Конституция Республики Казахстан: исторический путь развития и перемен (Сулейменов М.К. Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор)

Конституция Республики Казахстан: исторический путь развития и перемен^[1]

Сулейменов М.К.

Директор НИИ частного права Каспийского университета,

академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор

Я неоднократно делал публикации по вопросам Конституции Республики Казахстан в ИС «Параграф», в газете «Дат», в соцсетях. Но после выступления с одноименным докладом на конференции, посвященной 80-летию ректора Евразийской юридической академии им. Д.А. Кунаева профессора О.Ш. Жалаири, я подумал, что было бы полезно объединить разрозненные статьи в один краткий обзор становления и развития Конституции Республики Казахстан с добавлением некоторых исторических деталей.

Первая казахская конституция

В 1910-1913 г.г. Барлыбек Сырттанов по поручению Алихана Бокейханова создал «Қазақ елінің уставы», который условно можно назвать первой конституцией казахского народа. Барлыбек Сырттанов - выпускник факультета востоковедения Императорского университета в Петербурге – работал затем переводчиком генерал-губернатора Туркестана, заведующим отделом Казначейской палаты и на других должностях, был уволен в связи с политическими взглядами, в октябре 1910 г. организовал съезд в г. Узун-Агаш, на повестке которого стояли вопросы образования, прекращения изъятия плодородных земель, внесения изменений в структуру судебной и религиозной систем. С решениями съезда Сырттанов поехал в Петербург, но, к сожалению, ничего не добился.

Я приведу несколько пунктов из этого документа, чтобы мы могли сравнить их с положениями действующей конституции.

О правах человека:

1. В Казахской стране все люди обладают равными правами. Не допускается ущемление и дискриминация по половому, расовому, религиозному и иным признакам.

2. Дети имеют право расти свободными и счастливыми.

3. В Казахской стране равноправие. Мужчина и женщина равны в правах, непозволительно ущемление женщин.

4. Без постановления, решения суда человек не может быть арестован, в течение 24 часов с момента задержания подозреваемому должно быть предъявлено обвинение.

5. Запрещено без разрешения суда человека вскрывать его личную переписку.

6. Человек имеет право на имущество. Изъятие, конфискация личного имущества дозволено только при наличии решения суда.

О земле:

Земля казахов – собственность народа.

Земля не продается, Всевышний дал ее для пользования человеком.

Все природные богатства под землей и на земле, водоемы, леса, горы, степь принадлежат народу.

О Казахской республике:

В Казахской стране правит народ, который имеет свои национальные особенности.

Главный орган - Национальный мажилис, избранные в мажилис будут избирать президента страны сроком правления на четыре года.

3.Президент не имеет права избираться более двух раз.

4. Руководство страной президент осуществляет посредством министров, кандидатуры министров предлагает президент, это решается путем голосования Национального мажилиса.

5. О своей работе министры докладывают президенту, отчитываются перед Национальным мажилисом.

Особая роль отводилась судебной власти. Главным требованием обеспечения прозрачной и честной работы судов и судей называлась свобода. К примеру, согласно «Уставу…», судья не должен был принадлежать ни к какой партии или политической организации^[2].

Много общего с нашей Конституцией и много более прогрессивного, чем в нашей Конституции – не правда ли?

Конституция Республики Казахстан 1993 года

Конституция Республики Казахстан, принятая 28 января 1993 года, оказалась незаслуженно забытой. Между тем именно сейчас, когда речь идет о пересмотре Конституции 1995 г., было бы полезно вспомнить те прогрессивные нормы, которые были уничтожены Конституцией 1995 г. Дело в том, что Назарбаев не любил вспоминать те времена, когда действовала Конституция, допускающая двоевластие Президента и Парламента. Поэтому о первой конституции независимого Казахстана предпочитали не вспоминать.

Взять хотя бы Конституционный суд, возглавляемый академиком М.Т.Баймахановым, который был достаточно прогрессивным для своего времени и который прославился тем, что выступил резко против проекта Конституции 1995 г.. поэтому Назарбаев его ликвидировал и создал беззубый Конституционный совет, ничего не решающий и активно продвигающий все начинания президента. Между прочим, я выступил при подготовке проекта Конституции против ликвидации Конституционного суда и даже опубликовал статью под названием «А я за Конституционный суд».

Согласно Конституции 1993 г. Парламент имел значительные полномочия и мог активно противодействовать политике Президента. Я активно участвовал в работе всех созывов Парламента, поскольку под моим руководством или с моим участием было подготовлено более 80 законопроектов, которые все проходили через парламент. И я ответственно заявляю, что более активного, работоспособного и эффективного Парламента, чем в годы действия первой Конституции, я не видел. Я с удовольствием вспоминаю, как депутаты выворачивали наизнанку всех претендентов в Министры, которые обязаны были проходить утверждение в Парламенте. И как Правительство боялось Парламента. Сейчас оно зачастую просто игнорирует его. И депутаты единогласно голосуют за любой проект предложенный Правительством, а тем более Президентом.

Некоторые ученые и политики считают, что по Конституции 1993 г. Казахстан был парламентской республикой. Это, конечно, не так. По первой конституции Казахстан был президентской республикой, но с очень широкими полномочиями Парламента. Достаточно сказать, что Президент РК вынужден был три-четыре раза в год приходить в Парламент и отчитываться о своей деятельности. Сейчас такое даже в дурном сне представить невозможно. Парламент обладал контрольными функциями. Он контролировал исполнение государственного бюджета и законов. В настоящее время депутаты не то, что контролировать, они никакой закон не могут принять без согласия Правительства. Для любого закона нужно финансирование, но чтобы их получить, необходимо согласие Правительства. То есть Правительство решает, какой закон можно принять, какой нельзя. По Конституции 1993 г. это было немыслимо.

Конституция 1993 г. сыграла большую роль в становлении и развитии Казахстана как суверенного государства, но все же надо иметь в виду, что она была принята в самом начале переходного периода и не могла учесть все аспекты рыночной экономики.

Было много причин, по которым через два года была принята новая Конституция. Конституция 1993 г. имела, конечно, много недостатков, но в принципе она могла бы просуществовать и дольше с помощью внесения в нее время от времени изменений и дополнений. И поначалу по заданию Президента и по инициативе Верховного Совета разрабатывался законопроект о внесении изменений в Конституцию.

Однако в Конституции оказались заложены противоречия, не разрешимые в рамках этой Конституции. Главным из них было недостаточно четко прописанное соотношение между законодательной и исполнительной властью. В Конституции был заложен принцип жесткого разделения властей, при которой и Президент, и Парламент обладали большим кругом полномочий. То же самое было в регионах, где друг другу противостояли представительные и исполнительные органы. В то же время механизм разрешения противоречий между ветвями власти не был четко разработан. Это привело к нарастанию противоречий между Президентом и Верховным Советом. Назарбаев такого положения дел, конечно, потерпеть не мог.

С его подачи в ноябре 1993 г. начался процесс самороспусков местных Советов народных депутатов, что привело к самороспуску 13 декабря 1993 г. Верховного Совета Республики Казахстан. В 1995 г. возник новый политический кризис, когда Конституционный суд Республики Казахстан 6 марта 1995 г. признал нелегитимным Верховный Совет, избранный 7 марта 1994 года. 11 марта 1995 г. Президент немедленно издал Указ о мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда, то есть о роспуске Верховного Совета.

В этих условиях трудно было решить все законодательные и политические проблемы на основе Конституции 1993 года. Началась разработка проекта новой Конституции.

Конституция Республики Казахстан 1995 г.

Я имею определенное отношение к созданию Конституции Республики Казахстан 1995 года. Я был научным руководителем Экспертно-консультативного совета при Президенте РК по проекту Конституции РК, созданного Постановлением Президента РК от 22 мая 1995 г.

В совет входили только три чиновника (Н.А. Шайкенов, К.А. Колпаков, Б.А. Мухамеджанов), причем Нагашибая Шайкенова трудно было отнести к чиновникам: хотя он был в то время Министром юстиции, но оставался доктором юридических наук, профессором и был известен как выдающийся ученый в области теории права. Да и К.А. Колпаков (Министр юстиции после Н.А.Шайкенова) с Б.А. Мухамеджановым (Министр юстиции после К.А.Колпакова) тоже были кандидатами юридических наук. Все остальные члены Совета были ученые (проф. Ю.Г. Басин, проф. В.А. Ким, проф. А.К. Котов, к.ю.н. Е.К. Нурпеисов, академик Г.С. Сапаргалиев, академик Сулейменов М.К.).

Основным автором Конституции был Н.А. Шайкенов, мы только корректировали и дополняли подготовленный им текст.

Оценивая сейчас проделанный нами тогда труд, я считаю, что мы создали не самую плохую Конституцию. За основу была взята Конституция Франции, а это не самая последняя по значимости в мире Конституция. Во Франции сильная президентская власть, но никто не может сказать, что там отсутствует демократия. Выбор у нас был между президентской и парламентской формами правления, но в те годы развала и кризиса парламентскую форму правления вводить было опасно, нужна была сильная президентская власть. Недаром все постсоветские страны избрали президентскую форму правления, от которой сейчас многие из них постепенно отходят.

Против чего я выступал в то время, так это против перекоса в реализации принципа разделения властей в сторону исполнительной власти, против ограничения функций Парламента и против ликвидации Конституционного Суда. К сожалению, мои возражения не были приняты, да и не могли быть приняты, ибо Назарбаев готовил Конституцию под себя и никаких ограничений власти Президента не признавал.

Изменения в Конституции 1995 года

К чему я не имею никакого отношения – это к изменениям, внесенным в Конституцию за 25 лет развития. Именно эти изменения превратили вполне себе нормальную Конституции в закон, посвященный закреплению диктаторских полномочий Елбасы и предоставлению индульгенции для хищнического разворовывания богатств Казахстана им и его семьей.

Изменения в Конституцию были произведены пять раз. Вообще-то было принято шесть законов об изменениях в Конституцию, но один из них не вступил в силу, так как был признан не соответствующим Конституции Конституционным Советом. Рассмотрим каждое из этих изменений, причем для краткости я буду приводить только те изменения, которые касались Назарбаева, ради которых придумывались для отвлечения внимания все остальные изменения.

1. Закон РК от 7 октября 1998 года

- Изменен срок пребывания на посту Президента РК с пяти до семи лет.

- В статье 41 Конституции РК изменены обязательные требований к Президенту РК: возраст повышен с 35 лет до 40 лет, исключены слова «не старше 65 лет». То есть если раньше кандидатом в Президенты мог быть гражданин не моложе 35 лет и не старше 65 лет, то теперь - это гражданин не моложе 40 лет, предельного возраста нет.

2. Закон от 21 мая 2007 года

- Снова изменен срок пребывания на посту Президента с семи до пяти лет.

- В пункте 5 статьи 42 Конституции после первого абзаца «Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом в Республике более двух раз подряд» добавлен второй абзац:

«Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан».

- Статья 46 дополнена пунктом 4 следующего содержания:

«4. Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом».

3. Закон от 2 февраля 2011 года

Статья 41 Конституции дополнена пунктом 3-1 следующего содержания:

«3-1. Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом».

4. Закон от 10 марта 2017 года

- Внесены дополнения к требованиям, предъявляемым к кандидату в Президенты РК. Добавлено требование иметь высшее образование. Кроме того, добавлено, что «Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики Казахстан». Такие требования были установлены Конституционным Законом РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах», в п. 1 ст. 54 которого Законом от 15 июня 2017 г. было закреплено, что кандидат в Президенты должен иметь опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет».

- Пункт 2 статьи 91 изложен в следующей редакции:

«2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан-Елбасы, и его статус являются неизменными».

5. Закон от 23 марта 2019 года

Только одно изменение. Название столицы Казахстан изменено с Астана на Нур-Султан.

Этот Закон подписан новым Президентом РК – К.К.Токаевым.

Конституционный Закон о Первом Президенте

Понять смысл и содержание изменений, внесенных в Конституцию РК, можно только после анализа Конституционного закона РК от 20 июля 2000 г. «О Первом Президенте Республики Казахстан-Елбасы».

Закон в первой редакции содержал во многом стандартные положения, которые были закреплены в Конституции РК для экс-Президентов (статьи 46, 71 Конституции). Это, например: неприкосновенность, обеспечение деятельности (создание Канцелярии Первого Президента, обеспечение связью, транспортом, охраной, жилищем, медицинское и санаторно-курортное обеспечение, пенсионное обеспечение и страхование).

В то же время в Законе были закреплены дополнительные права, которые обычно не предоставляются экс-Президентам.

В ст. 1 Закона говорилось:

«Первому Президенту Республики Казахстан в силу его исторической миссии пожизненно принадлежит право:

1) обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами;

2) выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсуждении важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народа Казахстана; входить в состав Совета Безопасности Республики Казахстан; входить в состав Конституционного Совета Республики Казахстан».

Кроме того, в соответствии со ст. 2 Закона:

«Парламент Республики Казахстан в ознаменование особых заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед Отечеством учреждает:

1) государственную награду – орден «Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президенті Нұрсұлтан Назарбаев», награждение которым производится за особые заслуги граждан в государственной и общественной деятельности;

2) ежегодную Государственную премию мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан, которая присуждается Президентом Республики Казахстан за развитие демократии и социального прогресса, за укрепление мира и дружбы между народами».

Изменения, внесённые в Закон о Первом Президенте

1. Конституционным законом от 14 июня 2010 года слова «Первый Президент РК» дополнены словами «Лидер Нации»

Кроме того, неприкосновенность на имущество, принадлежащее Первому Президенту-Лидеру Нации, распространена на членов его семьи. Эта неприкосновенность распространяется также на используемые ими жилище и служебные помещения, служебный транспорт, средства связи, переписку, принадлежащие им документы. Гарантируется банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов Первого Президента РК-Лидера Нации и совместно проживающих с ним членов его семьи.

2. Конституционным законом от 2 января 2012 года статья 1 Закона о Первом Президенте дополнена частью третьей следующего содержания:

«Первый Президент Республики Казахстан-Лидер Нации» по своему статусу обладает званием «Халық қаһарманы» (Народный герой) с вручением знака особого отличия – Золотой звезды и ордена «Отан»».

3. Конституционным законом от 3 июля 2013 года неприкосновенность имущества распространена на имущество, принадлежащее фонду Первого Президента Республики Казахстан-Лидера Нации, уточнен статус Канцелярии Первого Президента РК-Лидера нации, личная библиотека и личный архив объявлены национальным достоянием и переданы из собственности первого Президента-Лидера нации в собственность государства.

4. Конституционным законом РК от 20 июля 2000 года внесены некоторые незначительные дополнения в ст. 3 о неприкосновенности и в ст. 6 об охране Первого Президента-Лидера Нации.

5. Конституционным законом РК от 15 июня 2017 года слова «Лидер Нации» заменены словом «Елбасы».

6. Конституционным законом РК от 22 декабря 2017 года право входить в состав Совета Безопасности РК заменено на право возглавлять Совет Безопасности.

Внесение поправок в Конституции – это вообще-то закономерный процесс. Во все действующие Конституции во всех странах вносились те или иные изменения, где больше, где меньше. Так, в США с 1787 г. в Конституцию было внесено 27 поправок, причем 10 из них – это Билль о правах. В Бельгии Конституция после 1994 г. менялась 12 раз, в Швейцарии Конституция 1999 г. менялась 10 раз.

Однако в Норвегии с 1814 г. Конституция менялась 200 раз, в Германии после 1990 года изменениям подверглось более 100 статей из 146. В Конституцию Венгрии, принятую в 2011г., внесено уже 6 поправок, затронувших 61 статью. Во Франции за все время было принято 15 Конституций, причем в последнюю 1958г. поправки вносились 25 раз. В Конституции Индии 1950 г. вообще поправок бесчисленное множество, причем прописан очень простой механизм внесения поправок.

В Казахстане за 26 лет со дня принятия Конституции изменения вносились 5 раз, 86 поправок в 53 статьи из 98. На самый лучший результат, но и не самый худший.

Дело не в количестве поправок, а в целях, на которые они направлены. Все 5 раз основной целью внесения поправок в Конституцию РК 1955 г. было увеличение полномочий Первого Президента.

Конституционные реформы Президента РК К.К. Токаева

Предложения о внесении изменений в Конституцию, разработанные на основе положений мартовского Послания Президента К.К.Токаева народу Казахстана – это было как глоток свежего воздуха после 30-летнего заточения в душной и затхлой атмосфере Назарбаевского авторитарного правления.

Однако если внимательно присмотреться к предлагаемым поправкам в Конституцию, выясняется, что все предложения рабочей группы - это не более чем косметические украшения президентской власти, которая как была суперпрезидентской, так такой и осталась.

Немного полномочий Сенату (вместо того, чтобы его ликвидировать), немного полномочий Мажилису, немного Правительству, немного маслихатам.

Однако все рычаги власти остались у Президента. Как назначал он депутатов, так и назначает, как назначал и отзывал в любое время акимов, так и назначает (только предлагает маслихату из двух своих ставленников выбрать одного). Вместо того, чтобы объявить свободные выборы акимов всех уровней, и не маслихатами, а народом.

Как был порог численности для создания партии, так он и остался, только цифра чуть поменьше. Вместо того, чтобы вообще убрать количественный ценз или сделать его символическим.

Единственным кардинальным положением я считаю восстановление Конституционного Суда.

И, наконец, к вопросу о воспринятом на ура было всем обществом, в том числе и юристами, положении об общенародной собственности. В пункте 3 статьи 6 действующей Конституции записано: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности». Предлагается эту норму изменить: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы принадлежат народу. От имени народа право собственности осуществляет государство».

На мой взгляд, это популизм чистой воды.

Во-первых, по проекту изменений от имени народа право собственности все равно осуществляет государство. Получается, что в конечном счете то, чего хочет народ, будет определять государство.

Во-вторых, все это уже было. В Советском Союзе, в том числе в Сталинской Конституции 1936 г., государственная собственность определялась как общенародная. И что, решал в то время народ хоть что-нибудь?

В-третьих, общенародная собственность – это ничья собственность. Недаром в Советском Союзе отношение к общенародной собственности было как к чужой собственности. Поэтому всеобщее распространение получили так называемые «несуны» - люди, которые тащили с предприятия, где работали, все, что плохо лежит, к себе домой – в свою личную собственность. А вот личная (тогда слово «частная» было под запретом) была священной.

В-четвертых, как юрист я вообще не понимаю, что такое общенародная собственность. Сейчас у нас по Конституции и Гражданскому кодексу две формы собственности: государственная и частная. Теперь, видимо, будет три: общенародная на природные ресурсы, государственная – на имущество не относящееся к природным ресурсам (то есть имущество типа казны, государственных предприятий и пр.), и частная. Но общенародной собственностью тоже распоряжается государство. Получается как в Советском Союзе: государственная (общенародная).

5 июня 2022 г. на Республиканском референдуме большинством в 77, 18 процента всех голосовавших принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

Основной причиной, по которой поправки набрали подавляющее количество голосов, является то, что из Конституции исключены все нормы, предоставляющие необоснованные привилегии Елбасы и его семье. Было при этом и возмущение в соцсетях, что в Конституции сохранились привилегии экс-президентов (п.3 ст.46), так как эти привилегии автоматически распространяются на Назарбаева. Однако эту норму исключать нельзя, если мы хотим остаться цивилизованным государством. Во всех странах есть статья об экс-президентах, это, в конце концов, символ высшей власти в стране. И касается эта статья не только и не столько Назарбаева, но и всех последующих экс-президентов, в том числе и К.К. Токаева, когда он уйдет с поста Президента.

А вот п. 4 ст. 46 Конституции, где говорится о статусе и полномочиях Первого Президента, определяемых Конституционным законом, из Конституции был исключен. Это автоматически влечет необходимость отмены Закона о Первом Президенте.

Сейчас есть смысл поговорить о тех поправках, которые вызывают критику. Есть среди поправок такие юридические несуразности, из-за которых многие юристы проголосовали против всего пакета поправок.

Я приведу только два примера:

1. Пункт 4 статьи 48 Конституции РК в новой редакции гласит:

«4. Близкие родственники Президента Республики Казахстан не вправе занимать должности политических государственных служащих, руководителей субъектов квазигосударственого сектора».

Прекрасная норма, явившаяся реакцией на засилье семьи Назарбаева во всех сферах политической и общественной жизни, тридцатилетний произвол, коррупцию, рэкет и прочие художества, творимые многочисленными братьями, сестрами, племянниками, внуками, невестками и пр. и пр.

Но здесь возникает ряд юридических вопросов.

Прежде всего вызывает большие сомнения понятие «квазигосударственный сектор». Это не имеющее аналогов, противоречащее всем правилам юридической техники понятие, обозначающее акционерные общества (АО) и товарищества с ограниченной ответственностью (ТОО) с участием государства. А что значит АО и ТОО? Это частная собственность, то есть негосударственная. Если ты создаешь частное предприятие, ты должен отпустить его в свободный рынок, а не привязывать к себе всякими ложными понятиями.

Ведь для чего Назарбаев создавал многочисленные национальные холдинги и национальные компании? Ответ совершенно ясный: для того, чтобы выводить из госбюджета колоссальные суммы денег и потом расхищать их. Ладно, - национальные компании! Они в принципе нужны в том или ином качестве при условии их кардинального реформирования.

Но что касается холдинга «Самрук-Казына» - то это явный паразит, черная дыра, в которую утекают миллиарды государственных денег, то есть наших денег как налогоплательщиков.

Но вместо того, чтобы ликвидировать «Самрук-Казына», администрация Президента РК пытается его сохранить. И закрепление понятие «квазигосударственный сектор» в Конституции РК весьма этому способствует.

2. В статью 61 Конституции внесены следующие дополнения:

1) пункт 2 дополнить частью второй следующего содержания:

«Законопроекты, внесенные в порядке законодательной инициативы Правительства Республики в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны, подлежат рассмотрению Парламентом немедленно на совместном заседании его Палат»;

2) пункт 3 дополнить частью третьей следующего содержания:

«В случае внесения в Парламент законопроектов, предусмотренных частью второй пункта 2 настоящей статьи, Правительство Республики вправе принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, по вопросам, указанным в части первой настоящего пункта, которые действуют до вступления в силу принятых Парламентом законов или до непринятия Парламентом законов».

Если сказать, что эти поправки вызывают у юристов возмущение, значит, ничего не сказать. Это искажение основополагающих положений теории разделения властей: законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть. И если в каком-либо государстве законодательные функции возлагаются на исполнительную власть, это очень тревожный признак состояния дел в этом государстве.

Вчитайтесь в поправки. Видимо, это реакция на январские события. Говорится об угрозе жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка. Ясно, что речь идет об общественных беспорядках. Однако дальше говорится об экономической безопасности. Это понятие очень расплывчатое, под него можно подвести самые различные ситуации, что вызывает определенную тревогу.

Впрочем, это более-менее поправимо. В конце концов Парламент с этим может разобраться, он для этого и создан.

Но такого решения проблемы разработчикам показалось недостаточно.

В п. 3 ст. 61 Конституции закрепляется право Правительства РК принимать под свою ответственность временные нормативные акты, имеющие силу закона.

Это прецедент, не имеющий аналогов в нашей истории. Даже в годы большевистского террора, когда постановления Совнаркома были выше любого закона, они все-таки не назывались законами. Даже в эпоху правления Назарбаева единственное, что он придумал, это Указы Президента, имеющие силу Закона. Но все-таки Президента, а не Правительства.

И главное, какая необходимость? Ведь и так Парламент должен принять внесенный Правительством законопроект немедленно! А что такое немедленно? Видимо, Конституционный Суд и это разъяснит, но я думаю, это 2-3 дня. Что может произойти за 2-3 дня, на что у Правительства не хватит сил? Трудно это представить. Но даже если произойдет что-то из ряда вон выходящее, на что Президент? Он может за один час объявить чрезвычайное положение, и все проблемы, которые могут возникнуть до принятия Парламентом Закона (напоминаю, это 2-3 дня, максимум неделя) могут быть разрешены.

Ну, и зачем надо было ломать классическую, проверенную веками теорию разделения властей?

На мой взгляд, это существенный прокол разработчиков поправок в Конституцию.

По пути укрепления личной власти?

В сентябре 2022 г. Президент К.К.Токаев выступил с обращением к народу. Он инициировал реформы в социально-экономической сфере (введение налога на роскошь, увеличение минимальной заработной платы, фиксацию пенсионного возраста для женщин, перечисление половины инвестиционного дохода Национального фонда Казахстана на специальные детские счета и др.). Но одновременно он объявил о досрочных парламентских и президентских выборах, что потребовало внесения изменений в Конституцию.

Что касается парламентских выборов, то это не вызвало особых возражений. Все понимают, что с действующим назарбаевским парламентом каши не сваришь. Но предложение о президентских выборах вызвало искреннее недоумение у многих казахстанцев.

К.К.Токаев предложил увеличить срок президентства до семи лет и сделать его однократным. Выборы состоятся 20 ноября 2022 г.

Такое решение противоречит мировой практике. Не случайно почти во всех странах предусмотрено два срока. Это гарантия того, что избранный президент первый срок будет править с оглядкой на народ, ибо он хочет быть избранным на второй срок. И если он оправдал надежды народа, народ вторично за него голосует. При одном сроке таких тормозов нет. И президент может править как угодно, плохо или хорошо. Все равно надежды не переизбрание у него нет.

Причины такого странного решения называют разные. В общем-то, основное объяснение сводится к тому, что К.К.Токаев как опытный дипломат прекрасно оценивает те трудности, в которыми ему придется столкнуться в ближайшем будущем. Социально-экономическое положение Казахстана беспрерывно ухудшается, к 2024 году возможна экономическая катастрофа. И конечно, в этом случае шансы К.К.Токаева на переизбрание значительно понижаются. К тому времени консолидируются и попытаются взять реванш проназарбаевские силы. Усилится недовольство народа, окрепнет оппозиция. Придется включать административный ресурс, чтобы выиграть выборы.

Кроме того, сам К.К.Токаев ничего не теряет. Что при старом варианте (5+5), что при новом (3+7) он будет править 10 лет, положенные два срока.

В то же время в этом году К.К.Токаев имеет значительную поддержку народа. У него нет реальных соперников. Альтернативы К.К.Токаеву нет. За короткий срок, который отведен для выборов, ни одна партия не может быть создана. Кроме того, сохранились все искусственные ограничения, установленные назарбаевским режимом, чтобы не допустить неугодных кандидатов. Прежде всего - это пятилетний срок нахождения на государственной службе. Тем самым отсекаются все возможные оппоненты действующей власти, ибо в рамках госслужбы оппозиция по понятиям зародиться не может.

Мои предложения по совершенствованию Конституции

В 2019 г., в самый расцвет эры Назарбаева, я опубликовал в газете «Дат» (№ 29-30(489-90) от 22.08.2019) статью под названием: «Конституция Республики Казахстан: 24 года спустя». Эту же статью, только под названием «Конституция Республики Казахстан: 25 лет спустя», я поместил в свою книгу: «Страницы истории», которую опубликовал в прошлом году.

И в конце этой статьи я выдвинул предложения, которые, по моему мнению, необходимо будет сделать сразу после смерти Назарбаева. Я тогда не предполагал, что Первого Президента удастся лишить власти еще при его жизни!

Я хочу сейчас привести мои предложения дословно, не меняя ни одного слова. Я уверен, что они за эти годы не устарели, а остаются такими же актуальными, как тогда, когда я их предлагал - в 2019 г.

Я специально взял эти мои предложения в кавычки, чтобы показать, что эти предложения были сделаны в 2019 г., то есть никакой коньюктуры в данном случае нет. Мои убеждения не изменились ни на йоту, - какими они были в 2019 г., такими они остались и в 2022 г.

Преимущество ученых в этом и заключается, что им не надо прогибаться, в отличие от чиновников, под действующий режим. У нас есть возможность говорить не то, чего от нас хочет действующая власть, а то, что на самом деле необходимо, по их убеждению, сделать для дальнейшего развития государственности Казахстана.

«Я не знаю, как будут дальше развиваться события, но я думаю, что в любом случае будет необходима конституционная реформа. Поэтому у меня есть предложения, которые, как мне представляется, помогут в демократизации государства и развитии гражданского общества Казахстана.

1. Реорганизовать Парламент, сделать его однопалатным как более отвечающим унитарности государства, убрать все нормы, ограничивающие его деятельность. Ввести выборность всех без исключения депутатов.

2. Передать Парламенту функции назначения и освобождения от должности Премьер-Министра и членов Правительства, а также заслушивания их регулярных отчетов о результатах своей деятельности.

3. Создать при Парламенте Общественную палату на постоянно действующей основе (по 2-3 представителя от каждой области и городов республиканского значения). Поручить Общественной палате предварительное обсуждение каждого законопроекта для учета интересов жителей каждого региона страны.

4. Принять новый закон о выборах. Выборы должны быть тайными, прямыми, в основном по мажоритарной системе (за отдельных кандидатов). Выборы по пропорциональной системе (по партийным спискам), даже если их предусмотреть, то в небольшом процентном соотношении с выборами по мажоритарной системе. Восстановить правило о самовыдвиженцах. Предусмотреть участие наблюдателей от всех участвующих в выборах кандидатов и от партий и общественных объединений на всех стадиях избирательного процесса, в том числе при вскрытии урн и подсчете голосов. То же самое при онлайн-выборах.

5. Убрать все ограничения для создания партий. Пусть партий будет много, и пусть все они борются за голоса избирателей.

6. Сделать выборными должности акимов всех уровней, причем выборами не маслихатами, а населением соответствующего региона на конкурсной основе.

7. Ввести выборность судей всех уровней населением соответствующего региона, вплоть до Верховного Суда. Может быть, это устранит зависимость судей от вышестоящего начальства и поможет в борьбе с коррупцией, поразившей судебную систему.

8. Преобразовать Конституционный Совет в Конституционный Суд с предоставлением ему права рассматривать на предмет соответствия Конституции как законопроектов, так и вступивших в силу законов и подзаконных актов по заявлениям государственных органов (в том числе судов), юридических лиц и граждан.

9. Запретить трансферты из Национального фонда в бюджет на текущие цели. Преобразовать распределение Национального фонда, направляя средства из него на социальное страхование, здравоохранение, образование и науку, а также на прямые выплаты дивидендов населению. Последнее предложение выглядит популистским, и сразу его вводить не стоит, но именно так живет соседняя Монголия, значительно более бедная на природные ресурсы, чем Казахстан. И тем не менее каждый житель ежегодно получает определенную сумму (пока по 1 тысяче долларов на человека, но есть тенденция роста).

10. Отменить декларирование доходов граждан, кроме государственных служащих. Декларирование доходов для граждан, живущих на зарплату, бессмысленно и, кроме лишних расходов и путаницы, ничего не даст. В основном декларирование ударит по среднему классу. У меня есть серьезные опасения, что все данные, связанные с декларированием, при нашем уровне коррупции очень легко могут попасть в руки бандитов и рэкетиров.

Эти преобразования могут быть произведены даже без внесения больших изменений в Конституцию и не приведут к изменению конституционного строя. Но они могут послужить существенному изменению обстановки в обществе, во многом снять протестные настроения и способствовать развитию демократии в Казахстане».