Некоторые проблемные вопросы соотношения КоАП и АППК (Тукиев Аслан Султанович, Председатель судебной коллегии по административным делам Верховного суда РК, к.ю.н., доцент; Сабиров Камал Канаткалиевич, Главный консультант Судебной администрации РК, Ph.D.)

Некоторые проблемные вопросы соотношения КоАП и АППК

Тукиев Аслан Султанович

Председатель судебной коллегии

по административным делам

Верховного суда РК, к.ю.н., доцент

Сабиров Камал Канаткалиевич

Главный консультант

Судебной администрации РК, Ph.D.

Прежде чем перейти к обсуждению рассматриваемого вопроса внесем небольшую ясность в терминологию. Дело в том, что на постсоветском пространстве по-разному трактуются понятие «административного производства»/«административного процесса», что связано с советским подходом к классификации административных правонарушений и отсутствовавшим институтом административной юстиции.

Понятие администрации подразумевает государственную власть, которая проецирует свою волю через закон. Понятие юстиции включает в себя осуществление правосудия, судебную ветвь власти, как часть единой деятельности государства. Поэтому административный процесс направлен на разрешение споров вытекающих из властных отношений. С 2020 года в Республике Казахстан действует Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - АППК), в этой связи в настоящей статье термин «административное судопроизводство» используется в контексте АППК.

Важность административного судопроизводства заключается в том, что оно выступает основой правового государства, обеспечивая принцип законности и гарантируя защиту прав граждан, а также сдерживая ветви государственной власти. Развитие данного института в нашей стране было непростым. Несмотря на то, что среди юридического сообщества постепенно укреплялось осознание необходимости внедрения административной юстиции, долгое время недоставало государственной воли для ее реализации. Однако десятилетия обсуждений среди ученых-юристов, судей и практиков сменились резкими и последовательными реформами, которые окончательно ввели административную юстицию.

Поворотным моментом стало послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева от 2 сентября 2019 года, в котором Президент отметил, что при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в неравных условиях. И поэтому необходимо внедрение административной юстиции, как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу ^[1].

Заручившись поддержкой Главы государства, ученые-юристы и государственные органы с энтузиазмом принялись за разработку АППК, который был принят в 2020 году. Полноценно административная юстиция заработала с 1 июля 2021 года. На сегодняшний день за 2022 год и первое полугодие 2023 года поступило свыше 28 тыс. административных исков против исполнительных органов, при этом 63% административных дел было вынесено в пользу граждан и бизнеса. Поэтому можно с уверенностью констатировать успешный старт реформы.

В настоящее время работа по развитию института административной юстиции в Казахстане продолжается. По поручению Главы государства Министерством юстиции (далее - МЮ) проводится работа по передаче широкого круга административных проступков в сферу административной юстиции. Основная идея заключается в том, чтобы сконцентрировать в Кодексе об административных правонарушениях (далее - КоАП) деликты, представляющие общественную опасность и посягающие на права личности. В свою очередь в АППК будут переданы отдельные правонарушения, предусматривающие санкции в виде лишения специального права, лишения/приостановления разрешений, исключения из реестра и т.д.

В действующем КоАП более 1500 составов правонарушений, которые включают в себя как деликты посягающие на личность, представляющие общественную опасность, так и те нормы, которые, по мнению ученых-юристов, должны находиться в сфере административного судопроизводства - АППК.

В настоящее время подход МЮ заключается в разграничении административных правонарушений представляющих общественную опасность и посягающих на права личности, от тех, которые являются предметом рассмотрения в рамках административного судопроизводства. В этой связи необходимо отметить ряд ключевых моментов.

Но момент принятия первого КоАП был применен советский подход разграничения деликтного права. КоАП должен был стать «малым уголовным кодексом», именно поэтому он включил в себя десятки отраслей и сфер жизнедеятельности. Также в советской науке материальное административное и административно-процессуальное право никогда не обособлялись. Более того, они были частью общего административного права^[2].

При этом в ходе реформ отечественного уголовного законодательства был введен институт уголовных проступков, который, по мнению некоторых ученых, является наиболее спорным, так как порождает проблемы соотношения уголовных проступков и административных правонарушений [3, с.120]. С момента уголовной реформы Казахстана 2014 года неоднократно поднимался вопрос переноса части административных правонарушений в разряд уголовных проступков. Сейчас эти идеи вновь стали актуальными, в связи с поручением Главы государства, и той работой, которую осуществляет Министерство юстиции. Однако следует отметить, что не все административные правонарушения носят уголовно-правовую природу.

Российские ученые-юристы также предлагали подходы к категоризации судебных административных дел. Так, например, А. Стахов разделяет:

а) судебные административно-правовосстановительные дела;

б) судебные административно-деликтные дела;

в) судебные административно-санкционирующие дела [4, с.170].

Между тем административно-деликтная и уголовная ответственность носят карательный характер. Что, на наш взгляд, и должно служить критерием для разграничения проступков по КоАП. В этой связи для передачи административных проступков из КоАП в сферы уголовного законодательства и административной юстиции, необходимо выбрать правильный подход для их разграничения.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов: «наличие административного правосудия само по себе является выражением публичного интереса в области обеспечения эффективной и полноценной судебно-правовой защиты» [5, с.16]. Исходя из этого, к административному судопроизводству (АППК) должны быть отнесены больше половины составов КоАП, которые возникают из публичных правоотношений, не содержат составов посягающих на общественную безопасность и права личности, и не подлежат рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства.

Если мы рассмотрим через эту призму КоАП, то под эти критерии подпадает большое количество статей. Это, к примеру, административные правонарушения, посягающие на избирательные права (право на участие в республиканском референдуме); административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления и т.д. И это не считая тех статей, которые предусматривают прямые санкции в виде лишения специального права, лишения/приостановления разрешений, а также исключения из реестра или запрещение деятельности.

Несмотря на то, что наша страна находится в авангарде реформ административного судопроизводства, среди постсоветских стран, существует также и примечательный опыт кодификации административного судопроизводства в ряде постсоветских государств.

Например, Кодекс об административных судебных процедурах Эстонии, который направлен на защиту прав физических лиц от незаконных действий, совершаемых в ходе осуществления исполнительной власти^[6].

Если говорить о реформах непосредственно КоАП, то примечателен опыт Латвии, где действовавший долгое время Кодекс об административных правонарушениях был поставлен на утрату в 2020 году. Частично ему на замену был принят Закон Латвии об административной ответственности, в котором нет отдельной части с составами нарушений, а только общие вопросы материального права и процесса, при этом состав нарушений закреплен в отраслевом законодательстве^[7]. Этот опыт может быть полезен в контексте текущей реформы КоАП, где обсуждается вариант перевода некоторых административных правонарушений в отраслевые законы.

Однако при таком подходе не должна быть нивелирована роль АППК, который изначально включал в себя помимо судопроизводства, также и нормы об административных процедурах. При этом АППК занимает уникальное место в казахстанском судопроизводстве, так как он обеспечивает рассмотрение публично-правовых споров, сохранив при этом преимущества гражданско-правовых подходов. В отсутствии АППК образовывается пробел, так как Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - ГПК) направлен на рассмотрение частноправовых споров.

В ГПК установлено равноправие истца и ответчика, однако в рамках административного судопроизводства (АППК), где одной стороной выступают органы власти, обладающие широкими людскими и финансовыми ресурсами, такое равноправие можно достичь только путем перекладывания технико-бюрократических процедур с истца на плечи суда и возложения на ответчика (государственные органы) бремени доказывания. При этом судья в административном судопроизводстве (АППК) выступает в «активной» форме и помогает истцу отстаивать его интересы.

Исходя из этой логики любые публично-правовые споры, не подлежащие рассмотрению в уголовном производстве, должны быть рассмотрены в рамках АППК. В любом случае это не будет ошибкой ни с точки зрения морали, ни с точки зрения доктрины права.

Рассмотрим для примера, статью 99 КоАП «Нарушение законодательства Республики Казахстан о государственной службе».

Диспозиция части первой указанной статьи гласит «нарушение процедуры конкурсного отбора на занятие вакантной административной государственной должности». Формирование конкурсной комиссии в государственном органе является неотъемлемой частью процедуры конкурсного отбора кандидатов. Руководитель государственного органа своим решением о формировании конкурсной комиссии наделяет ее членов специальными полномочиями. В свою очередь, должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие или осуществлявшие на момент совершения административного правонарушения функции представителя власти (статья 30 КоАП).

В силу статьи 30 КоАП должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей.

Таким образом, часть первая статьи 99 КоАП по характеру правоотношений является предметом рассмотрения административного судопроизводства.

Аналогично приведенному примеру можно рассмотреть и другие статьи КоАП. Конечно, подобный подход к разграничению административных правонарушений может вызвать определенные споры, однако следует помнить об основной цели реформы КоАП. Ключевой задачей, которая стоит перед всем обществом является построение справедливого, правового государства.

Эта цель была прямо обозначена Главой государства: «У нас есть четкий образ будущего: мы строим Справедливый Казахстан - страну равных возможностей и прогресса. Мы созидаем эффективное государство, в котором господствуют закон и порядок, культура диалога, ответственности и солидарности» ^[8].

Достижение этой задачи зависит от того, насколько правильный фундамент мы заложим в основу нашей системы права. Диалог государственных органов и гражданина должен строиться на принципах правового государства и залогом этого должно стать административное судопроизводство.

Учитывая изложенное, считаем необходимым расширить подход к разграничению статей КоАП и отнесения норм к предмету АППК.

Ссылки и сноски:

1. Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана от 2 сентября 2019 года «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» // [Ссылка] ИПС «Әділет»  http://zan.kz/rus/docs/K1900002019 (Дата обращения: 07.11.2023)

2. См. подробнее: Научно-практический комментарий к Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях (постатейный) / Под редакцией А.С. Тукиева. - Министерство юстиции: Нур-Султан, 2020

3. Рахметов С. М. Проблемы отграничения уголовных проступков от административных правонарушений и преступлений //Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. - 2016. - №. 4 (45). - С. 118-124.

4. См.: Стахов А.И. Судебные административные дела в административном процессе // Вестник СГЮА. 2020. №4 (135) - с.162-174.

5. См.: Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: хрестоматия. - ч.1 / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. - 720 с.

6. Code of Administrative Court Procedure (Кодекс об административных судебных процедурах Эстонии) // [Ссылка]   https://www.riigiteataja.ee/en/eli/527012014001/consolide (Дата обращения: 12.11.2023)

7. Law on Administrative Liability (Закон Латвии об административной ответственности) // [Ссылка]   https://www.vvc.gov.lv/en/media/1849/download?attachment Дата обращения: 20.11.2023)

8. Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана от 1 сентября 2023 года «Экономический курс справедливого Казахстана» // [Ссылка] ИПС «Әділет»  http://zan.kz/rus/docs/K23002023_1 (Дата обращения: 15.11.2023)