| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Анализ отдельных положений Закона Республики Казахстан от 8 декабря 2001 г. № 266-II
Климкин С.И., к.ю.н., профессор НАО «Университет Нархоз», г.н.с. Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан
1. Закон регулирует общественные отношения между перевозчиками, участниками перевозочного процесса, государственными органами, пассажирами, отправителями, получателями, грузоотправителями, грузополучателями, другими физическими и юридическими лицами при осуществлении перевозки пассажиров, багажа, грузов, грузобагажа и почтовых отправлений железнодорожным транспортом. Со дня его введения в действие в Закон было внесено изменений и дополнений 54 законами Республики Казахстан. В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 г. № 190, анализируемый Закон относится к отрасли 350.000.000. «Транспортное законодательство».
2. Впервые железная дорога прошла по территории современного Казахстана в 1893-1894 году. Это была узкоколейная (1000 мм) железнодорожная линия Покровская Слобода - Уральск протяженностью 369 км, из которых 113 км пролегли в Казахстане [1]. Кроме того, 190 км Трансссиба также прошли по территории Казахстана в районе города Петропавловск. Годом основания железнодорожного транспорта в Казахстане считается 1904 год, когда началось строительство Оренбург-Ташкентской железной дороги протяженностью 1668 км. Эта магистраль была введена в эксплуатацию в 1905—1906 годах, соединив европейскую Россию со Средней Азией. Вдоль железнодорожной линии выросли города и промышленные центры: Актюбинск, Новоказалинск, Туркестан, Кызыл-Орда, Аральск и другие. Казахская железная дорога была образована в 1958 году и считалась самой крупной в СССР [2].
3. В Государственной программе, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2019 г. № 1055 указывается, что развернутая длина железных дорог Казахстана в однопутном исчислении составляет 21 тыс. км (19-е место в мире), из которых 11,1 тыс. км - однопутные (69%), 4,9 тыс. км - двупутные (30,6%), 32,3 км - более 2-х путей, 4,2 тыс. км электрифицированных линий (26%). Эксплуатационная протяженность магистральной железнодорожной сети составляет 16,1 тыс. км. Железнодорожный парк Национального железнодорожного перевозчика грузов и пассажиров составляет: локомотивов - 1,7 тысяч, пассажирских вагонов - 2,3 тысяч, грузовых вагонов - 46,8 тысяч [3].
4. В Государственной программе инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2020-2025 годы отмечаются как сильные, так и слабые стороны состояния железнодорожной отрасли. Так, географически разветвленная и протяженная сеть железнодорожных линий позволяет обеспечить потребности населения и бизнеса в грузовых и пассажирских перевозках на любые расстояния во внутриреспубликанском и межрегиональном (транзитном) сообщении, охватывая все регионы Казахстана и обеспечивая связность с магистральными сетями сопредельных государств через развитую сеть железнодорожных пограничных пунктов пропуска. За последние 10 лет объем государственных инвестиций в модернизацию существующих и строительство новых объектов железнодорожной инфраструктуры, а также в обновление подвижного состава составил 2,3 трлн. тенге. В эти средства включено субсидирование перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на социально значимых маршрутах. Что касается слабых сторон отрасли, в Программе отмечается высокий физический и моральный износ железнодорожной инфраструктуры и подвижного состава. Высокий уровень физического и морального износа железнодорожной инфраструктуры ввиду длительной эксплуатации, - срок службы инфраструктурных объектов некоторых крупных узловых и транзитных станций превышает 30 лет. Существует острая необходимость модернизации действующих устройств электроснабжения, систем связи, железнодорожной автоматики и телемеханики. Значительная протяженность однопутных и неэлектрифицированных участков в составе магистральной железнодорожной сети обуславливает наличие большого количества «узких мест», ограничивающих пропускную способность и скорость движения поездов. Значительный износ и низкие темпы обновления подвижного состава наряду с перечисленными выше факторами являются причиной высокой себестоимости перевозок. Возложенная на группу компаний АО «НК «КТЖ» значительная инвестиционная нагрузка при реализации социальных инфраструктурных проектов и поддержке непрофильных видов деятельности снижает уровень возврата инвестиций и создает ограничения в реализации приоритетных проектов по модернизации и развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта. Низкий уровень автоматизации и цифровизации технологических процессов, а также применения информационных технологий в железнодорожной отрасли. Отсутствие единых подходов к интеграции существующих и внедрению новых информационных систем является основной причиной низкого уровня автоматизации и цифровизации технологических процессов группы компаний АО «НК «КТЖ». Масштабы ее деятельности (количество сотрудников, а также процессов, включающих необходимость ввода, обработки, хранения и анализа данных) и используемые технологии управления процессами не позволяют обеспечить высокий уровень их эффективности. Причиной тому является отсутствие автоматизации перечисленных процессов: планирование и контроль организации и выполнения мультимодальных перевозок; планирование маневровой и грузовой работы на станции; планирование технического обслуживания и ремонта объектов инфраструктуры и др. Низкий уровень развития пригородного железнодорожного транспорта, в том числе легкорельсового транспорта в областных центрах, а также отсутствие интегрированности с городским пассажирским транспортом (в том числе в системе продаж билетов и планирования маршрутов) препятствуют обеспечению мобильности населения, в том числе при осуществлении поездок к месту работы в индустриальные и промышленные зоны.
5. На эти и другие вопросы обращают свое внимание и депутаты. Так, депутаты Сената Сагындык Лукпанов и Сергей Ершов обратились с депутатским запросом к Премьер-Министру страны Аскару Мамину: «Несмотря на прогрессивность целей и задач, определенных в программных документах по развитию железнодорожной отрасли, их реализация ведется недостаточными темпами, а порой и в противоположном направлении. На протяжении длительного времени, несмотря на постоянную потребность в государственном субсидировании, затрачиваются значительные средства на развитие сторонних проектов в ущерб основному направлению деятельности. В результате, на наш взгляд, не удается в полной мере сфокусироваться и обеспечить поступательное развитие железнодорожной отрасли», - заключил С. Лукпанов [4].
6. В своем Выступлении на расширенном заседании Правительства (г. Нур-Султан, 10 июля 2021 г.) Президент Казахстана К-Ж.К. Токаев отметил, что Казахстан имеет огромный транзитный потенциал. Ключевым видом перевозок являются железные дороги. Грузовые поезда занимают свыше 90 % в грузообороте. Основной вектор транзита приходится на маршрут Китай-Европа-Китай. Объем перевозок увеличился на 67 % за год. Это ключевое направление, и нам необходимо сформировать максимально удобную, «бесшовную» среду для транзита. Для наращивания физической пропускной способности предстоит расшить конкретные «узкие» места, «бутылочные горлышки». В этой связи требуется повышение пропускной способности и электрификация железнодорожного участка Достык-Мойынты. Для развития Южного коридора Трансазиатской железной магистрали предстоит построить новую линию Дарбаза-Мактаарал между Казахстаном и Узбекистаном. Это важнейший интеграционный проект. Данные инициативы обсуждаются на протяжении нескольких лет. Решение нужно принимать сейчас, если мы хотим оставаться конкурентоспособными на региональном уровне. Правительству и Фонду «Самрук-Казына» следует приступить к реализации данных проектов [5].
7. Действующее законодательство Республики Казахстан о железнодорожном транспорте имеет разветвленную структуру. Так, помимо главы 34 ГК РК (Особенная часть), действуют Закон Республики Казахстан от 21 сентября 1994 г. № 156-XIII «О транспорте в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан от 8 декабря 2001 г. № 266-II «О железнодорожном транспорте» (далее - Закон, анализируемый Закон), подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые в установленном порядке и являющиеся обязательными для всех участников транспортных отношений. В развитие положений анализируемого Закона принято более восьмидесяти подзаконных НПА уровня постановлений Правительства Республики Казахстан и нормативных правовых приказов министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора (пункт 2 ст. 4 анализируемого Закона).
8. В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 6 Конституции Республики Казахстан, в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Пунктом 1 ст. 5 Закона установлено, что магистральная железнодорожная сеть не подлежит приватизации и передается национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры. Магистральные, станционные пути и иные объекты магистральной железнодорожной сети, находящиеся в государственной собственности, передаются национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры. Согласно пункту 2 ст. 5 Закона, железнодорожные пути, не относящиеся к магистральной железнодорожной сети, могут являться объектами частного пользования и находиться в частной собственности, в том числе на основании договоров государственно-частного партнерства, в том числе договоров концессии.
9. Законом предусмотрен ряд бланкетных отсылок к следующим кодексам Республики Казахстан или соответствующим им отраслевым законодательствам: - Гражданскому кодексу (ст. 6-1; п. 1 ст. 8; часть вторая ст. 35-1; п. 1 ст. 73; пункты 1, 2 ст. 74; часть первая ст. 75; п. 3 ст. 78; п. 1 ст. 86 Закона); - Земельному кодексу РК от 20 июня 2003 г. № 442-II (ст. 19 Закона); - Кодексу РК от 9 января 2007 г. № 212-III «Экологический кодекс Республики Казахстан» (часть вторая п. 2 ст. 16 Закона); - Бюджетному кодексу РК от 4 декабря 2008 г. № 95-IV (п. 2-1 ст. 12 Закона); - Кодексу РК об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-V (подпункт 5) ст. 88-4 Закона). - Кодексу РК от 29 октября 2015 г. № 375-V «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан» (ст. 88-1 Закона); - Трудовому кодексу РК от 23 ноября 2015 г. № 414-V (ст. 22, ст. 23 Закона); - Кодексу РК от 25 декабря 2017 г. № 120-VI «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» (часть вторая ст. 9 Закона).
10. Анализ Закона на предмет выявления типичных дефектов, способствующих формированию различной практики применения законодательства. 10.1. Согласно пункту 1 ст. 8 Закона, обязательные условия договоров перевозки определяются Гражданским кодексом Республики Казахстан, настоящим Законом и правилами перевозок, изданными в соответствии с ними. Стороны свободны в определении иных условий договоров перевозки. Однако Гражданскому кодексу, как и гражданскому законодательству Республики Казахстан в целом такое понятие, как «обязательные условия договоров», не знакомо. Все условия договоров принято делить на существенные и иные (то есть несущественные). В соответствии с частью второй п. 1 ст. 393 ГК, существенными являются условия о предмете договора, условия, которые признаны существенными законодательством или необходимы для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Под «иными» в юридической литературе понимаются обычные, случайные условия и т.д. В этой связи в пункте 1 статьи 8 Закона слово «обязательные» следует заменить словом «существенные». 10.2. В соответствии с частью второй п. 2-1 ст. 30 Закона, участниками перевозочного процесса и вспомогательными службами железнодорожного транспорта информация о нарушениях безопасности движения предоставляется не позднее одного часа с момента происшествия посредством телефонной или факсимильной связи. В этой связи думается, что с учетом современного уровня систем информатизации и его дальнейшего развития указанный перечень коммуникаций подлежит обновлению и расширению. 10.3. Вызывает недоумение часть первая п. 4 ст. 30 Закона, согласно которой солидарную ответственность за несоблюдение установленных нормативов при строительстве и эксплуатации газо-, нефтепроводов, автомобильных путепроводов, линий электропередачи и других сооружений, пересекающих железнодорожные пути или находящихся в непосредственной близости от них, а также за безопасность эксплуатации указанных сооружений несут их собственники и владельцы. Использование режимов солидарной, долевой, субсидиарной и регрессной ответственности свойственно гражданскому праву, и они имеют место в тех случаях, когда несколькими участниками соответствующих правоотношений причиняются убытки (ущерб, вред) третьим лицам. По смыслу же указанной нормы речь в ней идет о нарушениях в области административно-правового регулирования («за несоблюдение установленных нормативов <…>, а также за безопасность эксплуатации указанных сооружений <…>»), при которых наступает административная ответственность. В этой связи приведенное законодательное положение требует корректировки. 10.4. Согласно части первой ст. 35-1 Закона, владельцы железнодорожного транспорта обязаны предоставлять правоохранительным и специальным государственным органам железнодорожный транспорт (кроме представительств иностранных государств и международных организаций, обладающих дипломатическим иммунитетом) для проезда к местам происшествий, чрезвычайных ситуаций и доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в экстренной медицинской помощи, в порядке, предусмотренном статьей 35 настоящего Закона. Статья 35 Закона включает три пункта. Пункт 1 содержит положения о возможном приостановлении договорных отношений перевозчика по решению органов государственной власти при наличии соответствующих оснований (при возникновении перечисленных в нем особых условий). Пункт 2 предоставляет право Национальному оператору инфраструктуры в таких условиях принять решение о временном прекращении либо ограничении оказания услуг, связанных с перевозкой, в определенных направлениях железнодорожного сообщения. Наконец, пункт 3 дает право перевозчику при таких условиях на возврат багажа, груза и грузобагажа отправителю, грузоотправителю за их счет. Таким образом, статья 35 Закона не определяет порядок предоставления владельцами принадлежащего им железнодорожного транспорта правоохранительным и специальным государственным органам для проезда к местам происшествий, чрезвычайных ситуаций и доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в экстренной медицинской помощи. В этой связи отсылка к ней является ошибочной. 10.5. Пунктом 3 ст. 38 Закона предусмотрено, что перевозчик и грузоотправитель при необходимости осуществления систематических перевозок могут заключать длительные договоры об организации перевозок. Во-первых, применительно к термину «договоры» использование прилагательного «длительные» вряд ли удачно, и оно подлежит замене на устоявшееся «долгосрочные» (см., например, пункт 3 ст. 282, ст. 460 ГК). Во-вторых, сам договор об организации перевозок конструируется по принципу рамочного договора, в котором стороны определяют общий порядок своего взаимодействия. В дальнейшем же, уже применительно к конкретным предметам договоров, стороны заключают индивидуальные, разовые соглашения. Таким образом, договор об организации перевозок рассчитан на долгосрочные отношения сторон. В этой связи наличие пункта 3 ст. 38 Закона не представляется необходимым. 10.6. Вызывает непонимание пункт 1 ст. 39 Закона, согласно которому с момента уведомления о прибытии груза в пункт назначения права и обязанности по договору перевозки переходят к грузополучателю. Буквальное толкование данной нормы не позволяет однозначно ответить на вопрос, переход прав и обязанностей какого участника транспортных отношений имели в виду разработчики Закона. Однако же с учетом пункта 2 ст. 39 Закона следует сделать вывод, что речь идет о правах и обязанностях грузоотправителя. Однако, как представляется, такое «сингулярное правопреемство» невозможно в силу того, что каждый из указанных участников перевозочного процесса обладает свойственными только ему правами и несет присущие лишь ему обязанности. Так, помимо статьи 41 анализируемого Закона, права и обязанности грузоотправителя определяются Главой 4 «Порядок приема грузов к перевозке» Правил перевозок грузов железнодорожным транспортом, утвержденных Приказом Министра индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан от 2 августа 2019 г. № 612, права и обязанности грузополучателя - Главой 5 «Порядок выдачи груза» указанных Правил. В этой связи, в силу, во-первых, очевидной разноплановости функций грузоотправителя и грузополучателя, а, во-вторых, фактического исполнения грузоотправителем своих обязанностей и реализации им своих прав на момент прибытия груза пункт 1 статьи 39 Закона лишен смысла. 10.7. Согласно подпункту 1) п. 1 ст. 54 Закона, в случае прибытия в адрес грузополучателя груза, поставка которого не предусмотрена договором, а также груза, наименование которого не соответствует наименованию, указанному в железнодорожной транспортной накладной, грузополучатель обязан в течение суток с момента получения уведомления о прибытии груза письменно уведомить перевозчика о том, что он является ненадлежащей стороной по договору перевозки. В юридической литературе справедливо отмечается, что «в подавляющем числе случаев лицо, заключившее договор перевозки (отправитель), не совпадает с лицом, которому груз подлежит выдаче (получателю). В отличие от отправителя грузополучатель не принимает участия в заключении договора перевозки грузов, отправитель указывает его как адресата, которому перевозчик обязан выдать груз (ст. 689 ГК)» [6]. В этой связи использование в подпункте 1) п. 1 ст. 54 Закона термина «ненадлежащая сторона по договору перевозки» ошибочно. 10.8. Согласно пункту 3 ст. 78 Закона, выплата штрафа, предусмотренного пунктом 2 настоящей статьи, не освобождает виновную сторону от имущественной ответственности перед владельцем, установленной Гражданским кодексом Республики Казахстан. Отметим, что в соответствии с пунктом 1 ст. 78 Закона, перевозчик, грузоотправитель, грузополучатель, а также иные лица не вправе использовать не принадлежащие им вагоны, контейнеры для собственных перевозок, хранения грузов, а также использовать их под погрузку без разрешений владельцев, если это не предусмотрено соответствующими договорами. При этом пунктом 2 ст. 78 Закона установлено, что за несоблюдение такого требования виновная сторона, помимо платы за пользование вагонами, контейнерами, несет перед владельцем имущественную ответственность в виде штрафа в размере платы за пользование вагонами, контейнерами. Таким образом, по пункту 2 ст. 78 Закона нарушитель осуществляет платеж дважды: 1) за неосновательное обогащение, 2) в виде ответственности в таком же объеме. В этой связи не ясно, какую еще ответственность нарушителя предполагали разработчики Закона согласно пункту 3 ст. 78 Закона со ссылкой на Гражданский кодекс? Тем более что Гражданский кодекс какой-либо ответственности перевозчика, грузоотправителя, грузополучателя, а также иных лиц за неправомерное пользование вагонами, контейнерами перед их владельцами не предусматривает. На основании изложенного пункт 3 статьи 78 Закона подлежит исключению. 10.9. Пунктом 1 ст. 79 Закона установлено, что за каждые сутки просрочки доставки груза за железнодорожную часть пути перевозчик уплачивает грузополучателю штраф в размере пяти процентов провозной платы за перевозку железнодорожным транспортом, но не свыше пятидесяти процентов провозной платы, если не докажет, что просрочка произошла не по его вине. Согласно части первой п. 1 ст. 80 Закона, за каждые сутки просрочки доставки багажа, грузобагажа перевозчик уплачивает пассажиру, получателю штраф в размере десяти процентов провозной платы, но не свыше пятидесяти процентов провозной платы, если не докажет, что просрочка произошла не по его вине. Частью первой п. 3 ст. 80 Закона предусмотрено, что за задержку отправления, а также за опоздание пассажирского поезда, перевозящего пассажира на железнодорожную станцию назначения, перевозчик уплачивает штраф пассажиру в размере трех процентов от стоимости проездного документа (билета) за каждый час задержки, помимо возмещения убытков пассажиру, если не докажет, что задержка или опоздание имели место вследствие непреодолимой силы. В соответствии с частью первой п. 1 ст. 85 Закона, по договорам на подачу-уборку вагонов, эксплуатацию подъездного пути перевозчик несет ответственность в виде штрафа за задержку подачи-уборки, приема вагонов на места (с мест) погрузки и выгрузки (разгрузки) на железнодорожных подъездных путях в размере 1,7 процента от величины месячного расчетного показателя за каждый вагон в час. Между тем, гражданско-правовой штраф имеет свои особенности, позволяющие отличить его от иных видов неустойки (ст. 293 ГК). Так, А.Г. Диденко указывает, что штраф - это уплачиваемая стороной, нарушившей обязательство, определенная законодательством или договором денежная сумма, размер которой не зависит от длительности просрочки исполнения обязательства и которая устанавливается в твердом размере, не связанном с ценой нарушенного обязательства [7]. Со своей стороны отметим, что размер штрафа как разновидности неустойки может быть определен и в зависимости от цены нарушенного обязательства. Так, например, договор может содержать условие о взыскании штрафа в случае неисполнения договора в размере определенного процента от цены договора. В этом случае размер такой неустойки будет «привязан» к цене договора, но он твердо определен и известен сторонам еще до нарушения договора [8]. Если же размер начисляемой неустойки (в её родовом понимании) зависит от длительности просрочки исполнения обязательства, то это пени. И, наоборот, примерами правильного использования термина «штраф» являются положения статьи 77, пункта 2 ст. 78, статьи 81, статьи 82, пункта 2 ст. 83, статьи 84 Закона.
Сноски: Другой источник указывает точную дату: Первая железная дорога на территории Казахстана была построена и открыта для движения поездов 10 ноября 1894 года от Покровской Слободы (ныне г. Энгельс), располагавшейся на левом берегу Волги до г. Уральска, протяженностью 369 км. Она явилась продолжением линии Москва-Рязань-Саратов и получила наименование Рязано-Уральской железной дороги. https://ktzh-gp.kz/ru-old/about/filialy/filialy_menu/uralsk/history.php?ID=9324 2. Куликов В. Об истории казахстанской железной дороги. https://exk.kz/news/36396/ob-istorii-kazakhstanskoi-zhielieznoi-doroghi 3. Интергированный годовой отчет акционерного общества «Национальная компания «Қазақстан темір жолы» за 2020 г. https://www.railways.kz/img/6341c31a-60e7-42fc-94c0-f5365e95eff8.pdf 4. Депутаты подвергли критике деятельность «Қазақстан темір жолы» / Казинформ, 28 января 2021 г. https://www.inform.kz/ru/deputaty-podvergli-kritike-deyatel-nost-kazakstan-temir-zholy_a3746384 5. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35179531 6. Тулеугалиев Г.И. Избранные труды по транспортному праву / Предисл. М.К. Сулейменов, Е.У. Ихсанов. Сост. М.К. Сулейменов. - Алматы, НИИ частного права КазГЮУ, 2003. С. 174. 7. Диденко А.Г. Обеспечение исполнения договоров. Научное издание. - Астана: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2002. С. 16. 8. Гонгало Б.М., Климкин С.И. Еще раз к вопросу об уменьшении размера неустойки по законодательству Казахстана и России // Zanger, 2020, № 1.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |