Анализ проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» (Дмытро Котляр, эксперт, при поддержке Центра исследования правовой политики. Июнь 2015 г.)

· Версия проекта Закона РК «О доступе к информации» от 28.04.2015 в некоторых важных аспектах представляет собой шаг назад по сравнению с предыдущей редакцией, которая анализировалась экспертом (версия от 26.04.2012). Хотя предыдущая редакция проекта была далеко от идеальной. Целый ряд положений новой версии Законопроекта не соответствует международным стандартам. Поэтому проект требует значительной доработки.

· В проект следует включить базовое положение - право любого лица на доступ к информации и свободное распространение и последующее использование полученной информации. Это право имеют только частные субъекты, им не могут пользоваться субъекты властных полномочий (которые не могу использовать Закон о доступе к информации для направления своих запросов информации, что следует прямо предусмотреть в тексте закона).

· Необходимо четко установить главный принцип режима доступа к информации - принцип максимальной открытости (презумпции открытости) информации. Открытый доступ к информации должен быть правилом, а ограничение доступа - исключением. Также следует предусмотреть принцип максимального упрощения доступа к информации, чтобы избежать формального и ограничительного толкования предусмотренных законом процедур в дальнейшем на практике.

· Рекомендуется упростить определение информации, доступ к которой регулируется проектом. Главными элементами должны быть: информация, которая зафиксирована в любой форме и любыми средствами и которая находится во владении определенных этим законом обладателей.

· Следует закрепить приоритетность Закона о доступе к информации в регулировании соответствующих правоотношений и четко определить любые исключения из сферы действия закона. Следует внести изменения в Закон о государственных секретах, чтобы распространить на него правила ограничения доступа, которые должны содержаться в Законе о доступе к информации («трисоставной тест»). Следует также изменить процессуальные кодексы, предусмотрев, что доступ к материалам дела во время процесса осуществляется согласно правил процессуального закона, а после окончания процесса - согласно Закону о доступе к информации.

· Перечень обладателей в проекте, в основном, соответствует лучшему мировому опыту, однако может быть дополнен субъектами, которые владеют информацией общественного интереса, а также субъектами, которым государство или орган местного самоуправления делегировали на основании закона или договора выполнение публичных функций. Также следует включить в круг обладателей физических лиц - индивидуальных предпринимателей.

· Одним из главных недостатков проекта является отсутствие в нем правил трисоставного теста - совокупности условий для ограничения доступа к информации согласно международным стандартам, которая включает проверку на вред и общественный интерес.

· Положения законопроекта следует существенно пересмотреть в части норм об ограничении доступа к информации, особенно оснований для отказа в предоставлении информации:

o Рекомендуется рассмотреть возможность отказа от категорий «информация с ограниченным доступом» и «служебная информация».

o Перечень интересов в статье 5 проекта, защита которых может оправдывать ограничение доступа, представляется слишком узким.

o Доступ к информации не должен ограничиваться, если предоставление запрашиваемой информации не входит в компетенцию обладателя информации. Значение имеет факт владения запрашиваемой информацией, а не компетенция обладателя, который получил запрос.

o Рекомендуется предусмотреть, что ограничивается в доступе информация, а не документ. Если документ содержит информацию с ограниченным доступом (после прохождения трисоставного теста), то предоставляется его копия, из которой изъято такую информацию, с указанием в тексте частей документа, доступ к которым был ограничен.

o Ограничение доступа к информации лишь на основании отнесения ее к информации с ограниченным доступом противоречит принципу максимальной открытости. Ограничение в каждом конкретном случае должно пройти трисоставной тест. То, что информация ранее была ограничена в доступе, не является достаточным для последующего ограничения.

o Следует расширить список информации, доступ к которой не подлежит ограничению.

· Рекомендуется определить в проекте алгоритм действий в случае, когда запрос касается информации, которая ранее была правомерно ограничена в доступе другим субъектом - получивший запрос обладатель должен самостоятельно принять решение о возможном ограничении доступа после проведения консультаций с автором документа и на основании критериев трисоставного теста.

· Рекомендуется четко установить, что заявитель имеет право определять форму предоставления информации на его запрос. Если обладатель не владеет информацией в запрашиваемой форме, он должен преобразовать информацию в запрашиваемую форму, но только если это не представляет для него чрезмерное требование, то есть если это не приведет к нарушению его работы и расходованию чрезмерных ресурсов.

· Требования к письменному запросу, установленные в пункте 5 этой статьи, представляются чрезмерными. Запрет анонимных запросов не является обоснованным.

· Серьезным недостатком законопроекта является отсутствие положений об органе внесудебного государственного контроля за реализацией права на доступ к информации. Рекомендуется предусмотреть создание или определение такого органа, который должен пользоваться операционной и институциональной независимостью, иметь достаточные финансовые, кадровые и другие ресурсы для эффективного выполнения своих функций, а также быть наделен адекватными полномочиями, в том числе по проведению проверок, рассмотрению жалоб на нарушения права на доступ к информации, изданию обязательных предписаний.

· Рекомендуется включить в проект положения о доступе к информации в форме «открытых данных» (наборы структурированных данных, которые могут обрабатываться автоматизированными средствами) и праве свободного повторного использования такой информации.

· Следует установить сроки для опубликования проектов актов, которые должны быть достаточными для подачи замечаний и предложений к ним.

· Перечень обязанностей обладателей следует дополнить обязанностью ведения учета всех документов во владении обладателя - обладатели должны составлять реестр документов в их владении и публиковать его на своих интернет-ресурсах.

· Исключение из проекта статьи об информаторах является негативным и не соответствует передовой мировой практике. В целом, однако, защита информаторов требует комплексного регулирования, которое нельзя охватить одной статьей одного закона. Поэтому рекомендуется разработать отдельный комплексный законопроект о защите информаторов (разоблачителей).

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

АНАЛИЗ ПРОЕКТА

Для анализа были предоставлены тексты законопроектов от 28 апреля 2015 года «О доступе к информации» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации», которые были подготовлены рабочей группою Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Автор проводил анализ предыдущей версии законопроекта «О доступе к информации» от 26 апреля 2012 года [1].

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Вступление

Доступ к информации является фундаментальным правом человека, важным условием для обеспечения защиты и реализации других прав и свобод человека, действенным средством для предотвращения коррупции и обеспечения надлежащего управления в государстве.

Конвенция ООН против коррупции (статья 13) упоминает доступ к информации в качестве одной из мер, необходимых для укрепления участия гражданского общества в предотвращении и борьбе с коррупцией. Конвенция также призывает принять меры для улучшения прозрачности в публичной администрации, в том числе касательно процесса принятия решений (статья 10).

Доступ к информации рассматривается как важная составляющая открытости государственной власти, элемент электронного правительства и надлежащего управления (good governance). Без эффективного доступа к информации не возможно развитие демократического государства и утверждение верховенства права, участие граждан в управлении государственными делами и принятии решений.

Гарантирование действенного доступа к информации при помощи специального закона стало международным стандартом и распространенной практикой. По состоянию на середину 2015 года, 103 страны приняли специальные законы о свободе или доступе к информации [2], многие из них включили соответствующие гарантии в свои конституции.

Законы о доступе к информации приняты также во многих странах региона. Ниже приведена таблица с информацией о соответствующих законах в странах, которые, как и Казахстан, участвуют в Стамбульском плане действий в рамках Сети ОЭСР по борьбе с коррупцией в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Также в таблице указано место страны в международном рейтинге законов о праве на информацию [3].

	Название закона(-ов)	Год	Место в Глобальном рейтинге права на информацию
Азербайджан	О праве на получение информации	2005	9
Украина	О доступе к публичной информации	2011	18
Кыргызстан	О гарантиях и свободе доступа к информации	1997	27
Кыргызстан	О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления	2006	27
Грузия	Административный кодекс, Глава 3 «Свобода информации»[4]	1999	31
Армения	О свободе информации	2003	33
Монголия	О прозрачности информации и праве на информацию	2011	56
Узбекистан	Закон о гарантиях и свободе доступа к информации	1997	94
Узбекистан	О принципах и гарантиях свободы информации	2002	94
Таджикистан	Закон о праве на доступ к информации	2008	99

Право на информацию, которое раньше, как правило, рассматривалось как составляющая свободы выражения взглядов, в последние два десятилетия утвердилось как самостоятельное право. Хотя еще в 1946 году Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции № 59(1) отметила, что «свобода информации является основополагающим правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили»[5]. В Стамбульском документе ОБСЕ 1999 года доступ к информации был признан «важнейшим компонентом любого демократического, свободного и открытого общества»[6].

В 2004 году Специальный докладчик ООН по вопросам свободы убеждений и их выражения, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ и Специальный докладчик Организации американских государств по вопросам свободы выражения взглядов в своей совместной декларации отметили, что право на информацию, которая находится во владении органов публичной власти, является фундаментальным правом человека, которое должно быть реализовано на национальном уровне при помощи комплексного законодательства (например, законов о свободе информации) на основе принципа максимальной открытости, согласно которому устанавливается презумпция, что вся информация открыта, кроме узко сформулированных исключений [7].

За последние два десятилетия были выработаны соответствующие международные стандарты в сфере доступа к информации, среди которых следует выделить такие документы:

- Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам [8];

- Модельный закон о свободе информации международной организации «Артикль 19»[9];

- Модельный межамериканский закон о доступе к публичной информации [10];

- Модельный закон о доступе к информации для Африки [11];

- Глобальные принципы по вопросам национальной безопасности и права на информацию (Цванские принципы)[12];

- доклады Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение [13].

Эти стандарты использовались при проведении анализа проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации», который приведен ниже. При анализе также учитывались национальные законы, которые считаются прогрессивными (например, законы Болгарии, Эстонии, Индии, Сербии, Словении, Хорватии, Черногории, Украины) и индикаторы международного рейтинга законов о праве на информацию [14].

В Отчете о втором раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР (сентябрь 2011 года) приветствовалась подготовка специального закона о доступе к публичной информации, который разрабатывался в то время совместными усилиями НПО, донорских организаций, представителей органов власти и в целом являлся достаточно прогрессивным. Однако, в 2011 г. подготовку законопроекта было приостановлено [15].

В связи с этим Казахстану рекомендовалось ускорить рассмотрение этого законопроекта и его принятие после обязательного приведения текста в соответствие с международными стандартами и рекомендациями. В частности, рекомендовалось обратить внимание на такие существенные недостатки проекта (анализировалась версия от 16 сентября 2010 г.):

- нечеткое определение понятия «публичная информация», которое должно охватывать всю информацию, находящуюся во владении органов публичной власти и других обладателей;

- не четко артикулирован принцип максимальной открытости - вся публичная информация является открытый, если доступ к ней не ограничен на основании закона;

- закон не распространяется на информацию с ограниченным доступом, тем самым значительно сужая его сферу действия. Именно Закон про доступ должен определять порядок ограничения доступа к публичной информации и иметь приоритет перед любым другим законом, регулирующем вопросы статуса и доступа к информации, а не наоборот, как предусмотрено в ст. 3 проекта;

- отсутствие «трисоставного теста» - ограничение доступа к информации возможно только в случае 1) ограничения в целях защищенных законом интересов, когда 2) разглашение информации может причинить существенный вред такому законному интересу и если 3) такой вред преобладает над общественным интересом в разглашении информации;

- не четко определено понятие «информации с ограниченным доступом» («информация, доступом к которой обладает ограниченный круг пользователей либо доступ к которой ограничен для отдельных категорий пользователей информации»);

- полный запрет на предоставление внутриорганизационной информации;

- возможность отказа в предоставлении информации, если она была обнародована в СМИ или размещена на интернет-ресурсе [16].

В Отчете о третьем раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР (октябрь 2014 года) было отмечено, что эта рекомендация Казахстаном не была выполнена. Мониторинговая группа согласилась с тем, что отсутствие прогресса в вопросе принятия закона о доступе к информации негативно влияет на развитие СМИ, гражданского общества, борьбу с коррупцией, прозрачность государственного управления в Казахстане, защиту информаторов и призвала органы власти Казахстана возобновить процесс подготовки закона о доступе к информации согласно международным стандартам [17].

Необходимость разработки и принятия закона Республики Казахстан «О доступе к информации» признается также во многих официальных документах как на международном, так и на национальном уровне [18].

В новой Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986, отмечено, что еще одним инструментом обеспечения прозрачности работы государственного аппарата должен стать Закон «О доступе к публичной информации», который закрепит права получателей публичной информации, порядок ее предоставления, учета и использования. Свободный доступ к публичной информации исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками.

Далее приводится анализ основных положений проекта Закона РК «О доступе к информации» (его версии от 28.04.2015 г.), далее - Законопроект, а также некоторых положений проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации» (версия от 28.04.2015 г.), далее - Сопутствующий законопроект.

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

1. Право на доступ к информации

Законопроект не содержит четко артикулированного права каждого на доступ к информации во владении определенных законом субъектов.

В статье 1 Законопроекта («Основные понятия, используемые в настоящем Законе») доступ к информации определяется как «гарантированное государством, закрепленное в Конституции и законах Республики Казахстан, право каждого свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом». Однако это нельзя считать надлежащим закреплением права на доступ к информации. Оно содержится в глоссарии закона, то есть имеет технический характер. При этом к «доступу к информации» отнесено также право распространять информацию, что сомнительно.

В статье 5 законопроекта в редакции от 26.04.2012 устанавливалось, что государство гарантирует каждому свободно получать и распространять информацию, любым не запрещенным законом способом. Это положение исключено из новой редакции проекта.

Рекомендуется четко установить право каждого физического лица, юридического лица или объединения без статуса юридического лица (если такие признаются в национальной правовой системе), независимо от наличия гражданства или места регистрации/деятельности и других обстоятельств, получать доступ к информации.

При этом важно установить, что это право не распространяется на субъектов властных полномочий, то есть органы публичной власти (государственные органы, органы местного самоуправления) и их служащих, которые не могут пользоваться Законом о доступе к информации для получения информации. Закон о доступе к информации регулирует отношения, связанные с доступом частных лиц к информации во владении субъектов публичного права. Порядок же получения информации органами власти регулируется специальными административными положениями согласно принципу «разрешено то, что предусмотрено законом» - такие органы и их служащие, чтобы иметь возможность получать информацию, должны быть наделены специальными полномочиями по запрашиванию и получению информацию, но они не могут регулироваться в Законе о доступе к информации. Важно четко указать это различие в тексте закона.

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

2. Определение информации

Законопроект (статья 1) определяет предмет права на доступ («информация») таким образом: «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, полученные или созданные обладателем информации, зафиксированные на любом носителе и имеющие реквизиты, позволяющие ее идентифицировать».

Как отмечалось в предыдущем заключении, следует приветствовать то, что Законопроект регулирует именно доступ к информации, а не к документам, поскольку последнее сужало бы предмет права на доступ. Также позитивно то, что Законопроект не использует формулировку «публичная информация», которая в странах этого региона понимается по-разному («публичный» = открытый, «публичный» = относящийся к органам публичной власти), что часто приводит к практическим проблемам.

В то же время некоторые элементы определения информации рекомендуется пересмотреть. Так, Законопроект содержит лишнее требование - «сведения …, имеющие реквизиты, позволяющие ее идентифицировать». Эта характеристика недостаточна четкая и приведет к проблемам в правоприменении. Реквизиты обычно имеет документ, а не информация. К тому же, для определения предмета права на доступ эта характеристика не имеет значение. Идентифицировать информацию невозможно при помощи четких реквизитов, информация может содержаться в различных документах и поэтому в запросе достаточно описать запрашиваемую информацию с минимальным уровнем четкости.

Также следует заменить элемент «полученные или созданные» на владение (обладание) или контроль информации. Для реализации права на доступ к информации не имеет значение, каким образом информация оказалась во владении обладателя информации (была она получена или создана) - ключевым является факт владения или контроля обладателя касательно информации, которая запрашивается. Если определенный в законе субъект имеет в своем физическом контроле запрашиваемую информацию, то он является ее «обладателем» (распорядителем, контролером или любой другой аналогичный термин) и должен предоставить ее в ответ на запрос.

При этом важно понимать, что речь идет не о юридическом полномочии владения (пользования или распоряжения), а о факте физического контроля, доступности информации для субъекта, который получил запрос. Поэтому выбранный термин (владение, контроль и т.п.) должен быть максимально нейтральным, чтобы на практике его не путали с юридическими полномочиями, аналогичными тем, которые составляют право собственности или любые другие вещные права. Право на информацию является личным неимущественным правом, а информация не может быть объектом права собственности как таковая.

Самое главное - это отобразить в определении предмета права на доступ то, что это информация, которая уже существует на момент запроса (что отграничивает запросы информации от обращений/петиций) и которая зафиксирована (задокументированная) каким-либо образом.

Также нет необходимости перечислять все возможные сведения («о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах»), поскольку это не имеет значения для регулирования законом и только усложняет определение. Указание ограниченного перечня сведений будет означать, что на практике будет необходимо устанавливать, запрашиваются ли сведения «о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах».

В целом, следует учитывать, что любой лишний элемент определения в будущем создаст проблему на практике, поскольку может по-разному пониматься в правоприменении и может стать основанием для злоупотреблений со стороны обладателей.

Таким образом, предлагается упростить определение информации, например таким образом: «информация, которая зафиксирована в любой форме и на любом носителе и которая находится во владении[/контроле] определенных этим Законом обладателей информации».

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

3. Принцип максимальной открытости

В Законопроекте отсутствует ключевой принцип режима доступа к информации - принцип максимальной открытости или презумпция открытости информации. Он предусматривает, что любая информация во владении определенных законом «обладателей» считается открытой для доступа, если ограничение на доступ к запрашиваемой информации не было установлено в соответствии с законом. Открытость информации признается правилом, а ограничение доступа - исключением из этого правила.

Это основополагающий постулат, который определяет весь правовой механизм регулирования доступа к информации как права человека.

Из презумпции открытого доступа к информации следует невозможность автоматического ограничения доступа к категориям информации (например, конфиденциальной информации о физическом лице либо информации в сфере национальной безопасности). Определенный класс информации не может быть исключен из общего режима доступа - это противоречит презумпции открытости и основополагающему праву на доступ к информации как таковому. Право на доступ не может быть частичным - то есть касаться только определенного вида информации.

Отсюда также следует, что вопрос ограничения доступа должен решаться относительно конкретной информации и в контексте обстоятельств конкретной ситуации на момент принятия решения по запросу информации. Ограничив один раз доступ к информации, обладатель не вправе в дальнейшем автоматически отказывать в доступе к этой информации - он должен каждый раз проверять наличие условий, которые согласно закону позволяют ему ограничить доступ (применяя так называемый трисоставной тест - см. далее). Иными словами, получив запрос информации ее обладатель исходит из гипотезы (предположения), что запрашиваемая информация является априори открытой, и он может ограничить к ней доступ (то есть опровергнуть эту гипотезу) только после обоснования наличия обязательных для этого условий.

Принцип максимальной открытости тесно взаимосвязан с принципом пропорциональности любого ограничения права на доступ к информации. В частности, это означает, что ограничение доступа к информации должно быть необходимым, то есть быть обоснованным и минимальным относительно правомерных интересов, которые такое ограничение преследует. В практическом аспекте это также означает, что если запрашиваемый документ содержит часть информации, доступ к которой может быть правомерно ограничен, вся остальная часть документа должны быть предоставлена на запрос (см. также далее анализ относительно ограничения доступа к информации).

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

4. Сфера действия Закона

Сфера применения будущего закона регулируется статьей 3 Законопроекта.

Важным условием эффективности любого закона о доступе к информации является то, что порядок доступа к информации и его ограничения должен регулироваться именно законом о доступе - главным законодательным актом для соответствующих правоотношений. Если другие законы предусматривают исключения из общего режима доступа, то это подрывает действенность закона о доступе.

Поэтому следует приветствовать удаление из новой редакции Законопроекта положения о том, что если законами Республики Казахстан предусматривается иной порядок предоставления отдельных видов информации, положения настоящего Закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами Республики Казахстан.

Исключения из сферы действия Закона о доступе возможны (например, может существовать особый порядок доступа к процессуальным документам, который регулируется, например, Уголовным процессуальным кодексом, Гражданским процессуальным кодексом и так далее; к судебным решениям; к архивным документам), но они должны быть четко обозначены в законе.

Кроме четкого определения исключений из сферы регулирования закона, в проект следует также включить норму о том, что обладатель информации, независимо от того, каким нормативным актом он регулирует свою деятельность, в вопросах доступа к информации должен руководствоваться специальным законом о доступе.

Государственные секреты. Очень часто в странах существуют специальные законы, которые регулируют доступ к сведениям, которые составляют государственные секреты. Такой закон есть и в Казахстане. Важно, чтобы будущий Закон о доступе к информации распространял свое действие на сферу государственных секретов. Специальным законом может быть предусмотрено особый порядок отнесения информации к государственным секретам (то есть регулировать организационные особенности обращения такой информации), но доступ к такой информации (и основания для ограничения доступа) должны регулироваться единым законом о доступе к информации.

Сопутствующим законопроектом не предусматривается внесение изменений в Закон РК «О государственных секретах», которые согласовывали бы этот закон с Законом о доступе к информации. Это серьезный недостаток, который необходимо исправить. Исключение большого массива информации во владении государства (государственных секретов) из сферы регулирования Закона о доступе к информации лишает последний большой части его значения и ослабляет гарантии доступа к информации в целом.

Запросы государственных органов. В Законопроекте, в статье 3, следует четко установить правило, что он не распространяется на запросы информации, которые направляют государственные органы и их должностные лица в рамках исполнения своих полномочий.

Как отмечалось выше, право доступа к информации не распространяется на субъектов властных полномочий, то есть органы публичной власти (государственные органы, органы местного самоуправления) и их служащих, которые не могут пользоваться Законом о доступе к информации для получения информации. Закон о доступе к информации регулирует отношения, связанные с доступом частных лиц к информации во владении субъектов публичного права. Порядок же получения информации органами власти регулируется специальными административными положениями согласно принципу «разрешено то, что предусмотрено законом» - такие органы и их служащие, чтобы иметь возможность получать информацию, должны быть наделены специальными полномочиями по запрашиванию и получению информацию, но они не могут регулироваться в Законе о доступе к информации.

Обращения граждан. В статье 3 Законопроекта правильно предусмотрено, что закон не распространяется на обращения, порядок рассмотрения которых установлен законом о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц. Также следует приветствовать то, что Сопутствующий законопроект вносит изменения в Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и удаляет из последнего упоминание о запросах, как одном из видов обращений.

Процессуальные законы. Статья 3 Законопроекта предусматривает, что действие Закона не распространяется на обращения физических и юридических лиц, порядок рассмотрения которых установлен законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан.

Вероятно, в этом положении речь идет о процессуальных ходатайствах, которые подаются в рамках рассмотрения соответствующих дел. Однако, из этого положения не понятно, каким образом регулируется доступ к процессуальным материалам лиц, которые не являются сторонами процесса.

В целом приемлемым представляется такой подход - доступ к процессуальным материалам (материалам дела) во время рассмотрения соответствующего дела предоставляется согласно нормам процессуального законодательства (и может ограничиваться лишь сторонами процесса), тогда как после завершения рассмотрения - в соответствии с Законом «О доступе к информации» и предусматривает ограничений для третьих лиц, которые не являлись сторонами процесса, кроме общих положений об ограничении доступа согласно закону. Это касается и доступа к судебным решениям. Следует предусмотреть в Сопутствующем законопроекте включение таких положений в каждый процессуальный кодекс для обеспечения правовой определенности.

Архивы. Статья 3 Законопроекта предусматривает, что действие закона не распространяется на запросы, порядок рассмотрения которых установлен законодательством Республики Казахстан о Национальном архивном фонде и архивах. В целом, порядок доступа к архивным фондам действительно может регулироваться специальными нормами, поскольку этого требует особенный характер архивных документов (повышенные требования к их сохранности и обращению с ними). Однако, следует четко разграничить доступ к архивным документам и доступ к информации, которая находится во владении архивных учреждений и которая не является архивными документами. То есть доступ к архивам может регулироваться специальными правилами, но доступ к административной и другой информации архивных учреждений - Законом о доступе к информации. В то же время на доступ к архивным документам должны распространяться правила об ограничении информации, которые должны содержаться в Законе «О доступе к информации», то есть правила о пропорциональности ограничения, о применении «трисоставного теста» при ограничении доступа к информации. Соответствующие положения следует включить в Сопутствующий законопроект в виде изменений в Закон РК «О Национальном архивном фонде и архивах».

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

5. Обладатели информации

Согласно статье 1 Законопроекта обладатель информации - это юридическое лицо, владеющее информацией. Перечень обладателей информации определяется в статье 8 Законопроекта и тоже ограничивается юридическими лицами.

Физические лица и субъекты без статуса юридического лица. Исключение физических лиц из перечня возможных обладателей информации является оправданным, кроме физических лиц - субъектов частного предпринимательства (индивидуальных предпринимателей). Последние похожи по статусу с юридическими лицами и могут владеть общественно важной информацией (как та, что указана в пункте 2 статьи 8 Законопроекта).

Также, если в законодательстве Казахстана допускается деятельность субъектов без статуса юридического лица (например, общественные объединения, религиозные организации), то они также должны охватываться понятием обладателей информации.

Основные виды обладателей информации. Статья 8 Законопроекта относит к обладателям:

1) государственные органы, органы местного самоуправления и государственные учреждения;

2) субъекты квазигосударственного сектора;

3) получатели бюджетных средств в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета;

4) субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение - относительно цен на производимые (реализуемые) ими товары (работы, услуги).

Законопроект правильно определяет обладателями государственные органы, органы местного самоуправления и государственные учреждения, а не их отдельных должностных лиц. Из этого следует, что депутаты Парламента РК и местных представительных органов, а также судьи, прокуроры и другие государственные служащие не являются сами по себе обладателями информации в понимании закона. Запросы направляются и рассматриваются органами власти, даже если запросы касаются работы отдельных должностных лиц.

Следует удостовериться, однако, что формулирование «государственные органы, органы местного самоуправления и государственные учреждения» включает всех субъектов, наделенных публично-правовыми полномочиями (например, включает омбудсмана, избирательные комиссии, квалификационные комиссии судей и адвокатов, аттестационную комиссию и т.д.).

Очень похвальным является включение в перечень обладателей информации субъектов квазигосударственного сектора. Последние определяются в Бюджетному кодексе РК (ст. 2) как государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилиированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Также законопроект охватывает как обладателей государственные учреждения, под которыми, согласно ст. 1 Закон РК «О государственном имуществе», понимаются некоммерческие организации, созданные государством и содержащиеся только за счет бюджета или бюджета Национального Банка РК, если дополнительные источники финансирования не установлены законами РК, для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Следует понимать, что это понятие включает учреждения в сфере среднего и высшего образования, охраны здоровья и другие подобные субъекты. Включение их в перечень обладателей информации следует приветствовать.

К обладателем информации Законопроект также относит получателей бюджетных средств (в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета) и субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение (относительно цен на производимые (реализуемые) ими товары (работы, услуги). Это, в целом, прогрессивные положения.