Страницы истории: Закон о нефти и иностранная помощь (Сулейменов М.К., Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор)

Страницы истории: Закон о нефти и иностранная помощь

Сулейменов М.К.

Директор НИИ частного права

Каспийского университета,

академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор

Общие положения

Вступая в независимость, мы вступили в эпоху нефтяных контрактов и необходимости разработки Закона о нефти. И при этом мы имели весьма смутное представление о нефтяном законодательстве, о нефтяных контрактах и транснациональных корпорациях. Я помню, как в начале девяностых ко мне впервые попал на заключение проект нефтяного контракта, и я не знал, что означает термин «Production Sherring Agreement». Пришлось обратиться за советом к моему другу, кадровому дипломату Болатхану Тайжану, который знал все на свете. Теперь-то мы эти контракты о разделе продукции можем сами писать, но в то время это было большой проблемой. Я помню еще, как случайно попавшая в Казахстан большая статья А.А. Конопляника о нефтяных контрактах ходила по рукам среди нефтяников и зачитывалась до дыр. Мне она попала уже в десятикратно воспроизведенной копии, трудно различимой, но я читал ее как захватывающий детектив.

Поэтому, естественно, без помощи юридических консультантов обойтись было невозможно. Задача заключалась в том, чтобы, используя их опыт и знания, все же создать законодательство, отвечающее интересам Казахстана.

Несомненно, лично мне сильно помогло участие в качестве юридического советника Правительства РК по нефтяным контрактам с такими гигантами как Шеврон, Эльф-Акитен, Бритиш газ, Бритиш Петролеум и другие. Например, переговоры с Шевроном проходили обычно в Лондоне, и я всегда добрым словом вспоминаю нашего юридического консультанта - английскую юридическую фирму «Слотер энд Мэй». Сколько она с нами провела отдельных встреч, детально разъясняя все аспекты нефтяного законодательства и заключения нефтяных контрактов! И как все это пригодилось впоследствии при подготовке Закона о нефти!

Консультации от юридических и консалтинговых фирм мы получали и в процессе работы над проектом Закона о нефти.

Например, в марте 1994 г. мы работали в Лондоне с английской юридической фирмой Arthur D. Little над ее предложениями по законодательству о недропользовании. Я уже не помню, кто был в составе нашей группы, но, как обычно, в основном это были чиновники. Называлась рабочая группа: Лондонская рабочая группа «Разработка системы лицензирования по нефти, газу и твердым минералам в Республике Казахстан».

Мы договорились, что структура законодательства должна быть следующей:

Окончательный перечень представляемых позиций

· Проект Кодекса о недрах земли

· Проект Закона о разработке полезных ископаемых (включен в кодекс о недрах земли)

· Проект законодательства по нефти

· Проект лицензии

· Проект модели соглашения о долевом распределении продукции

· Проект соглашения о совместном предприятии

· Проект модели сервисного контракта

· Дополнения к фискальному законодательству

· Рекомендации по проведению тендеров

· Комментарии по поводу административной структуры

В процессе работы над проектом Закона о нефти было создано более 30 вариантов проекта, дважды он принимался Парламентом Республики в первом чтении, пока не был, наконец, принят в форме Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона.

На проект Закона было получено более ста отзывов и комментариев. В комментировании проекта принимали участие консалтинговые и юридические фирмы «Артур Д. Литтл», «Эрнст энд Янг», «Пеппер, Хэмильтон энд Шиц», «Дебевойс энд Плимптон», «Шерман энд Стерлинг», Американская ассоциация юристов, отдел по транснациональным корпорациям и инвестициям ООН (ЮНКТАД).

В комментировании приняли участие почти все крупные нефтяные компании, имеющие интересы в Казахстане. Прежде всего, это «Бритиш газ», «Бритиш петролеум» и «Орикс». Это также «Аджип», «Мобил», «Тоталь», «Амоко», «Шеврон» (и совместное предприятие «Тенгизшевройл»), «Эксон», «Пан Канадиен» и другие.

Теперь, что касается иностранной помощи в подготовке проекта Закона о нефти.

В Казахстане существуют те же проблемы, что и в других странах СНГ: нередко приезжают недостаточно квалифицированные специалисты, не разбирающиеся в правовой системе Казахстана, пытающиеся навязать нам проекты законов, которые или по содержанию, или по стилю изложения неприемлемы для Казахстана. К сожалению, на эти поездки и проекты тратились колоссальные суммы денег, нередко за счет кредитов, предоставленных Казахстану (техническая помощь).

В качестве примера можно привести тот же Закон о нефти. Среди более чем 100 комментариев от иностранных фирм и организаций были и замечания от Всемирного банка, которые рабочей группой были рассмотрены и учтены.

Однако, когда я в 1996 г. был в Вашингтоне и имел визит по другим делам во Всемирный банк, я с изумлением узнал, что, оказывается, Всемирный банк написал для Казахстана Закон о нефти. Я попросил чиновника, который мне об этом сообщил, показать мне этот Закон, и он вытащил проект Закона о нефти, причем не последний, готовый к принятию, а 8-й или 9-й вариант из тех тридцати, что мы подготовили. Это значит, что группа юристов, приезжавшая в Казахстан за счет кредитов Всемирного банка Казахстану в рамках технической помощи, представила Всемирному банку проект нашей рабочей группы, выдав его за свой собственный.

В качестве честной эффективной помощи можно привести пример с американской юридической фирмой «Чадборн и Парк». В частности, для получения квалифицированной помощи в разработке проекта закона Институтом государства и права АН РК по поручению Кабинета Министров РК 21 апреля 1992 г. с «Чадборн и Парк» был заключен Договор об оказании юридической помощи в разработке проекта Закона «О нефти». Юристы этой фирмы У. Холланд и Р. Лангер были включены распоряжением Вице-Президента Республики Казахстан в состав рабочей группы. Тем не менее, юридическая фирма «Чадборн и Парк» не претендовала на авторство в написании закона, хотя комментарии ею давались квалифицированные и полезные.

У меня в архиве сохранилось несколько многостраничных писем фирмы «Чадборн и Парк» на имя К.К. Байкенова:

1) Письмо от 11 августа 1992 г., в котором сообщается об изменениях в переработанном юристами фирмы проекте Закона о нефти (порядок рассмотрения споров (в арбитражном суде РК), гарантии инвесторам (национализация и реквизиция не допускаются), применимое право (законодательство РК) и т.п.);

2) Письмо от 15 октября 1992 г. - комментарии к проекту Закона о нефти и газа;

3) Письмо от 30 октября 1992 г. - меморандум по поводу последних изменений в проекте Закона.

Я приведу неполный список организаций, приславших свои отзывы и замечания на проект Закона о нефти:

1. Pepper Hamilton and Scheetz (Вильям Б. Саймонс, Ричард Б. Нэш), по заказу Министерства юстиции РК подробный комментарий (23 стр.);

2. Правовая инициатива стран Центральной и Восточной Европы при Американской Ассоциации юристов (проф. Липтон) - Казахстан. Дискуссионный проект Закона о нефти. - 12 ноября 1993 г.;

3. Arthur D. Little (Великобритания) - июнь 1994 г.;

4. Exxon (8 стр) - 6 июля 1994 г.;

5. Отдел по транснациональным корпорациям и инвестициям

ООН (ЮНКТАД), Джон У. Хара, 25-30 июля 1994 г.;

6. Орикс, 24 августа 1994 г.; 21 октября 1994 г., 11 ноября 1994 г., 8 декабря 1994 г.,

7. Эрнст энд Янг, 20 сентября 1994 г.;

8. Бритиш газ, 1 ноября 1994 г.;

9. Бритиш петролеум, 11 ноября 1994 г.;

10. Участники Каспийского консорциума, 11 ноября 1994 г., 9 декабря 1994 г.;

11. Мобил, 11 ноября 1994 г.;

12. Тоталь, 11 ноября 1994 г.;

13. Аджип, 11 ноября 1994 г.;

14. Шелл, 11 ноября 1994 г.;

15. Тенгизшевройл, 2 ноября 1994 г.;

16. Шерман энд Стерлинг, 23 ноября 1994 г., 8 декабря 1994 г.;

17. Вестерн Атлас, 19 декабря 1994 г.;

18. Амоко, 23 января 1995 г.;

19. Американская ассоциация юристов;

20. Чадборн и Парк;

21. Дебовойс и Плимитон;

22. Эксперт Всемирного банка Чарльз Липтон.

Встречи у Даукеева 8 октября 1994 г.: Орикс, Пан Канадиен, Тюркиш Петролеум Оксиндентл, Экссон.

Отдельные заключения иностранных фирм и организаций на проект Закона о нефти.

От Всемирного Банка мы получили только одно заключение, датированное 14 августа 1992 г.

5 августа 1992 г. консультанты, приглашенные Всемирным Банком для оказания содействия правительству Казахстана в выработке проекта Закона о Нефти, получили новый вариант законопроекта, который был подготовлен рабочей группой, возглавляемой г-ном Карабалиным из Министерства Энергетики и Топливных Ресурсов. Консультантов настоятельно попросили представить в письменном виде предварительные замечания к новому законопроекту, а именно - не позднее 15 августа 1992 г.

Несмотря на жесткий график, установленный правительством, и тот факт, что целью нашего визита в Алма-Ату вначале было задумано проведение дискуссии по широкому кругу вопросов, поднятых в наших замечаниях к законопроекту, который был вручен нам в июне, мы тем не менее смогли приготовить предварительный перевод на английский язык законопроекта с тем, чтобы предоставить настоящие предварительные замечания. Нам также удалось в это время провести две встречи с членами рабочей группы г-на Карабалина[1], которая подготовила этот законопроект. Эти две встречи были очень плодотворными, и та информация, которую мы получили, помогла нам в составлении последующих замечаний. Эти встречи также показали на необходимость установления дальнейших широких контактов между рабочей группой и группой консультантов. Однако встречи эти должны заранее планироваться, чтобы они были в наивысшей степени продуктивными.

«Нам бы хотелось отметить, что настоящие предварительные замечания нельзя считать окончательными, т.к. у авторов в действительности не было достаточного времени для проведения необходимого детального анализа.

Вначале мы представим несколько общих замечаний по основным проблемам, а затем остановимся на конкретных моментах законопроекта.

1. Правительство своим решением по новому законопроекту в отношении концепции «Компетентный Орган» несет большую ответственность по отношению к нефтяным инвесторам. Новый законопроект значительно лучше предыдущего, но очень важные вопросы остаются, такие как:

- Кто будет Компетентным Органом? Будет ли это какое-то Министерство, или вновь созданное агентство, подчиняющееся другому Органу как Президент, Верховный Совет или Кабинет Министров?

- Будет ли этот Компетентный Орган заниматься проблемами контрактов или у него также будут полномочия для регулирования и контроля относительно Нефтяных Операций?

2. Статья 2.2. настоящего Закона о Нефти гласит: что контроль за Нефтяными Операциями будет осуществляться не только положениями Закона о Нефти, но также решениями Закона о Недрах, исключая один момент, вызывающий конфликт, где говорится, что положения Закона о Нефти имеют превалирующее значение. Это может вызвать значительные трудности в интерпретировании обоих законов, особенно, когда явного конфликта между двумя законами вроде бы и нет. Чтобы преодолеть эти трудности, имеются два пути:

- предусмотреть (предписать), что только Закон о Нефти применяется к Нефтяным Операциям;

- подтвердить принцип, оговоренный в Статье 2.2., но после детального анализа всех положений Закона о Недрах во избежание несоответствий, и разрешить их в пользу регулирования или одним законом, или другим, но не двумя сразу. Ваши консультанты возьмут на себя эту задачу, как часть своей работы в подготовке окончательных замечаний.

3. Введение дополнительной обязанности в получении Лицензии после подписания Контракта создает ненужную путаницу и, наверняка, не вызовет заинтересованности у потенциальных инвесторов в проведении Нефтяных Операций на территории Республики Казахстан.

Мы рекомендуем убрать все ссылки на Лицензии, за исключением тех, которые по своей сути являются административными формальностями.

4. Понятия о земельном и горном отводах, речь о которых идет в Статье 1.1. Раздела 4, остаются слишком расплывчатыми и их необходимо конкретизировать (пояснить) для того, чтобы избежать возможности появления одного из основных препятствий для иностранного инвестирования. В отношении земельных отводов - слишком преждевременно требовать получения такого отвода, когда местонахождение скважин и установок еще не известно.

5. Хотя мы согласны с положением о предоставлении Правительству гибкости в решении положений по Нефтяным Соглашениям, мы полагаем, что это будет в лучших интересах Казахстана, если в Законе о Земле будут особо оговорены максимальные сроки для осуществления разведки и добычи по Контракту.

6. Мы рекомендуем ввести специальный раздел в Закон о Нефти относительно трубопроводов, т.к. транспортировка нефти является неотъемлемой частью Нефтяных Операций. Однако, многие детали настоящего Раздела 7 необходимо убрать и включить в Закон о трубопроводах (подзакон о трубопроводах).

7. В настоящем законопроекте очень слабо разработаны положения относительно налогообложения Нефтяных Операций. Это является очень важной статьей как для правительства, так и для потенциальных инвесторов. Мы рекомендуем разработать отдельный закон о налогах с Нефти для решения таких проблем.

Ваши консультанты готовы предоставить рабочую программу для вынесения такого закона, а также предоставить необходимую в этом отношении информацию Рабочей Группе. Если вы желаете, мы можем сразу приступить к составлению такой программы.

8. Мы согласны с мнением Рабочей Группы, что Закон о Нефти должен применяться и к иностранным, и к казахстанским инвесторам. Однако необходимо ввести положение, затрагивающее существующую деятельность, выполняемую местными компаниями и организациями в отношении разведки и добычи нефти.

Как вопрос политики, необходимо способствовать развитию Казахстанских предприятий, особенно частных предприятий. Например, местные компании должны пользоваться выгодой от беспошлинного ввоза оборудования и материалов в той же степени, что и иностранные компании.

10. В преддверии принятия Закона о Нефти необходимо принять решение о статусе существующих (подписанных) нефтяных контрактов.

Вы можете, например, рассмотреть такое положение, чтобы подрядчик таких нефтяных контрактов не пользовался преимуществами Закона о Нефти, пока они не будут готовы принять бремя этого Закона и на себя.

11. Существуют другие положения в законе такого рода, которых нет в данном законопроекте. Необходимые предложения будут внесены после более детального изучения этого законопроекта.

12. В заключение мы хотим выразить нашу большую озабоченность по поводу того графика работы, который нам был предложен, который не оставляет консультантам достаточного времени для выполнения предварительной работы и для проведения встреч с Рабочей Группой. Обе встречи с Рабочей Группой, которые состоялись на прошлой неделе в Алма-Ате, были плодотворными. Но мы надеемся, что было бы удобнее, если бы участники этой миссии проводили оставшееся время в одном месте, где могли бы все свободное время посвятить выполнению необходимой задачи и не было бы бесконечных проволочек, отвлекающих моментов.

Мы предлагаем провести новую встречу во второй половине сентября, возможно, в Париже (надлежит утверждению Всемирным Банком). Стоимость проезда, проживание, суточные и другие расходы будут оплачены Банком, как часть безвозмездного дара Казахстану с целью подготовки лучшего возможного варианта Закона о Нефти для этой страны.

Члены Всемирного Банка, группа консультантов: Онорэ Лелех - Париж, Кари Янг - Даллас.

Отсутствующие члены группы: Теодор Гортон - Вашингтон, Уильям Батлер - Лондон.»

К этому письму были приложены конкретные замечания по проекту Закона на 15 страницах.

Кроме того, Кари Янг принимала участие в обсуждении проекта Закона членов рабочей группы под моим руководством с представителями нефтяных компаний 26 октября 1994 г.

Компания British Gaz 14 января 1994 г. прислала письмо на имя министра энергетики и топливных ресурсов К.К. Байкенова следующего содержания.

«Вы помните, что в письме Вам от 24 марта 1993 г. мы изложили наши взгляды на предлагаемый Закон о Нефти. С того времени мы продолжали следить за развитием работы над проектом Закона и обсуждали предлагаемые положения с различными должностными лицами в Республики Казахстан.

Мы знаем, что вслед за роспуском Верховного Совета Президенту были даны дополнительные полномочия принимать законы в период до марта 1994 г., пока не будет избран новый Верховный Совет. Следовательно, возможно, что Закон о Нефти может быть принят в ближайшие месяцы.

Как Вы помните, мы указали в нашем Коммерческом Предложении, что подписание Окончательного Соглашения по Карачаганаку потребует законодательства, которое сделает положения и условия нашего Соглашения полностью юридически осуществимыми. Одним из конкретных вопросов является налогообложение, и последний виденный нами проект Закона о Нефти обеспечил бы требуемую юридическую силу для осуществления большинства налоговых договоренностей, но не для освобождения от таможенных сборов и тарифов.

Мы благодарны за внимание, обращенное на комментарии по предыдущим проектам Закона о Нефти, которые мы Вам передавали ранее. Однако остается ряд неразрешенных вопросов, которые важны для нас и, мы уверены, для других потенциальных иностранных инвесторов.

Если Вам будет угодно, мы предлагаем, чтобы наши представители встретились в ближайшее время с Вами или с назначенными Вами лицами для обсуждения различных вопросов. Чтобы помочь Вам понять, что нас беспокоит, мы прилагаем к этому письму краткое изложение тех вопросов, которые хотели бы обсудить. Будем ждать от Вас ответа вскоре, как только это будет для Вас удобно.

С уважением,

Джон Верко Массимо Николацци

Приложение: КОММЕНТАРИИ К ПРЕДЛАГАЕМОМУ ПРОЕКТУ «ЗАКОНА О НЕФТИ» (постатейные).»

12 марта 1993 г. поступил Сводный обзор комментариев по поводу проекта «Закона о нефти» Республики Казахстан. Обзор был подготовлен рецензентами из США, Бангладеш, Шотландии, Тринидада и Индонезии.

«I. Введение

Рецензенты обратили внимание на то, что в проекте Закона о Нефти предпринимается попытка учесть цель Республики Казахстан, состоящую в привлечении иностранных компаний к инвестициям, разведке и освоению нефтегазовых запасов Казахстана, а также цель, заключающуюся в защите законных интересов Правительства Казахстана. Рецензенты высоко оценивают усилия разработчиков проекта, которые привели к созданию проекта закона, являющегося важным шагом в предоставлении иностранным нефтегазовым компаниям определенной степени уверенности в то время, когда они предполагают выполнить инвестиции в Республике Казахстан. Хотя проект Закона о Нефти создает правовую базу для заключения Правительством контрактов на разведку, разработку и добычу нефти, он, однако, не предусматривает конкретного порядка достижения этих целей. Как отметил один из рецензентов, этот проект закона мог бы послужить путеводителем для иностранных инвесторов. Рецензенты осознают тот факт, что некоторые погрешности проекта закона могут быть отнесены на счет перевода. Отмечая также, что Кодекс законов о недрах и переработке минерального сырья («Кодекс»), упоминаемый в Законе о Нефти, не был представлен на изучение, комментирующие лица представили нижеизложенные предложения по уточнению предлагаемого Закона о Нефти. Рецензенты представят дополнительные замечания по Кодексу сразу после того, как он будет переведен. Рецензентами являются эксперты по нефти и газу из Соединенных Штатов Америки, Бангладеш, Шотландии, Тринидада и Индонезии.

II. Недостаточная конкретность

Рецензенты отметили, что в проекте Закона о Нефти приводится недостаточно деталей в отношении определенных ключевых вопросов. Например, точный порядок предоставления контрактов в данном проекте закона конкретно не описывается. Из Статьи 7.1 можно заключить, что эта функция будет выполняться путем введения в действие другого закона, так как Статью 4 можно понять так, что эти обязанности будут возложены на ведомство, обладающее большой свободой действий и широкими законодательными полномочиями. Оставление этих деталей в ожидании очередного нового закона приведет к задержкам; однако передача этих деталей на усмотрение другого ведомства также приведет к проблемам. Следовательно, рецензенты рекомендовали предусмотреть более четкий и более детальный порядок в самом проекте Закона о Нефти.

С другой стороны, один из рецензентов высоко оценил гибкость, допускаемую проектом закона. Он считает, что гибкость, включая делегирование полномочий, предпочтительнее, чем жесткое и полное изложение закона в самом проекте. Однако он признает, что такая структура закона будет работоспособной только в том случае, если будут незамедлительно опубликованы правовые нормы и соглашения, уточняющие порядок действия закона.

Несколько рецензентов также указали на отсутствие определенности в понятии «компетентный орган». Один из рецензентов считает, что определение «компетентного органа» дает возможность любому ведомству с любым объемом делегированных полномочий представлять собой «компетентный орган». Представляется, что полномочия компетентного органа могут частично совпадать с полномочиями местных органов власти. Проект закона должен уточнить распределение полномочий между общегосударственными и местными органами власти. Например, если предполагается учредить Министерство нефти и газа или Государственную нефтяную компанию, то это должно быть предусмотрено проектом Закона о Нефти. Рецензенты предлагают облечь полномочиями единственный орган управления, что позволит избежать частичного совпадения юрисдикций. В альтернативном варианте один из рецензентов предложил либо опустить Статью 5 (устанавливающую полномочия местных органов государственной власти), либо включить ее в Статью 4, чтобы четко указать на вышестоящее положение «компетентного органа».

Один из рецензентов подчеркнул необходимость четкого уточнения вопросов о том, кто имеет право собственности, кто имеет право на проведение переговоров, каковым может быть юридическое содержание договора, а также о том, что Правительство Казахстана будет связано такими соглашениями. Этот же рецензент также считает, что поскольку проект закона перегружен положениями, введенными с благими намерениями, такими как, например, положения о согласовании освоения с Правительством, о коррупции и лицензировании, такие положения в потенциале могут нанести ущерб правоспособности правовых титулов (прав собственности), полученных в Казахстане. Этот рецензент рассматривает это как препятствие на пути к рыночной экономике и как помеху целям частных инвестиций.

В дополнение к конкретным вопросам, которые должны быть охвачены законом, один из рецензентов настаивает на введении перечня общих принципов (испытанная практика, окружающая среда, прерогативы Правительства, уважение к закону и т.п.), которые могли бы служить в качестве руководящих указаний для типового соглашения и для последующих правовых норм, а также для целей местной политики.

III. Совместные предприятия

Как уже упоминалось, в проекте Закона о Нефти в явном виде не предусмотрена государственная нефтяная компания, которая при желании могла бы участвовать в разработке нефти. Один из рецензентов отметил, что иностранные нефтяные компании могут быть обязаны уступить часть своей лицензии на разработку государственной нефтяной компании при приобретении лицензии, или государственная нефтяная компания может иметь право на участие на различных последующих стадиях развития предприятия. При этом структура будет напоминать совместное предприятие между иностранной компанией и государственной компанией, хотя риск, принимаемый на себя государственной компанией, будет минимальным. Этот рецензент предположил, что формирование государственной компании даст Правительству Казахстана определенные преимущества в долгосрочном плане, такие как прямое участие в использовании новых технологий, развитие управленческих и технических навыков, а также позволит повысить степень контроля в отношении темпов эксплуатации нефтегазовых ресурсов Республики. Разработчики проекта могут рассмотреть возможность участия государственной компании, но отсрочить реализацию такого участия до определенного времени в будущем, чтобы привлечь иностранный капитал в ближайшее время.

IV. Типовое соглашение

Настоящий проект закона предусматривает индивидуальный подход к нефтегазовым инвестиционным соглашениям, которые должны согласовываться посредством прямых переговоров. Проект закона устанавливает основы проведения таких переговоров, но оставляет значительное количество деталей на разрешение в ходе переговоров. При этом государству придаются достаточно широкие полномочия, но это может приводить к очень сложным соглашениям, которые могут значительно отличаться друг от друга. Некоторые рецензенты предложили включить в закон типовую форму соглашения, отмечая, однако, что это форма не должна быть настолько жесткой, чтобы исключать возможность гибких действий Правительства с учетом меняющихся обстоятельств и национальных интересов. Другой рецензент предложил, чтобы Правительство применяло торги или аукционы для использования тех преимуществ, которые дает конкуренция. Этот же рецензент также согласился с тем, что Правительству было бы полезно использовать форму типового контракта, если оно в действительности будет применять аукционы и торги.

V. Дата вступления в силу

Один из рецензентов предложил видоизменить преамбулу так, чтобы указать дату введения закона в силу, и далее указать, что контракты и лицензии, заключенные и предоставленные до вступления закона в силу, не подлежат действию данного закона, кроме как в объеме, относящемся к поправкам, внесенным после даты введения закона в силу.»

Даже были приложены комментарии по отдельным статьям проекта на 10 страницах.

24 марта 1993 г. был получен Меморандум от Майкла Д. Грэя, помощника Директора Новая Независимая Государственная программа, Законодательная Инициатива в Центральной и Восточной Европе о соотношении проекта Закона о нефти и действующего Кодекса о недрах и переработке минерального сырья. К письму было приложено также заключение Эрнста Э. Смита ((Университет Данди, Центр законодательства и политики в области нефти и полезных ископаемых от 23 марта 1993 г.

Интересно заключение, сделанное Университетом Данди.

«Заключение

К нам не обращались, да и не могли бы обратиться с целью глубокого анализа и пересмотра Закона о недрах. Этому закону, в котором обнаруживаются многочисленные проблемы и недостатки, место скорее на свалке истории переходного периода, и он не может использоваться в качестве практического применения юридического документа. В настоящее время приоритетной задачей является полное освобождение нефтяных и газовых операций, а впоследствии любых значительных операций по эксплуатации месторождений, в которых участвуют иностранные компании, от регулирования со стороны Кодекса, для того чтобы гарантировать бесспорный приоритет инвестиционных контрактов; они должны иметь преимущественную силу над Кодексом и другими законами, однако, право на такой приоритет как на особый закон, вероятно, должно четко определяться в законе о нефти и газе. Если соглашения будут заключены после принятия этого закона, тогда правительство получит неограниченную возможность бюрократического вмешательства, и я посоветовал бы любому осторожному и предусмотрительному инвестору не рисковать значительными средствами для инвестирования в области нефти и газа в Казахстане.»

«ОТЧЕТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПОЕЗДКИ ДЕЛЕГАЦИИ ОТДЕЛА ПО ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫМ КОРПОРАЦИЯМ И ИНВЕСТИЦИЯМ (ОТКИ) ЮНКТАД от 25-30 июня, 1994 г.

(Составитель: Джон У.К. Гара, советник по юридическим

вопросам, ОТКИ, ЮНКТАД).

Обзор Казахстанского законопроекта по нефти

Введение

Правительство Казахстана обратилось в Отдел по транснациональным корпорациям и инвестициям (ОТКИ) при Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) с просьбой рассмотреть выработанный им проект закона по нефти. С целью изучения взглядов официальных представителей Правительства Казахстана, а также для оценки их вклада в законопроект, по инициативе гос-на Джона Гара, который является юридическим консультантом ОТКИ при ЮНКТАД, была организована поездка делегации, которая проходила с 25 по 30 июня 1994 г.

Гос-н Гара провел встречи со следующими официальными представителями правительства:

- гос-н Е.К. Досмухамедов, личный помощник вице-президента, кабинет вице-президента

- гос-н М.К. Сулейменов, директор Института государственного права, председатель рабочей группы по выработке законопроекта в области нефти

- гос-н С.Ж. Даукеев, министр, министерство геологии

- гос-н Б.Н. Москаленко, замминистра, министерство геологии

- гос-н М.И. Бочков, замминистра, министерство экологии и биоресурсов

- гос-н У.С. Карабалин, замминистра, министерство нефтяной и газовой промышленности

- гос-н М.С. Мусабетов, начальник отдела нефтяных операций, министерство финансов.

Встречам с представителями правительства предшествовал брифинг, который был организован для членов делегации гос-ном Бенгтом Мессингом, заместителем постоянного представителя Программы развития ООН в Казахстане (ПРООН). (Постоянный представитель находился в зарубежной поездке). Гос-н Мессинг оказал большую помощь не только в предоставлении полезной и существенной информации о ситуации на местах, но также обеспечил организационную поддержку для проведения запланированной программы делегации. Действительно, каждый из сотрудников алматинского представительства ПРООН оказал чрезвычайно существенную помощь и услуги. В частности, двое из сотрудников сопровождавшие гос-на Гара на всех его встречах (и замечательно справившиеся с задачами устного перевода) приложили максимум усилий для обеспечения конкретных результатов поездки делегации.

Структура настоящего рабочего доклада соответствует основным вопросам, которые были подняты представителями правительства Казахстана во время встреч. Большая часть встреч была проведена с гос-ми Е.К. Досмухамедовым и М.К. Сулейменовым. Именно они подняли большую часть актуальных вопросов, которые вероятно будут рассматриваться во время принятия законопроекта. В общем виде, основные вопросы, которые были подняты на встречах, сводятся к следующему:

** Взаимосвязь между законодательством, предоставляемыми лицензиями и контрактами, по которым ведутся переговоры:

- Каково должно быть количественное соотношение между этими тремя составляющими?

- Какова международная принятая практика в этой области?

- Что определяет основные интересы Казахстана?

- Правительство склоняется к тому, чтобы выдача лицензий предшествовала контрактным переговорам - насколько такая практика обоснована и следует ли ее рекомендовать?

- Насколько успешно разработчики законопроекта сумели отразить склонность правительства к системе лицензирования?

- Роль различных правительственных организаций, упомянутых в законопроекте, и взаимоотношения между ними - достаточно ли адекватно они отражены?

** Тип системы лицензирования, которую следует принять:

- Должны ли быть различные лицензии на разведочные работы и добычу?

- Какие права по разработке и эксплуатации месторождения должны предоставляться лицензией на добычу?

- Каким образом должны решаться споры и разногласия по таким правам?

** Наиболее эффективные пути учета природоохранных аспектов.

** Льготы и стимулы для инвестиций капиталов нефтяных компаний в площади выгодные для арендодателя в Казахстане.

В дополнение к вышеуказанному, был проявлен большой интерес к получению рекомендаций по режиму финансового учета. Представитель Министерства финансов, с которым делегация провела встречу, выразил заинтересованность в получении консультаций по методам бухучета в нефтяной и газовой промышленности. Это министерство ранее передало список тех вопросов, рекомендации по которым их особенно интересуют. Рассмотрение этих вопросов позволяет говорить о том, что им требуется экспертная консультация экономиста в области нефти и газа. Большая часть этих вопросов не касается непосредственно самого законопроекта, и, следовательно, дальнейшее их рассмотрение не должно сказываться на сроках опубликования законопроекта. Тем не менее, значимость этих вопросов станет решающей во время подготовки типовых образцов лицензий и контрактов. Делегация ОТКИ настоятельно рекомендовала правительству Казахстана обратиться в ООН с просьбой о дальнейшей помощи по этому вопросу.»

Далее были приложены комментарии на 20 страницах и сделано Заключение.

«Заключение

Очевидно, что много интеллектуальных и других усилий было вложено в Казахстанский законопроект. Делегация ОТКИ высоко оценивает усилия составителей, а также их желание и готовность получить последующие рекомендации и консультации даже на такой поздней стадии. После небольшой корректировки и шлифовки, проект закона может послужить хорошей основой для разработки общей законодательной базы. Стоит, тем не менее, заметить, что если, вопреки ожиданиям, не дополнить законопроект положениями о лицензиях, соглашениях и финансово-учетном режиме, все эти усилия могут быть сведены к нулю. Поэтому, предстоит еще много работы в этом направлении.»

Письмо юридической фирмы «Пеппер, Хэмильтон и Шиц» от 20 августа 1994 г. Министру Юстиции Республики Казахстан Н.А. Шайкенову:

«Уважаемый господин Шайкенов,

От имени Пеппер, Хэмильтон и Шиц мы сообщаем, что с удовольствием подготовили комментарий к проекту Закона о Нефти по Вашей просьбе. Здесь прилагаются русский и английский вариант комментария. Мы очень рады столь раннему началу работы с Министерством Юстиции.

Главным составителем комментария является Джонатан Кан, партнер нашей фирмы Пеппер, Хэмильтон и Шиц, который работает в Вашингтоне.

Господин Кан имеет большой опыт работы в секторе, связанном с нефтяными операциями, включая подготовку и ведение переговоров по контрактам на разработку и переработку нефти. Он являлся консультантом по ряду законопроектов по нефти в разных странах, а также помогал обучать персонал ведомств по нефти и газу. Господин Кан знаком с работой в Советском Союзе, где он не раз принимал участие в проектах приватизации. Недавно он консультировал правительство Латвии по ряду коммерческих и законодательных вопросов в процессе разработки законодательства по приватизации, землепользованию, акционированию и иностранным инвестициям, а также помогал правительству определить приоритетные отрасли для приватизации. Американские и казахстанские юристы нашего Алматинского офиса также внесли дополнения в замечания господина Кана.

Мы будем рады и в дальнейшем оказывать поддержку при разработке и изучении законодательства в нефтяной области. Мы также готовы ответить на любые специфические вопросы Министерства Юстиции, Кабинета Министров, Верховного Совета и других министерств. Кроме того, мы бы хотели по возможности изучать и дополнять комментарии, которые были получены Правительством от других фирм или юристов.»

Процитирую еще одно письмо от 29 августа 1994 г. от Пан Канадиен, Тюркиш Петролеум, Оксидентал Эксон, Консорциума «Казахстанкаспийшельф»:

«Дорогие господа Премьер - Министр Терещенко, Министр Чердабаев и Министр Даукеев!

Подписавшиеся компании, каждая из которых намеревается стать инвестором или является потенциальным инвестором в секторе нефти и газа Казахстанской экономики, обращаются к Вам в связи с предложенным законодательством по вопросам нефти, последний проект которого стал недавно нам известен.

Как инвесторы, мы приветствуем намерения, подтвержденные Указом Президента относительно Нефтяных Разработок и признание необходимости быстрейшего создания всеобъемлющего закона по нефти. Является очевидным тот факт, что были приложены значительные усилия при создании проекта закона, который содержит много замечательных и позитивных положений с точки зрения инвестора. Наряду с этим в этом проекте остаются несколько неразрешенных вопросов, которые нас серьезно беспокоят. Мы полагаем, что если этот проект закона будет принят в настоящей форме, то вместо того, чтобы создавать условия, способствующие вкладу инвестиций в эту ключевую отрасль экономики, закон будет отпугивать инвесторов. Более того, в том виде, как это записано сейчас, этот проект закона может стать причиной значительных задержек в исполнении проектов, переговоры по которым ведутся в настоящее время, так как вынудит инвесторов утвердить специальные условия путем индивидуальной ратификации Президентским указом уже согласованных статей соглашений, которые не соответствуют новым законодательным положениям и процедурам.