Расследования, проверки госорганов: без права на обжалование (Даулет Абжанов, к.ю.н.)

Расследования, проверки госорганов: без права на обжалование

Даулет Абжанов, к.ю.н.

Сужение поля судебного контроля за деятельностью государственных органов - это всегда плохо для предпринимательства. Особенно, если это происходит не по воле законодателя, не в силу изменений в законодательстве, а самой судебной властью путем изменения своей практики.

К сожалению, ограничение конституционного права каждого на судебную защиту в отдельных сферах государственного регулирования становится уже устойчивой тенденцией. То, что происходит сейчас в сфере антимонопольных споров - наглядный тому пример.

Еще раз об обременяющем административном акте

Ранее я обращал внимание на складывающуюся практику, по которой предприниматели оказались фактически лишенными права на судебную защиту против некоторых действий антимонопольного органа. Речь, в частности, шла о заключениях антимонопольного органа о признании субъекта лицом, занимающим доминирующее или монопольное положение, а также уведомлениях о проведении антимонопольного расследования (см. мою статью по этой проблеме здесь).

Несмотря на то, что эти акты отвечают всем признакам обременяющего административного акта, с 2023 года судебная практика перестала признавать их таковыми (хотя законодательство в этой части оставалось неизменным). Причем до того позиция административных судов была противоположной - иски субъектов рынка в подобных случаях принимались и рассматривались (нередко в пользу истцов). Однако ныне административные иски субъектов рынка к антимонопольным органам стали возвращаться без рассмотрения.

Складывается следующая картинка. Антимонопольный орган признал субъекта предпринимательства лицом, занимающим доминирующее или монопольное положение - субъект не имеет права оспорить такой вывод госоргана. Антимонопольный орган начал расследование в отношение предпринимателя - нет, обжаловать нельзя. Дождитесь, когда вас накажут - тогда и обжалуйте.

А ничего, что в период расследования предприниматель должен вывернуться наизнанку, доказывая отсутствие нарушений? Не усмотреть в акте о назначении расследования каких-либо обременяющих моментов для предпринимателя может только тот, кто ни разу в жизни не сталкивался на стороне предпринимателя с проверками, расследованиями.

По-прежнему убежден в том, что сформированная практика отрицания подобных актов в качестве административных глубоко ошибочна. Она формирует неверный подход к назначениям любых видов проверок, расследований государственных органов как не подлежащих судебному контролю во всех иных сферах государственного управления.

Все, что в ходе расследования, не обжалуется?

Не признают акт о назначении антимонопольного расследования административным актом - это еще полбеды. Гораздо хуже то, что теперь становится невозможным обжаловать в суде практически любые действия госоргана в рамках расследования.

Например, если госорган в рамках расследования, проверки превысит свои полномочия, запросив документы или сведения, не относящиеся к предмету расследования, проверки, то обжаловать в суд такие действия у предпринимателя не получится - суд возвратит иск.

Подобный случай произошел по одному делу, когда антимонопольный орган в рамках антимонопольного расследования запросил сведения, не относящиеся, по мнению субъекта рынка, к предмету проверки. К тому же запрошенные сведения содержали в себе коммерческую тайну, охраняемую законом.

Суд первой инстанции возвратил административный иск, сославшись на то, что запрос о предоставлении сведений не является административным актом, а потому судебному обжалованию не подлежит. По мнению суда, обжаловать в суде можно только приказ об утверждении заключения по результатам расследования (1).

Частная жалоба на указанное определение была оставлена без изменения. Судебная коллегия городского суда указала, что запрос госоргана «носит лишь уведомительный характер и вытекает из внутренней деятельности ответчика по исполнению обязанности по проведению расследования». Далее коллегия указала, что запрос не налагает обязанность на субъект рынка, а потому административным актом считаться не может (2).

Ошибочность судебных актов

Приведенное судами обоснование представляется более чем спорным.

Во-первых, прямо предусмотренная законом возможность обжалования приказа об утверждении заключения по результатам расследования вовсе не исключает возможность обжалования иных актов, изданных госорганом в ходе расследования. Любой акт, отвечающий признаками обременяющего административного, подлежит обжалованию.

Во-вторых, довод об уведомительном характере запроса о предоставлении сведений вообще абсурден. Запрос о предоставлении сведений в рамках расследования носит строго обязательный характер хотя бы потому, что его неисполнение влечет привлечение субъекта к административной ответственности по ст.162 КоАП РК «Невыполнение предписания антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию».

Кстати, по указанному случаю субъекта как раз и привлекли к адм ответственности в виде взыскания административного штрафа за непредставление сведений по запросу антимонопольного органа (3).

Таким образом, запрос госоргана в ходе расследования, конечно, является обременяющим административным актом, поскольку:

- вынесен должностным лицом, наделенным властными полномочиями в рамках проводимого антимонопольного расследования;

- адресован определенному лицу - субъекту рынка;

- носит обязательный характер, так как возлагает на субъект обязанность предоставить сведения;

- обеспечивается государственным принуждением в виде привлечения субъекта к административной ответственности.

Обязывающая необязательность

Абсурдность сложившейся ситуации заключается в том, что, с одной стороны, суды отказывают в праве на обжалование запросов в рамках расследования, ссылаясь на уведомительный (читай: не обязательный) характер запросов, но, с другой стороны, суды за неисполнение этих запросов привлекают субъекта рынка к ответственности.

Попыткой представить запрос госоргана в ходе расследования как некое уведомление, носящее чуть ли не рекомендательный характер (хочешь - исполняй, не хочешь - не исполняй), суды загнали себя в ловушку. Как можно отрицать обязательный характер запроса, если его неисполнение влечет ответственность субъекта рынка по КоАП?

Любопытно то, что до недавнего времени суды признавали за предпринимателями право на судебное обжалование запросов и прочих действий антимонопольного органа в ходе расследования (4). Неужели мы имеем дело с очередным разворотом судебной практики в пользу государственных органов в ущерб правам и интересам предпринимателей? Или это досадная ошибка, допущенная нижестоящими инстанциями?

Очередной разворот?

Если это действительно отражение нового подхода, то предпринимателям впору бить тревогу. В чем его опасность?

Невозможность обжалования в суд действий госоргана и должностных лиц в рамках расследований, проверок фактически создает условия для злоупотреблений со стороны проверяющих. Будь запрос хоть трижды незаконен, субъект оказывается лишенным права обратиться в суд.

Предположим, проверяющий запросил с нарушением сведения, составляющие банковскую, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, либо незаконно потребовал доступ в помещения и т.п. Предприниматель заявляет административный иск, а ему говорят: нет, суд не будет рассматривать ваш иск; вот когда будут итоги расследования, проверки, тогда и заявляйтесь. А пока суд не будет вмешиваться, сколь бы незаконными ни были бы действия проверяющего.

Это напоминает мне горький анекдот с жалобой женщины на своего мужа в милицию. «Грозит меня убить», говорит жена. «Так ведь не убил же еще», отвечают ей в милиции, «вот когда убьет, тогда и обращайтесь».

Вот и в нашем случае получается, что пока предпринимателя не поставят перед фактом об итогах расследования, проверки, он не вправе защитить себя в суде от незаконных действий проверяющих.

Если подобная практика сформируется в антимонопольных спорах, она неизбежно будет применяться во всех других сферах государственного контроля и надзора. Ограничение права на судебное обжалование актов и действий госорганов и должностных лиц перекинется на проверки в налоговом, таможенном, финансовом и других секторах.

Этого ни в коем случае нельзя допустить.

_____________________

(1) - определение специализированного межрайонного административного суда города Алматы от 19.08.2024 г. по делу № 7594-24-00-4/3045

(2) - определение судебной коллегии по административным делам Алматинского городского суда от 30.09.2024 г. по делу № 7599-24-00-4а/1290

(3) - постановление Специализированного межрайонного суда по адм. правонарушениям г.Алматы от 31.07.2024 г. по делу № 7528-24-00-3/30669

(4) - см., например, постановление судебной коллегии по административным делам Верховного Суда от 26.07.2022 г. по делу № 6001-22-00-6ап/715; постановление судебной коллегии по административным делам Верховного Суда от 14.04.2022 г. по делу № 6001-22-00-6ап/25; решение СМАС Карагандинской области от 13.02.2023г. по делу № 3594-22-00-4/1455, оставленное без изменения постановлением Карагандинского областного суда от 19.06.2023 г. по делу № 3599-23-00-4а/206.