Наконец, в некоторых странах организация должна зарегистрироваться, чтобы получить статус юридического лица. Данная процедура означает то, что государственные органы могут принять или отклонить заявление о регистрации организации. Любое отклонение при этом должно быть обосновано.
В Греции и Германии в качестве компетентных органов выступают суды, в то время как в Испании - это местная администрация (министерство внутренних дел или местные органы самоуправления в зависимости от законодательства провинции), а в Италии - Министерство внутренних дел311. В Австрии необходимо получить предварительное одобрение учредительных документов от полиции провинции. В течение шести недель после одобрения устава организация обязана провести учредительное собрание, после чего она обретает статус юридического лица312.
Как уже было упомянуто, свобода объединений является фундаментальным международным правом. Оно гарантирует право каждого человека создавать или принимать участие в формальных или неформальных объединениях в стране. Данное право приобретает транснациональный характер с подписанием Европейской Конвенции о признании правосубъектности международных организаций (далее по тесту «Конвенция») 24 апреля 1986 г. и открыта для ратификации всеми государствами, включая и те государства, которые не входят в Совет Европы, вступившей в силу с 1 января 1999 и которая признается государствами-членами. Под действие Конвенции попадают вопросы регулирования правового статуса и правосубъектности организаций, чьи цели связаны с международной общественно-полезной деятельностью и которые осуществляют свою деятельность, по крайней мере, в двух странах, присоединившихся (признавших) к Конвенции313. Таким иностранным (для данной страны) организациям в соответствии с Конвенцией не требуется проходить регистрацию в государственных органах принимающей страны с целью их учреждения и получения статуса юридического лица в данной стране. Проблема заключается в трактовке каждой страной понятия «международная общественно-полезная деятельность». Например, во Франции под организациями, занимающимися международной общественно-полезной деятельностью понимаются организации, занимающиеся социальными вопросами, тогда как в Австрии или Ирландии это относится к тем организациям, которые получили консультативный статус при международных организациях.
____________________
310 Европейская Комиссия, Сообщение Комиссии о повышении роли добровольных организаций и фондов в Европе, 1997 г., стр. 74.
311 Haut Conseil de law Cooperation Internationale Guide de la Liberte Associative dans le Monde, les Legislations des Societe Civiles de 138 Pays, Paris 200, p. 457.
312 Haut Conseil de law Cooperation Internationale Guide de la Liberte Associative dans le Monde, les Legislations des Societe Civiles de 138 Pays, Paris 200, p. 410.
313 Конвенция была ратифицирована Францией, Великобританией, Грецией, Бельгией, Португалией, Австрией, Швейцарией, Словенией и Македонией.
СОТРУДНИЧЕСТВО НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Кевин Боррап
Апрель 2004 г.
(Частично заимствовано из публикации ОЭСР «Граждане как партнеры»)
Прежде всего, необходимо определить, о чем мы говорим, когда упоминаем о сотрудничестве НПО с государственными органами. В основном мы имеем в виду взаимодействие лиц или групп лиц с правительством. Подобное взаимодействие является необходимым элементом любой представительной демократии.
Безусловно, мы не можем рассматривать взаимодействие НПО с государственными органами в качестве замены свободным и открытым выборам или уважению прав человека. Однако в периоды между выборами деятельность правительства также должна быть открытой и прозрачной, и это является одним из требований демократии. Что же необходимо сделать правительству для содействия открытости и для укрепления взаимоотношений с гражданами и организациями? Организация по Экономическому Сотрудничеству и Развитию (ОЭСР) определила три метода: информирование, консультирование и активное участие (из публикации ОЭСР «Граждане как партнеры»).
Информирование - это метод, с помощью которого правительство информирует гражданское общество по собственной инициативе, либо по требованию участников гражданского общества делает информацию доступной. Примером этого могут служить официальные журналы и газеты, правительственные интернет-сайты, обеспечение доступа граждан и организаций к государственным документам.
Консультирование - это метод, при помощи которого правительство запрашивает и получает комментарии от граждан по вопросам разработки государственной политики или по вопросам законотворчества. В качестве примеров можно указать комментарии к проектам законов и опросы общественного мнения.
Активное [непосредственное] участие - это метод, при использовании которого граждане участвуют в процессе разработки государственной политики, например, посредством предложения проекта закона. Примером активного участия могут являться открытые для участия рабочие группы, и другие советы или комиссии с участием граждан.
Почему же правительства укрепляют взаимоотношения между государством и гражданами?
1. Улучшение государственной политики
Укрепление взаимоотношений между государством и гражданами позволяет правительству использовать вклад граждан в качестве ресурса при разработке государственной политики. Больший объем информации означает более основательную базу для разработки государственной политики, поскольку дает возможность правительству учиться и развиваться. Это также создает базу для более эффективного проведения государственной политики, так как граждане принимают участие в ее разработке, и становятся более информированными [охотнее принимают нововведения, поскольку принимали участие их разработке].
2. Повышение доверия к правительству
Поскольку граждане имеют возможность знать о планах развития государственной политики и быть выслушанными, они становятся более восприимчивыми к результатам такой политики. Граждане с большим доверием относятся к открытому правительству. Доверие, соответственно, ведет к более легитимному правительству.
3. Более развитая демократия
Информирование, консультирование и активное участие делает правительство более ответственным. Кроме того, использование этих методов побуждает граждан принимать более активное участие в делах общества. Все вместе это ведет к более развитой демократии.
Правительства находятся под увеличивающимся давлением, поскольку они должны обеспечивать эффективность и законность государственной политики. Вне зависимости от того насколько хорошим является закон или политика, трудно заставить граждан их исполнять, когда они не поддерживают или не понимают их.
Граждане, гражданское общество и правительства - все воздействуют и принимают участие на всех стадиях процесса разработки государственной политики, начиная с определения проблемы, разработки политики, принятия решений, и заканчивая обеспечением исполнения и оценкой.
Привлечение граждан и организаций гражданского общества к сотрудничеству позволяет правительству:
1. Быть подотчетным
Правительства западных стран соответствуют требованиям средств массовой информации и граждан относительно проверки деятельности правительства. Правительство может обеспечить получение гражданами достоверной информации путем предоставления им информации относительно планов введения новой политики, процедур (правил), законопроектов и информации о правоприменительной практике. Таким образом, граждане получают возможность понять действия правительства.
2. Принимать во внимание мнение граждан
Привлекая граждан и организации гражданского общества к сотрудничеству, правительства получают новые источники информации и экспертизы. Кроме того, участие граждан в обсуждении повышает уровень соответствия их поведения законам и проводимой политике.
Законодательный контекст
Существует множество возможностей для взаимодействия правительства и гражданского общества в законодательном аспекте. В нашей дискуссии мы будем использовать рамки, установленные в отношении информирования, консультирования и активного участия.
Информирование
Во многих странах, законы, регулирующие свободу информации, позволяют гражданам получить доступ ко многим государственным документам, а в некоторых странах, например, в Испании и Новой Зеландии, законы содержат требование об обязательном опубликовании определенной информации правительством. Правительства используют регистрационные журналы (реестры), телевидение, радио, печатные средства массовой информации, ежегодные отчеты, брошюры и интернет. В Австрии, Венгрии и Польше свобода информации гарантирована соответствующими положениями конституций.
Швецию можно указать в качестве примера страны с развитым информационным законодательством, где первый подобный закон был принят еще в 1766 году. На сегодня в Швеции установлены критерии для государственных служащих при применении принципов доступа к информации. Вот эти критерии:
- Менеджеры и государственные служащие должны быть доступны для получения информации и должны обладать хорошим знанием правил.
- Информация должна быть легко находимой и должна быть изложена в простой и понятной форме.
- Структура правительственного учреждения/агентства должна способствовать легкому доступу общественности к информации.
Ключевыми аспектами любого закона, регулирующего свободу информации, являются:
- Кто или что регулируется законом - например, агентства, министерства, парламент или любое лицо, действующее от имени государства?
- Требования по предоставлению запроса - например, может ли запрос быть сделан анонимно или от имени юридического лица?
- Исключения - например, есть ли определенная информация, не подлежащая раскрытию по соображениям национальной безопасности или для защиты частной жизни лица в случае использования материалов судебного расследования.
- Срок, установленный для дачи ответа - какой это срок, 15 дней или же 8 недель?
- Причины для отказа в предоставлении доступа к информации - во многих странах должно быть предоставлено письменное объяснение о причинах отказа в предоставлении доступа к информации.
Консультирование
В процессе консультирования правительство имеет в наличии системы или процедуры, регулирующие процесс предоставления публике информации о законопроектах или проектах административных правил (постановлений). В течение этого периода консультирования правительство распространяет предложенный проект нормативно-правового акта и принимает письменные комментарии от общественности. Эти комментарии должны приниматься во внимание перед завершением финальной стадии разработки законопроекта.
Наиболее подходящей для нас формой консультирования сегодня являются парламентские комитеты. В Новой Зеландии, после передачи законопроекта в комитет парламента и его публикации во всех газетах, для дачи комментариев приглашается общественность. Практически все обсуждения в парламентских комитетах открыты для общественности, и ее представители имеют возможность включать свои выступления в повестку заседаний комитетов.
Таким образом, для обеспечения прозрачности в деятельности правительства и полного участия общественности в процессе принятия решений, общественности/гражданскому обществу должно быть обеспечено соблюдение двух прав:
1) Право доступа к информации; и
2) Право доступа к лицам, принимающим решения. Право доступа к информации включает в себя:
- Раскрытие общественности всей информации, не отнесенной к разряду секретной;
- Доступ для средств массовой информации к правительственным и парламентским заседаниям и документам;
- Доступ к копиям правил, постановлений и законов;
- Доступ к копиям проектов правил, проектов постановлений и/или законопроектов; и
- Соответствующее уведомление общественности правительством относительно возможностей общественного участия (время заседаний, период для предоставления комментариев и т. д.).
Право доступа к лицам, принимающим решения, включает в себя:
- Право общественности предоставлять комментарии;
- Право участвовать в общественных обсуждениях;
- Требование о предоставлении общественности ответа относительно предоставленных комментариев и причин о принятии окончательного решения ответственными лицами;
- Право общественности на участие в рабочих группах и других совещательных комитетах; и
- Право на обжалование.
В качестве других примеров общественного участия, не относящихся к законотворчеству, можно указать на формирование внутренней политики. Во Франции в 1998 году Министерство здравоохранения прибегло к помощи групп граждан, внесших предложения по широкому кругу вопросов в области здравоохранения. В Канаде правительство также воспользовалось опросами граждан при формировании политики в области здравоохранения. В 2000 году Европейская Комиссия организовала публичные обсуждения по различным вопросам, включая открытые обсуждения по проблемам экологии, где принимали участие представители коммерческих структур, представители гражданского общества и производители товаров. И, наконец, в Исландии министры проводят открытые еженедельные встречи с гражданами, предоставив им реальную возможность оказать влияние на формирование политики.
Активное [непосредственное] участие
Некоторые правительства проводят референдумы для граждан в качестве одной из форм активного участия граждан. В этом случае предложенный закон не проходит обычную процедуру голосования в законодательном органе, а отдается на рассмотрение и голосование граждан на национальном или местном референдуме. В дополнение, правительства зачастую открыты для рассмотрения законодательных инициатив граждан. В этом случае законодатель может предложить составление законопроекта не министерству или представительному органу, а организации гражданского общества.
Право граждан предлагать законодательные инициативы гарантировано в конституциях Австрии, Польши и Испании. В Швейцарии граждане могут предложить внесение конституционных изменений, собрав 100,000 подписей избирателей.
В заключение, рассматривая взаимодействие правительства, парламента и гражданского общества в рамках указанного мы можем отметить, что, например, Узбекистан сделал первые шаги в этом направлении, такие как общественное обсуждение законодательства о некоммерческих организациях. Тем не менее, в этой области предстоит проделать немало работы, и изучение методов стран-членов Организации по Экономическому Сотрудничеству и Развитию дает нам возможность извлечь уроки из их успехов.
ФИНАНСОВЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
И НКО В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ: МИРОВЫЕ ПОДХОДЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВЫВОДЫ
Павел Смилтнекс
Январь 2003 г.
Доклад юридического консультанта Международного центра некоммерческого права314 Павла Смилтнекса на Конференции «Государственный социальный заказ - правовые аспекты и механизмы осуществления», Астана, Казахстан, (15-16 ноября 2002 года)
Взаимодействие государства и некоммерческих организаций (далее - «НКО») в социальных вопросах весьма распространено на Западе и все шире внедряется в странах Восточной Европы и СНГ. Наиболее традиционными областями являются социальная защита населения, здравоохранение, образование, спорт.
Развитие институтов и механизмов сотрудничества в социальной сфере находится в русле современных мировых взглядов на роль государства в жизни общества. Принцип субсидиарности является фундаментальным для правопорядка Евросоюза, и в некоторых странах (к примеру, Германия) закреплен в конституции. С практической точки зрения, он заключается в том, что государство само - через свои органы и учреждения - призвано исполнять лишь те функции, которые невозможно передоверить рыночной экономике и общественной инициативе. Социальная сфера как раз относится к таким функциям государства, которые в значительной степени возможно делегировать.315
В мировой практике выделяют два основных юридических и финансовых механизма такого делегирования, отличные друг от друга по своей природе, по отраслям и методам регулирования - это государственные субсидии и государственные закупки. Понимание различий между ними представляется чрезвычайно важным при разработке законодательства.
В основе субсидии лежит обращение организации за помощью государства в осуществлении ею определенной социально-значимой деятельности. Субсидии осуществляются в денежной и натуральной форме (в виде предоставления государством НКО в пользование или собственность определенного имущества).
На практике можно выделить несколько видов субсидий, которые кратко описаны ниже.
Самая традиционная форма субсидирования государством организаций, оказывающих социальные услуги, в Западной Европе это эксплуатационные (операционные) субсидии. Данный механизм можно описать следующим образом.
Любая организация, обладающая соответствующей квалификацией (лицензиями, сертификатами на право занятия определенной социально значимой деятельностью - скажем, оказанием медицинских или образовательных услуг) и заявляющая государству о своем намерении вести соответствующую деятельность, может претендовать на выделение государственных средств практически так же, как государственная организация (разумеется, при условии наличия на это денег в бюджете). Такие субсидии могут систематически предоставляться организациям на конкурсной основе или без таковой. Например, в Венгрии, НКО направляют свои заявки Правительству, и затем Парламент решает, основываясь на рекомендациях Комиссии Парламента по общественным организациям316, каким из них предоставить субсидии.
По существу, эксплуатационные субсидии выделяются на содержание заявленного числа персонала и иные офисные расходы, каковые определяются исходя из предыдущего опыта и прогнозов о потребностях населения в соответствующих услугах. Обычно средства выдаются на предстоящий финансовый год. К примеру, во Франции таким образом финансируются госпитали и школы, существующие в форме некоммерческих организаций.
Во многих странах Восточной и Центральной Европы и СНГ некоммерческие организации пока еще не способны функционально заменять государственные организации, что необходимо для широкого использования эксплуатационных субсидий. Поэтому здесь более распространенными остаются проектные субсидии. Они также иногда именуются «грантами».
Однако, гранты подходят только там, где деятельность в принципе может быть представлена в виде проекта, содержащего конкретные цели, методы и этапы их достижения. Проектная субсидия подойдет, например, при написании отчета, проведении некоей исследовательской или просветительской программы.317 Более продолжительные виды деятельности, как, например, помощь клиентам, гораздо труднее поддаются описанию в виде проекта.
В качестве примера можно привести город Киев, где городское управление по делам семьи и молодежи приняло концепцию о проведении городских конкурсов программ и проектов по проблемам молодежи. Участвовать в них могут только НКО. Конкурсы проводятся два раза в год. К ним допускаются проекты, соответствующие определенным приоритетам, среди которых пропаганда здорового образа жизни, развитие научных и творческих инициатив, поддержка социально-незащищенных категорий населения. Около $70000 USA в год распределяется в ходе их проведения.
Помимо перечисленных выше, можно также выделить особый вид субсидии, называемые оценочные субсидии. Обычно они незначительны в размерах (так, в Польше они даже именуются «малые субсидии»). Они преследуют целью стимулирование, поощрение к продолжению ведущейся организациями деятельности, осуществляемой в основном за счет иных финансовых источников. Например, в Польше, в Гдыне размер малой субсидии не может превышать 20% общей стоимости проекта (однако в Щецине может достигать 70%).318
________________
314 ICNL - Международный Центр Некоммерческого Права (International Center for Non-for-Profit Law), международная организация, осуществляющая содействие и предоставляющая правовую информационную, экспертную и консультационную поддержку в более чем 60 странах мира в разработке и развитии законодательства, регулирующего создание и деятельность некоммерческих организаций при финансовой поддержке Американского Агентства по Международному Развитию (USAID)
315 Helmut Anhier, «An Elaborate Network: Profiling the Third Sector in Germany,» in Government and the Third Sector, Emerging Relationships in Welfare States, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1992, pp. 32-33.
316 3 ICNL, «Preliminary Study of the Legal Framework for Public Financing of NGO Activities in Bulgaria, Croatia, Hungary, Romania, and Slovakia», paper for conference on NGO/Government Partnerships, Opatija, Croatia, April 27-28, 2001.
317 Йуст Руттман и Томас Кейзер «Сотрудничество между негосударственными организациями и общественной властью при предоставлении общественных услуг: Законодательная основа голландской системы субсидий», подготовлено ТАСИС для проекта негосударственных общественных организаций в Российской Федерации в рамках Сотрудничества между негосударственными организациями и общественной властью при предоставлении общественных услуг: Законодательная основа Нидерландов, Ноябрь 1999.
318 PADCO, Отчет n° 82 Анализ Потенциальной Роли Государства и НПО в предоставлении услуг в здравоохранении и социальной сфере в Армении, Подготовлено Каунтерпарт Интернэшнл для Программы Социального Перехода в Армении, Август 2, 2002, стр. 25
Можно выделить в качестве отдельного вида также следующие субсидии, иногда именуемые «государственные бюджетные субсидии».319 Они обусловлены не ведением организацией определенной общественно-полезной деятельности, а либо персональным утверждением неправительственной организации в составе бюджета, либо её включением в определенную категорию организаций, указанную в бюджете. Данная практика распространена в Восточной Европе (Болгария, Венгрия, Румыния) и СНГ.
К примеру, в России, как на федеральных, так и на региональных уровнях, некоммерческие организации со статусом молодежных (в силу включения их в реестр молодежных организаций) могут претендовать на получение субсидий за счет средств, выделяемых ежегодно отдельной строкой в бюджете.
Критику данных субсидий вызывает непрозрачность процесса их выделения и нечеткость критериев выбора получателей.
Наиболее распространенным механизмом выделения субсидий является конкурс. Естественно, в случае проектных субсидий, конкурсный способ является превалирующим и предпочтительным, как наиболее демократичный. В небольших административно-территориальных единицах, где количество НПО, которым могут даваться субсидии, ограничено, конкурсный способ может быть отягощающим и являться нерациональной тратой государственных средств.
Вопрос демократичности и справедливости в распределении субсидий имеет еще один аспект: кто будет решать о том, какая организация должна получить субсидии? Насколько объективен орган, принимающий об этом решение. Зависит ли он от политической власти, действует ли в целях собственной выгоды? Наиболее радикальным подходом является замена государственных учреждений и чиновников на независимые органы для цели выделения субсидий. Более мягким является создание совещательных или наблюдательных органов, включающих представителей общественности, которые контролируют деятельность чиновников, распределяющих субсидии.
Интересный способ демократизации процесса выдачи субсидий был применен в Венгрии и Словакии. Налогоплательщик при подаче декларации вправе указать общественно-полезные организации, которым перечисляется один процент от налогов, уплачиваемых им.
Благодаря введению данного механизма малые НКО, в особенности в отдаленных районах, начали получать субсидии, хотя ранее всего лишь горстка крупных и известных НКО в Будапеште имели доступ к государственным средствам.320
В заключение разговора о субсидиях, следует помимо денежных субсидий упомянуть субсидии в натуральной форме. Данное явление можно отнести к косвенному финансированию. Оно весьма распространено в СНГ, где у государств ощущается недостаток бюджетных средств, но в обилии наличествует имущество, которое может быть использовано с пользой для социальной сферы.
Так в Армении, недвижимость неоднократно предоставлялась в распоряжение НКО (к примеру, офисные здания для организации реабилитационной и педагогической деятельности, или под помещения для кухонь, обслуживающих малоимущих). Данное участие правительства значительно подняло его авторитет в глазах общественности.321
Теперь, когда мы рассмотрели распространенные подходы к субсидированию некоммерческих организаций за счет бюджета, обратимся к механизмам закупки государством услуг.
В отличие от субсидий, при которых государство осуществляет помощь организациям, механизм государственной закупки ведет к возникновению коммерческих отношений между государством и поставщиком услуги.
В основе типичного законодательства о государственных закупках лежит принцип выбора поставщика на основе открытого конкурса, что подразумевает возможность участия организаций любых физических или юридических лиц как коммерческих, так и некоммерческих. Выбор осуществляется на основании наименьшей цены, при определенной возможности учета иных (неценовых) факторов.
Значительное число законов о государственных закупках в Центральной и Восточной Европе и в СНГ основывается на Типовом Законе о Закупке Товаров (Работ) Услуг Комиссии ООН по Международному Торговому Праву ЮНСИТРАЛ. Поэтому уместным здесь представляется рассмотреть не конкретные законы этих стран, а саму модель, послужившую основой для их разработки.
________________
319 PADCO, Отчет n° 82 Анализ Потенциальной Роли Государства и НПО в предоставлении услуг в здравоохранении и социальной сфере в Армении, Подготовлено Каунтерпарт Интернэшнл для Программы Социального Перехода в Армении, Август 2, 2002, стр. 23
320 PADCO, Отчет n° 82 Анализ Потенциальной Роли Государства и НПО в предоставлении услуг в здравоохранении и социальной сфере в Армении, Подготовлено Каунтерпарт Интернэшнл для Программы Социального Перехода в Армении, Август 2, 2002, стр. 23
321 PADCO, Отчет n° 82 Анализ Потенциальной Роли Государства и НПО в предоставлении услуг в здравоохранении и социальной сфере в Армении, Подготовлено Каунтерпарт Интернэшнл для Программы Социального Перехода в Армении, Август 2, 2002, Пример для изучения n° 1-4.
ЮНСИТРАЛ был разработан в 1994 на основе передового международного опыта и общепризнанных процедур и механизмов государственных закупок. Не последнюю роль в моменте появления ЮНСИТРАЛ сыграл развал «восточного» блока и необходимость приведения законодательства стран Восточной Европы и постсоветского пространства в соответствие с западными стандартами.
В большинстве Западно-Европейских стран уже давно существуют специальные кодексы государственных закупок в соответствии с Директивами Европейского Сообщества о Закупках.322
В определенной степени, сфера государственных закупок повергается гармонизации в рамках директив ЕС. Однако предоставление социальных услуг в меньшей степени было затронуто гармонизацией, отчасти, по причине различий в подходах государств-членов ЕС к способам и методам удовлетворения социальных нужд общества. В частности, одни склоняются к тому, что социальные услуги, как и любые иные, подлежат закупке в рамках законодательства о государственных закупках (Великобритания). Другие рассматривают предоставление социальных услуг некоммерческими организациями за счет субсидий в качестве доминирующего подхода (Франция). В принципе, если сравнивать роль субсидий и закупок в Западной Европе, то можно отметить превалирование субсидий как основного подхода и вспомогательную роль закупок.
Общие положения ЮНСИТРАЛ о процедурах закупок критериях определения победителя применимы к закупке, как товаров (работ) так и услуг. Однако, в качестве альтернативы общим положениям, он предусматривает возможность установления именно для услуг специальных процедур и критериев отбора поставщика. Признанным фактором является то, что эти правила в большей степени, нежели общие, соответствуют специфике услуг.
______________
322 Четыре нижеперечисленные директивы ЕС регулируют государственные закупки:
- Директива 92/50/EEC от 18 июня 1992 г. о координации процедур предоставления контрактов по общественным услугам.
- Директива 93/36/EEC от 14 июня 1993 г. о координации процедур предоставления контрактов по общественным поставкам.
- Директива 93/37/EEC от 14 июня 1993 г. о координации процедур предоставления контрактов по общественным работам.
- Директива 93/38/EEC от 14 июня 1993 г. о координации процедур закупок для организаций, действующих в водном, энергетическом, транспортном и телекоммуникационном секторах.
Публикации ЮНСИТРАЛ323, среди стран, принявших данную модель в качестве основы, в частности упоминают Албанию, Хорватию, Польшу, Словакию, Эстонию, Азербайджан, Кыргызстан, Казахстан, Монголию, Танзанию, Уганду.
Почему же во многих государствах существует определенная неудовлетворенность тем, как законы о государственных закупках работают в отношении социальных услуг?
Прежде всего, модель ЮНСИТРАЛ позволяет принять на её основе закон, не содержащий специальных процедур и критериев для закупки услуг, по сравнению с товарами (работами). В большинстве стран СНГ так и произошло (в качестве исключения можно упомянуть Азербайджан). В результате, специальные процедуры становятся недоступными.
Однако дело не только в этом: недоступность специальных процедур усложняет участие НКО в государственных закупках, но не делает его невозможным, как показывает практика других стран СНГ (как, например, в Казахстане и России).
Следует упомянуть и иные факторы помимо отсутствия специальных положений для закупки услуг, отрицательно влияющие на способность НКО участвовать в процессе государственных закупок.
Зачастую законодательство о государственных закупках содержит положения, требующие от поставщиков уплаты обеспечения при участии в конкурсах, либо требования к государственным контрактам, ограничивающие возможность предоплаты со стороны государства. Это может являться проблемой для НКО в виду дефицита оборотных средств.
Законодательство может содержать запрет на осуществление организацией предпринимательской деятельности (примером является Армения). Действие в рамках договора об оказании услуг явится предпринимательской деятельностью (в отличие от осуществления субсидируемой деятельности) и будет невозможным, даже если стороной является государство.
В некоторых государствах осуществление предпринимательской деятельности не запрещено, однако приведет к потере некоммерческой организацией определенных налоговых льгот. Такая потеря может быть настолько болезненной, что удержит организацию от участия в государственных закупках. До недавнего времени такая ситуация существовала на Украине.
___________________
323 Смотреть, в частности раздел «Статус конвенций и типовых законов» на электронной странице UNCITRAL: http://www.uncitral.org/en-index.htm
В Западной Европе обсуждается вопрос о том, может ли некоммерческая организация в принципе участвовать в государственных закупках в том случае, если одновременно она является получателем субсидий и льгот, и таким образом попадает в выигрышное положение по сравнению с организацией, не пользующейся субсидиями.
Можно указать и на гораздо более глубинные факторы, присутствующие на постсоветском пространстве и влияющие на вовлечение некоммерческих организаций в процесс государственных закупок в социальной сфере.
Во-первых, финансирование социального сектора по-прежнему осуществляется на остаточной основе, в силу, как объективных экономических трудностей, так и инерции государственного мышления. То есть, на это просто выделяется недостаточно бюджетных средств.
Во-вторых, преобладает практика удовлетворения социальных нужд через существующие - государственные - институты (учреждения, предприятия). Это ограничивает вовлечение некоммерческого сектора в оказание соответствующих услуг. Иными словами, государство не закупает социальные услуги у НКО не только потому, что плохи процедуры закупки, но и потому, что оно в принципе не закупает их ни у кого, «не выставляет на торги». Оно их оказывает само, хорошо ли, плохо ли. Отсутствует или не работает правовой механизм, который предписал бы соответствующим ведомствам включать услуги в предмет закупок.
Заметим, что эти бюджетные и организационные стереотипы негативно влияют не только на государственные закупки, но и на субсидии в социальной сфере.
Прежде чем приступить к выводам, можно упомянуть и иные механизмы, опосредующие государственное финансирование социальной сферы, не заключающиеся в непосредственном взаимодействии государства и НКО. Например, система государственного страхования позволяет финансировать услуги, предоставляемые как коммерческими, так и некоммерческими организациями. Так во Франции медицинские услуги, предоставляемые в больницах, «предоплачиваются» за счет вложений пациента в социальный фонд. Дороговизна данного механизма осложняет его внедрение в странах переходного периода. Тем не менее, его элементы уже можно встретить в Чешской Республике. Здесь нуждающимся в социальных услугах государство передает ваучер (иногда именуемый «персональным бюджетом»«) на определенную денежную сумму. Он может быть использован при обращении, как в государственные, так и негосударственные (коммерческие либо некоммерческие) организации, предоставляющие соответствующие услуги. Данный механизм способствует соревнованию между всеми секторами, что приводит к росту качества услуг, эффективности их финансирования.
Итак, с точки зрения международной практики, финансовое взаимодействие государства и некоммерческих организаций в сфере удовлетворения социальных нужд наиболее успешно осуществляется там, где одновременно присутствуют три основных фактора:
• во-первых, нет юридических препятствий для субсидирования государством общественно-полезной деятельности НКО и имеется развитое законодательство, регулирующее субсидии;
• во-вторых, внедрены специальные механизмы закупки государством услуг и отсутствуют косвенные препятствия для участия НКО в госзакупках, такие, к примеру, как ограничения на ведение предпринимательской деятельности;
• в-третьих, преодолены бюджетные и организационные стереотипы финансирования социального сектора.
В мире накоплено значительное количество положительных моделей такого взаимодействия, их учет и использование является залогом успешного совершенствования соответствующего законодательства в Казахстане.
При этом любое заимствование специфических институтов, отработанных на «Западе» и на «Востоке», должно осуществляться с учетом специфики действующего правового регулирования в любой стране и всех иных местных факторов. К примеру, в Казахстане, использование определенных элементов законодательства российских регионов о государственном социальном заказе, может быть затруднено особенностями конституционного регулирования, спецификой устройства России как федеративного государства, различиями в бюджетном процессе.
ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРАВОВЫЕ И НАЛОГОВЫЕ
ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННО ПОЛЕЗНЫХ ФОНДОВ324
Документ в стадии обсуждения
Брюссель, май 2003 г.
Комитет по Европейскому Союзу Европейского центра фондов (ЕЦФ) (European Foundation Center - EFC) с помощью своих специальных рабочих групп по вопросам права и налогообложения разработал настоящий проект «Основополагающих принципов» в рамках своего проекта «Улучшение правовой среды для независимых [финансовых] доноров в Европе». Проект начался с обзора правового поля, в котором функционируют фонды, а также с составления кратких очерков с анализом правовой и налоговой системы, в которой работают фонды в каждом из государств-членов Европейского Союза (ЕС). На сегодняшний день доступны для обзора краткие очерки по 15 странам Европы. Они составляют основную базу данных по правовому и налоговому законодательству и правоприменительной практике в Европейском Союзе и должны содействовать в определении положительной практики, на основе которой может быть разработан модельный закон об общественно полезных фондах.