7. Системы управления фондом за рубежом. Несмотря на отсутствие в законодательстве в Западной Европы подробной регламентации в отношении структуры управления фонда, весьма распространенным на западе подходом стало установление уставами двухуровневой системы управления, когда общее руководство осуществляется высшим коллективным органом (называется ли он «советом директоров», «попечительским советом» или иначе), а текущее - профессиональным управляющим или управляющими (правление). Правление либо управляющий назначается, сменяется и контролируется высшим органом, собирающимся не реже раза в год для рассмотрения результатов деятельности фонда, одобрения финансовой отчетности, а также ~ от случая к случаю ~ при возникновении необходимости решения других вопросов по той или иной причине не могущих быть разрешенными правлением (к примеру, особо крупные сделки, конфликт интересов). Состав самого высшего органа формируется в соответствии с уставом, а также, в определенных случаях, его члены могут назначаться судебными и административными органами. Некоторые страны, хотя и не содержат указания на обязательность такой системы в законодательстве, внедрили её иным путем. Так Государственный Совет во Франции - судебный орган, контролирующий деятельность фондов - не зарегистрирует фонд, если его устав не будет базироваться на модельном уставе, официально принятом Госсоветом, и предусматривающем двухуровневую систему управления. Классической двухуровневой системой, в частности, обладает Эстония в соответствии с законом о фондах 1995 года. Правление, состоящее из одного или нескольких членов, управляет и представляет фонд. Наблюдательный совет326 (Supervisory Board) планирует и контролирует деятельность фонда, организует его управление (в частности, назначает и смещает членов правления) дает согласие на осуществление сделок выходящих за рамки повседневной экономической деятельности. Он собирается по необходимости, но не реже раза в год (в его функции входит одобрение годового финансового отчета). 8. Система контроля за деятельностью фонда за рубежом. Контроль над деятельностью фондов можно подразделить на внутренний и внешний. Внутренний контроль осуществляют органы фонда: высший орган управления (совет директоров, попечительский совет и т.п.), специализированные органы (к примеру, ревизионная комиссия). Внешний контроль осуществляет государство327 в лице органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда (это может быть специально созданный для этого орган либо министерство, к примеру, финансов или юстиции), налоговых органов, лицензирующих органов. Важным элементом внешнего контроля является общественный контроль. Независимый аудит можно отнести к внутреннему либо внешнему контролю, в зависимости от того, кто его инициирует. В отношении подходов к внешней отчетности следует сделать следующее предварительное замечание с позиции положительной мировой практики: - следует стремиться к максимальной унификации формы отчетности, подлежащей предоставлению различным контролирующим ведомствам; - рекомендуется варьировать объем отчетности в зависимости от размера организации (упрощенная система должна быть доступна малым организациям); - объемы отчетности должны быть пропорциональны легитимным интересам государства и общественности в отношении деятельности организации; - требования к отчетности общественно-полезных организаций не должны быть более суровыми, нежели таковые, предъявляемые к коммерческим организациям, чьи акции выставляются на биржах (далее, «публичные компании»); - отчетность (за исключением конфиденциальной информации)328 должна быть доступна общественности, поскольку контроль со стороны является действенным механизмом воздействия на деятельность организаций. __________________ 326 Заметим, что иногда обозначения органа в качестве «наблюдательного совета» применяется не к высшему органу, а к органу с ревизионными полномочиями, к примеру, в Чехии. 327 Естественно, в рамках своей компетенции правоохранительные и иные специализированные органы вправе осуществлять контроль за деятельностью фонда как любых иных юридических лиц.
8.1. Раскрытие информации широкой публике Методы обеспечения доступности информации разнятся. Некоторые страны требуют публикации в национальных СМИ, однако мы воздержимся от такой рекомендации, по крайней мере в отношении организаций с незначительными оборотами, в виду дороговизны данной процедуры. Для развитых стран решением проблемы является помещение информации в Интернете.329 Бесспорно рекомендуемым является предоставление самим государством доступа публики к отчетности, направляемой государству, через открытие для публики помещений, где можно было бы ознакомится с отчетностью, сделать копии. Положительной практикой является также предоставление общественности доступа к отчетности в головном офисе самой организации, предоставление её копий за соразмерную плату. 8.2. Прямой контроль деятельности фонда государством Вопрос заключается в том, при каких обстоятельствах, в какой форме, и до какой степени государству целесообразно вмешиваться в деятельность фонда. Во-первых, прежде всего, государство в лице органов, уполномоченных контролировать фонды, может быть правомочным давать согласие на внесение высшим органом изменений в устав фонда, либо само инициировать такие изменения, в особенности, когда изменения затрагивают уставные цели фонда. К примеру, статья 87 ГК Германии устанавливает, что «если осуществление цели фонда стало невозможным или если оно подвергает опасности общественное благо, компетентный орган может обозначить фонду другую цель, или аннулировать первоначальную». Статья 27 ГК Италии предусматривает, что «если цель [фонда] достигнута или же стала невыполнимой или малополезной, или если имущество стало недостаточным, правительство может инициировать её изменения, стараясь как можно меньше удаляться от намерений учредителя». Статья 294 ГК Нидерландов предписывает, что «если содержание устава в неисправленной форме приводит к последствиям, которые не могли быть предвидены при создании, и если устав не предусматривает возможность его изменения либо лица, имеющие полномочия их вносить, не сделали этого, суд может изменить устав по заявлению учредителя или правления, или по официальному предписания [прокуратуры]». В Португалии, устав фонда может быть изменен уполномоченными в отношении фондом органами по предложению руководящих органов фонда, если это не затрагивает цели фонда, волю учредителя. Цели фонда могут быть изменены уполномоченным органом, только если изначальная цель выполнена или её выполнение стало невозможным или не соответствует более интересам общества (Статья 189 ГК)330. Во-вторых, государство может иметь полномочия вторгаться в сферу управления фондом, от запрета осуществлять определенные операции с его имуществом до изменения состава его органов управления, в случае, если руководство организации подвергает риску её имущество либо грубо нарушает законодательство. Гражданский кодекс Италии содержит следующее положение (Статья 25): «Правительство осуществляет контроль и надзор за руководством фондами; оно назначает либо заменяет членов Совета Директоров [...], если положения, содержащиеся в учредительном акте, не могут быть осуществлены; после заслушивания членов Совета Директоров правительство своим декретом производит отмену решений, противоречащих императивным нормам, учредительному акту, общественному порядку или нормам морали; оно может распустить руководящие органы фонда и назначить специального представителя, как только члены Совета Директоров перестают действовать в соответствии с уставом, законом и целями фонда». В-третьих, государство может быть уполномочено ликвидировать фонд не только при банкротстве (как в случае с коммерческими организациями), но и при обстоятельствах, когда его цели становятся в силу тех или иных обстоятельств недостижимыми или незаконными, а в некоторых странах - при нарушениях законодательства. Так статья 118 ГК Греции предусматривает, что «фонд может быть аннулирован королевским декретом: 1) если его цель была выполнена или если его цель стала невыполнима, 2) если фонд отклонился от своей цели или его деятельность стала незаконной или противоречит государственной политике». ___________________ 328 Однако в целях предотвращения конфликтов интересов многие страны, в случае общественно-полезных организаций, устанавливают требования о раскрытии информации, которую можно рассматривать как конфиденциальную, к примеру, зарплаты наиболее высокооплачиваемых работников, случаев получения ими займов от организации. 329 В США основная отчетность благотворительных организаций (форма Службы внутренних доходов № 990) помещается на сайте www2.guidestar.org 330 При этом требуется заслушать руководство (администрацию) фонда и учредителя (если последний жив).
9. Вопросы регулирования вознаграждений должностным лицам и работникам фонда и других административных расходов за рубежом. Наиболее распространенной и положительной является практика, когда в законодательстве не имеется ограничений размера окладов работникам (включая руководителей) общественно-полезных организаций. Размер заработной платы работников общественно-полезных организаций регулируется не законодательно, а через надзор со стороны общественности и доноров. Зарплата наиболее высокооплачиваемых работников таких организаций не может являться секретом. Например, в США, любой желающий может узнать заработную плату наиболее высоко оплачиваемых работников организаций, освобожденных от налогов со статусом 501(с)(3). Законодательство предусматривает обязательное публичное раскрытие данной информации, а среди публики находятся и те, на чьи средства (гранты, пожертвования) в основном и существуют подобные организации. Факт обогащения лиц, призванных использовать общественные средства на общественное благо, заставит публику задуматься, следует ли помогать данной организации. Это сдерживает её руководителей не хуже, нежели законодательно установленные потолки зарплат. При этом, некоторые страны все же устанавливают пределы вознаграждения, для лиц, являющихся членами высшего органа управления. Например, во Франции, в результате недавнего пересмотра налогового законодательства было разрешено331 выплачивать членам совета директоров (высший орган управления) вознаграждение332 соразмерное их труду, и не превышающее определенных пределов (84,672 Евро в год на человека), при условии, что устав это допускает.333 Во Франции, данное ограничение по доходам не распространяется на размер вознаграждения работников организации. Следует также отметить, что приведенные выше примеры ограничений размеров вознаграждений содержатся в законодательстве специальном (налоговом либо так или иначе влияющем на налоговые привилегии), а не в законах регулирующих её существование в определённой организационно-правовой форме. Что касается административных расходов, то затруднительно обсуждать эту тему, не определив, что конкретное законодательство относит к административным расходам. Обычно, любое целевое финансирование - частный грант, государственная субсидия - полученное организацией, включает в себя расходы на содержание персонала (зарплату), на командировки, на переводы, публикации, расходные материалы и т. д., то есть разбивается постатейно. Каждую из статей по отдельности можно назвать «административным расходом». Вся деятельность некоммерческой организации (постольку, поскольку она не занимается производством либо перераспределением неких материальных благ) состоит из административных расходов, в широком смысле этого слова. В большинстве государств «административные расходы» общественно полезных организаций не ограничиваются в законодательстве, но могут ограничиваться специальными требованиями доноров, в том числе и государственными органами, когда государство выступает донором. Например, в США, государственные доноры могут требовать проведения независимого аудита, частью которого является оценка административных расходов организации. На основании рассмотрения результатов аудита донор принимает решение о финансировании. Аналогична ситуация и с частными донорами, поддерживающими общественно полезные организации через гранты. Попытки законодательно ограничить пределы расходов на содержание персонала, а иногда и административные расходы, в законах о благотворительности, принятых во многих странах СНГ (Украина, Кыргызстан, Россия) не являются эффективными, так как ограничения распространяются только на расходы, не включаемые в «благотворительные программы» или «деятельность», финансируемую донорами. Учитывая, что большинство организаций существует исключительно на средства доноров, лимиты на административные расходы не имеют значения для них. Лимиты на административные расходы не должны распространяться на расходы из средств донора, если доноры уполномочивают организацию расходовать средства определенным образом. ___________________ 331 Нарушение ограничений ведет к потере организациями существенных налоговых льгот 332 Ранее разрешалось лишь возмещение затрат 333 Такая возможность обусловлена еще несколькими дополнительными требованиями, как то демократичность принципов функционирования, финансовая прозрачность. Организация вправе вознаграждать одного члена совета директоров, если её доход превышает 200000 Евро, двух членов совета директоров, если её доход превышает 500000 Евро, и трех, если её доход превышает 10000000 Евро.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |