Реформа экологического законодательства: история и перспективы
Байдельдинов Д.Л. д.ю.н., профессор, Казахский национальный университет имени аль-Фараби
Выступление на XVI Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (26 апреля 2019 года)
АҢДАТПА
Бұл мақалада» заңнама «ұғымдары, оның экологиялық салаға қатысты мазмұны, Қазақстандағы дербес сала ретінде экологиялық заңнаманың қалыптасуына ықпал еткен субъективті және объективті факторлар талданды. Экологиялық заңнаманың ең маңызды сипаттамалары жинақталған. Түйін сөздер: экологиялық құқық, қоршаған орта, экологиялық қауіпсіздік, экологиялық мониторинг.
В статье проанализированы понятия «законодательство», его содержание применительно экологической отрасли, субъективные и объективные факторы, способствовавшие становлению экологического законодательства как самостоятельной отрасли в Казахстане. Обобщены наиболее сущностные характеристики экологического законодательства. Ключевые слова: экологическое право, окружающая природная среда, экологическая безопасность, экологический мониторинг.
ABSTRACT
The article analyzes the concept of «legislation», its content in relation to the environmental industry, subjective and objective factors that contributed to the formation of environmental legislation as an independent industry in Kazakhstan. The most essential characteristics of environmental legislation are summarized. Key words: environmental law, environment, environmental safety, environmental monitoring.
Республика Казахстан является правовым государством, где каждому его гражданину гарантируется обеспечение реализации прав человека. Права человека и гражданина подразделяются на несколько групп: личные или гражданские, экономические, политические, социальные, экологические, культурные и информационные. Особое место среди этих прав занимают экологические права человека [1]. Экологические права человека происходят из основного конституционного права каждого человека, которое закреплено в части 1 статьи 15 Конституции РК - право на жизнь. Статья 31 Конституции РК определяет, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека [2]. Значит, государство гарантирует человеку проживание в нормальных условиях, которые соответствуют требованиям стандартов и требует, чтобы все соблюдали требования по охране и защите окружающей среды. Экологические права граждан закреплены в статье 13 Экологического кодекса РК. Так, основными экологическими правами являются: право на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду; право на создание общественных объединений и фондов охраны окружающей среды; право на участие в процессе принятия государственными органами решений по вопросам, касающимся окружающей среды; право на участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах в области охраны окружающей среды; право на обращение в государственные органы с письмами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды и требовать их рассмотрения; право на получение от государственных органов и организаций своевременную, полную и достоверную экологическую информацию; право на предъявление в суд исков о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения экологического законодательства [3]. Право на благоприятную окружающую среду является одним из главных экологических прав человека. Законодательное определение благоприятной окружающей среды в Республике Казахстан было дано в «Экологическом кодексе РК» от 9 января 2007 года, в котором благоприятной окружающей средой признается «окружающая среда, состояние которой обеспечивает экологическую безопасность и охрану здоровья населения, сохранение биоразнообразия, предотвращение загрязнения, устойчивое функционирование экологических систем, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов» [3]. Окружающая природная среда складывается из понятий природы и окружающей человека среды и служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, а также местом для размещения производственных объектов, обеспечивающих его же полезную деятельность. Таким образом, окружающая природная среда образует сложное понятие, в рамках которого исторически получили развитие две основные формы взаимодействия общества и природы. Первая - это использование природы для удовлетворения человеком своих материальных и духовных потребностей. Второе - это охрана окружающей среды с целью сохранения самого человека и других природных ресурсов (объектов), опять же в интересах человека. Потребление и безвозвратное изъятие возобновляемых природных ресурсов по некоторым параметрам уже превосходит способность природных систем к самовоспроизводству. Именно это является одной из главнейших проблем в сфере охраны окружающей среды [4]. Поэтому каждый человек должен осознавать ценность окружающей природной среды и тем самым не нанося вреда окружающей природной среде, создавать для себя благоприятные условия проживания и уметь защитить свои нарушенные экологические права. Экологическое право - это совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей среде. Наша позиция заключается в том, что природоохранное право и земельное, водное, лесное, горное, фаунистическое, атмосферовоздушное право является самостоятельными отраслями права и входят в состав комплексной, интегрированной отрасли права - экологическое право. Отношения по использованию природных ресурсов будут регулироваться внутри отдельной отрасли - земельного, водного и т.д. - но с позиции общих целей экологического права. Таким образом, на основании вышеизложенного можно дать следующее определение экологического права - это интегрированная, комплексная отрасль современного права включающая в себя совокупность правовых норм, регулирующих экологические отношения, возникающие между государством и его субъектами по поводу взаимодействия с природной и отдельными природными ресурсами [5]. Разработка экологического законодательства является важной частью правовой реформы в Республике Казахстан. Первый этап преобразований природоохранного законодательства, завершившийся летом 1997 года принятием нового закона «Об охране окружающей среды», является важным шагом на пути улучшения экологической ситуации и перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию. Развитие системы экологического законодательства в республике определяется потребностью перехода от узкого потребительского природоресурсного к универсальному правовому регулированию всех аспектов взаимодействия общества и природы. Развитие системы экологического законодательства независимого Казахстана тесно связано с процессами политической и социально-экономической модернизации, происходящими в казахстанском обществе. С распадом СССР и образованием нового суверенного государства в 1991 г., по нашему мнению, начат новый этап развития экологического законодательства Казахстана [6]. Первый этап развития экологического законодательства независимого Казахстана, начался в 1991 году и завершился в 1995 году с принятием Конституции, что также соответствует этапизации политического и социально-экономического развития казахстанского общества, выделенного Президентом Республики Казахстан Н. Назарбаевым [7]. В контексте базового законодательства следует упомянуть Закона «Об охране окружающей природной среды» 1993 года. Наряду с этими законами на первом этапе с 1991 по 1995 годы были приняты ещё ряд кодифицированных законодательных актов, регулирующих использование и охрану отдельных видов природных ресурсов. В частности, в 1992 году был принят Кодекс «О недрах и переработке минерального сырья», Законы «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном полигоне», «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье»; в 1993 году - Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»; в 1994 году - Закон Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». 28 июня 1995 года был подписан Указ, имеющий силу закона «О нефти». Первый этап развития экологического законодательства Казахстана характеризуется обновлением основных наиболее важных актов например законодательства о недрах, водных и лесных ресурсах; принятием законов о социальной защите граждан, пострадавших в результате деятельности Семипалатинского испытательного ядерного полигона и Аральского бедствия. Экологическое законодательство этого периода имеет следующие особенности. Во-первых, экологическое законодательство республики по содержанию и форме соответствовало экологическому законодательству СССР. Законодательные акты были разработаны по образу и подобию аналогичных законов, действовавших в советское время. Такая схожесть наблюдалось не только в развитии экологического законодательства, но и во всех отраслях законодательства стран СНГ, которая, была обусловлена тем, что государства, составляющие содружество, ранее представляли одну страну с четко централизованной плановой системой ведения экономики и единым законодательством. Кроме того, в бывшем СССР закрепилась законотворческая практика, в которой республиканское законодательство фактически воспроизводило союзное законодательство [8]. Во-вторых, экологическое законодательство в этот период было направлено преимущественно на регулирование отношений в области использования и охраны отдельных природных ресурсов. На основе сравнительного анализа экологического законодательства стран СНГ ранее в своих работах мы отмечали, что экологическое законодательство во всех постсоветских республиках развивался приблизительно в одних направлениях, в его структуре преобладало отраслевое природоресурсное законодательство, кодифицированное в ресурсовых кодексах [8]. В-третьих, экологические законы содержали лишь общие принципы, слабо отражали меры по предотвращению загрязнения окружающей природной среды. Экологическое законодательство первого этапа утратило свои возможности обеспечения экологического благополучия очень быстро. Как было отмечено, данный этап продлился всего на 5 лет. Причиной этому стало вхождение Казахстан в мировую рыночную экономику, необходимость развития производства как государственного так и коммерческого сектора, что требует использование природных ресурсов, реализацию природных ресурсов на экспорт и их импорт, что также вызвало переход законодательства на новую плоскость, так как законодательство первого этапа не могло регулировать рыночные отношения. Второй этап развития экологического законодательства, охвативший 1996-2000 годы, привел к пополнению экологического законодательства республики в основном такими природоохранными законодательными актами, как: «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г., «Об охране окружающей среды», от 15 июля 1997 г., «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 г., «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 г. Второму этапу развития экологического законодательства республики свойственны интенсивное развитие природоохранной подсистемы экологического законодательства, нацеленность на максимально возможное устранение пробелов, создание сбалансированной системы правовых актов. Основные направления развития экологического законодательства были определены Концепцией правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента РК от 20 сентября 2002 года. Реализация положений Концепции правовой политики, а также развитие рыночных отношений и формирование соответствующих им организационно-хозяйственных структур глубокие преобразования в социальной сфере, совершенствование государственного управления путем разграничения полномочий между уровнями государственной власти, а также развитие природопользования в новых условиях вызвали необходимость совершенствования водного, земельного, лесного законодательства и на его основе адаптирования системы управления водными, земельными и лесными ресурсами к требованиям времени. Так, в этот период были приняты следующие важнейшие законодательные акты: Закон Республики Казахстан «Об охране атмосферного воздуха» от 11 марта 2002 г., Земельный кодекс от 20 июня 2003 г., Лесной кодекс от 8 июля 2003 г., Водный от 9 июля 2003 г., Законы «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира от 9 июля 2004 г., «Об обязательном экологическом страховании» от 13 декабря 2005 г., «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 г. Следующим этапом становления казахстанского экологического законодательства стало принятие в 2007 году Экологического кодекса Республики Казахстан. Экологический кодекс был разработан в целях реализации задач, определенных Главой государства Н.А. Назарбаевым в Послании страны народу Казахстана от 1 марта 2006 года «Казахстан на пороге нового рынка вперед в своем развитии». В данном стратегическом документе была поставлена задача по осуществлению реформирования природоохранного законодательства, направленного на обеспечение экологической безопасности в соответствии с международными стандартами, с целью оказания содействия по вхождению нашей страны в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира [9]. В данном Кодексе уровень экологической безопасности приведен в соответствии с международными стандартами, который ориентирован к передовых технологиям. В связи с принятием Данного Кодекса утратили силу такие законы, как «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе» и ряд подзаконных актов. Экологический кодекс состоит из Общей части и Особенной части. Общая часть состоит из 7 разделов: общие положения; лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды, экологическое нормирование, техническое регулирование в области охраны окружающей среды, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологические разрешения, экологический аудит; экономическое регулирование охраны окружающей среды и природопользования; экологический контроль; экологический мониторинг и кадастры; зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия; экологическое образование и просвещение, научные исследования и международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Особенная часть состоит из двух разделов: экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и ответственность за экологические правонарушения и разрешение экологических споров. Как видно из содержания Экологический кодекс содержит все аспекты охраны окружающей природной среды. Так же в Кодексе закрепляется перечень объектов природы, подлежащих правовой охране, указываются основные экологические требования к хозяйственной и иной деятельности. Особо следует отметить, что Кодекс включает аспекты экологического воспитания и образования, положения, закрепляющие систему органов государственной власти и управления в области охраны окружающей природной среды и т. д., в частности главу 25 Кодекса. В данной главе отмечено, что целью экологического образования и просвещения является формирование активной жизненной позиции граждан и экологической культуры в обществе, основанных на принципах устойчивого развития. Для достижения этой цели предусмотрены меры государственной поддержки, в том числе и путем финансирование. Экологическое законодательство отражает экологическую политику Республики Казахстан, основанной на соблюдении принципов приоритета всеобщей экологической безопасности, обеспечения каждому человеку права на жизнь в экологически благоприятных условиях, предотвращения загрязнения окружающей среды и нерационального использования природных ресурсов, установления контроля за состоянием окружающей среды на основе международно-признанных критериев, свободного и беспрепятственного обмена информацией по охране окружающей среды и передовым ресурсосберегающим технологиям, взаимопомощи государств и мирного разрешения возникших между ними споров, с учетом международного права. Реализация экологической политики в сфере международного сотрудничества осуществляется в виде присоединения к ранее принятым международным конвенциям и соглашениям, заключению новых международных договоров в масштабах региона или на двустороннем уровне с последующим принятием законодательных мер на национальном уровне. Участие Казахстана в работе по международным экологическим конвенциям способствует включению страны в общемировой процесс экологической деятельности. Казахстан присоединился к важнейшим международным конвенциям по изменению климата, борьбе с опустыниванием и сохранению биоразнообразия, ратифицировал Орхусскую и трансграничные Конвенции Европейского Экономической комиссии (ЕЭК), ООН, Киотский протокол, стал членом Комиссии Устойчивого развития ООН. Также существует большое разнообразие международных договоров, затрагивающих вопросы экологии: договоры, в целом и прямо направленные на охрану окружающей среды; косвенно связанные с проблемами экологии; комплексные договоры, в которые включены специальные разделы о защите окружающей среды. В настоящее время в Республике Казахстан действуют 22 ратифицированных экологических международных конвенций, порядка 10 кодексов и 18 законов, а также более 300 специальных подзаконных актов, которые напрямую или косвенно регулируют определенные сферы взаимодействия общества и природы и, характеризуя действующее законодательство в области охраны окружающей среды. Нарушение экологического законодательства влечет имущественную (гражданско-правовую), административную, уголовную ответственность. А также, были приняты следующие законодательные акты, обусловленные необходимостью ужесточения экологических требований, вовлечения в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии, определения и уточнения компетенции природоохранных государственных органов в связи с происходящими изменениями в экономической сфере: - Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Водный кодекс Республики Казахстан» от 12 февраля 2009 года, направленный на определение правовых отношений в области водоснабжения и водоотведения; - Закон Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в Экологический кодекс Республики Казахстан по вопросам регулирования ввоза экологически опасных технологий, техники и оборудования» от 23 июня 2009 года, разработанный в целях реализации. Послания Главы государства народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года по ужесточению экологических требований в сфере использования опасных технологий и техники; -Законы Республики Казахстан «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам поддержки использования возобновляемых источников энергии» от 4 июля 2009 года, нацеленные на создание правовой основы для использования и развития возобновляемых источников энергии в республике; - Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам соблюдения водоохранной и природоохранной дисциплины при градостроительном планировании, выделении земельных участков, проектировании и строительстве» от 10 июля 2009 года, направленный на устранение пробелов в действующих законодательных актах в части соблюдения водоохранных и природоохранных норм при градостроительном планировании территорий и выделении земельных участков под застройку; - Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года, направленный на рациональное и комплексное изучение и использование недр. Ратификация Казахстаном в 2009 году Киотского протокола к Конвенции ООН по изменению климата и необходимость выполнения международных обязательств по нему определили дальнейшие тенденции в развитии казахстанского экологического законодательства. В этой связи 3 декабря 2011 года Президентом подписан Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по экологическим вопросам». Данным Законом предусмотрены нормы, направленные на создание правового поля для управления накопленными отходами производства и потребления; усиления ответственности природопользователей за экологические правонарушения; развития «рынка углеродных единиц» в целях выполнения международных обязательств республики по изменению климата. Одной из основных задач государственной политики на современном этапе развития казахстанского общества выступает снижение энергоемкости экономики. В структуре основных результатов ускоренной диверсификации экономики поставлена задача по снижению энергоемкости ВВП не менее чем на 25 %. Все это, предопределяет необходимость совершенствования действующего законодательства по вопросам энерго- и ресурсосбережения, широкого использовании альтернативных видов энергии и увеличение доли возобновляемой энергии, а также по вопросам улучшения качественного состоянии окружающей природной среды. В этой связи 13 января 2012 года подписан Законы Республики Казахстан «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности» и «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам энергосбережения и повышения энергоэффективности». В целом анализ развития экологического законодательства Казахстана показал, что процессы политической и социально-экономической модернизации, происходящие в казахстанском обществе, а также вовлечение республики в мировые процессы определили особенности и основные тенденции развития системы отечественного экологического законодательства. Во-первых, Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года, определила охрану окружающей среды в качестве базовой функций государства и основной составляющей его политики. В этой связи идеи охраны окружающей среды и устойчивого развития включены в основные стратегические документы и планы, закреплены в качестве долгосрочной политической линии. Во-вторых, развитие и пополнение экологического законодательства происходило в соответствии с положениями ежегодных посланий Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана, стратегических документов по социально экономическому развитию страны, а также процессами, происходящими на международной арене по решению глобальных экологических проблем []. В послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030» одной из ключевых задач государства определено создание эффективной, современной государственной службы и структуры государственного управления. Это предполагает, что государственное управление должно стать системным, за каждым уровнем управления должны быть закреплены чётко определённые функции и полномочия, обеспечена межведомственная координация, создана надёжная правовая база для эффективного функционирования всех уровней власти. Ради справедливости надо отметить, что Республика Казахстан, по сравнению с другими странами СНГ, достигла огромного успеха в государственном строительстве, в развитии рыночной экономики, в формировании современного законодательства, обеспечивающего регулирование новых отношений. Однако, с сожалением, можно констатировать, что в нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов ещё много недостатков, которые порой сводят на нет всё то положительное, связанное с созданием современной правовой базы для продвижения страны по пути реформ. Так, в последние годы в Казахстане идёт активный процесс пересмотра важных законодательных актов, вносятся многочисленные изменения и дополнения в действующие законы. Между тем частое изменение и дополнение законов и иных нормативных правовых актов выхолащивает их первоначальную суть, ту философию, которая лежала в основе их разработки. Вот наглядный пример, в течение нескольких последних лет в Экологический кодекс РК десять раз вносились различные изменения и дополнения, из них, только 2016 году - шесть раз. В Закон РК «О недрах и недропользовании» также были внесены многочисленные изменения. Все эти законодательные новеллы по своей сути не несли никакой серьёзной правовой новизны, они были направлены на решение различных экономических и социальных задач, а также на решение второстепенных вопросов административного характера. В тоже время, эти задачи и вопросы подлежали и подлежат решению путём применения экономических, рыночных механизмов, путём совершенствования контрактной практики, а не путём внесения изменений и дополнений в законы [10]. Несмотря на все прогрессивные идеи существующего экологического законодательства, практика выявила определенные его пробелы и противоречия. Существующая система регулирования вопросов охраны окружающей среды подвергается справедливой критике со стороны специалистов и иностранных обозревателей, которые отмечают, что казахстанский закон и практика его применения имеют целью наказать природопользователя, но не восстановить и сохранить окружающую среду. В 2007 году был принят Экологический кодекс, призванный систематизировать всю нормативно-правовую базу, усовершенствовать систему нормирования, государственного контроля и других институтов, а также внедрить передовые международные стандарты в практику природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем, отдельные регуляции действующего законодательства не выполняют общественно-полезной цели, создают неоправданно высокие административные барьеры для предпринимательства и обладают высоким коррупциогенным потенциалом. Существующее правовое регулирование по вопросам возмещения вреда окружающей среде преимущественно направлено не на восстановление состояния природных объектов, а используется в качестве инструмента для пополнения государственного бюджета денежными средствами, которые не направляются на решение экологических проблем. Действующее законодательство не предусматривает эффективных мер поощрительного стимулирования природопользователей, внедряющих прогрессивные и «зелёные» технологии, осуществляющие системные природоохранные мероприятия. Действующие регуляции носят в большей мере односторонний, «карательный» характер, не отвечающий требованиям эффективного развития природоохранной сферы. Между тем необходимость введения мер поощрительного стимулирования деятельности природопользователей определена государственной политикой, международными инициативами Республики Казахстан, в частности, глобальной программой «Зелёный мост»), применимыми международными договорами (например, Договором к Энергетической Хартии). Казахстан должен уделять особое внимание поощрению применения более чистых видов топлива и использованию технологий и технологических средств, снижающих загрязнение. По мнению экспертов, большой проблемой является и отсутствие эффективной государственной системы мониторинга загрязнения компонентов окружающей среды. Сокращение количества гидропостов и постов за наблюдением атмосферного воздуха привело к тому, что в настоящее время многие регионы Казахстана не имеют даже фоновых показателей загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и в водных источниках. Поэтому при расчёте нормативов специалистам приходится использовать справочные данные советского периода. По почвам, большинству малых речек, подземных вод, по атмосферному воздуху на обширных территориях Республики Казахстан практически нет объективных данных, которые могли бы быть использованы при осуществлении природоохранительной деятельности. Проблемой является и отсутствие единообразной судебной практики по экологическим делам. На наш взгляд, не выработана единая позиция судов относительно ряда важных аспектов, например, по вопросам: применения прямого и косвенного методов при определении размера ущерба окружающей среде; определения «исторических загрязнений»; взыскания ущерба, образовавшегося вследствие правомерных действий природопользователя в условиях крайней необходимости; разграничения классификации материалов и отходов и др. «Экологическая бомба» для человечества также опасна, как и ядерная. Поэтому для нас нет заботы более серьёзной, чем спасти природу. В 2018 году было принято много законов и подзаконных актов в области экологии, по решению проблем охраны окружающей среды и защиты природы, в частности была принята Концепция нового Экологического Кодекса РК. Это яркое свидетельство, что Экология в Казахстане стала приоритетной частью государственной политики. На пресс-конференции, Министр энергетики Канат Бозумбаев говорил, что нужна новая редакция экологического законодательства и она должна соответствовать нормам, принятыми странами ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), и стимулировать недропользователей к внедрению «зеленых технологий», и будет способствовать вхождению нашей страны в 30-ку наиболее развитых стран мира. В феврале текущего года был введен в действие Экологический кодекс Республики Казахстан - фундаментальный документ в сфере охраны, восстановления и сохранения окружающей среды. С принятием Экологического кодекса Республики Казахстан появилось большое количество новых норм, регулирующих экологические отношения, что, несомненно, вызвало огромный интерес к ним со стороны природопользователей. При разработке проекта Кодекса необходимо критически пересмотреть систему регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды, ввести новые инструменты и механизмы регулирования и контроля, соответствующие лучшим мировым подходам, устранить накопившиеся пробелы и противоречия в правовом регулировании, гармонизировать законодательство в целом для достижения целей, поставленных в стратегических документах Казахстана, в частности, для создания условий по переходу нашей страны к «зеленой экономике». Одной из главных и сложных задач при разработке проекта Кодекса и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды должно стать создание условий, при которых предприятиям станет выгодно инвестировать в модернизацию производства на основе наилучших доступных технологий, реализовывать мероприятия, направленные на предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду, вводить эффективные и современные системы планирования, менеджмента, контроля и мониторинга своей деятельности. Для создания таких условий, в проекте Кодекса должны быть учтены общепринятые в странах ОЭСР подходы в экологическом регулировании, что позволит создать прозрачную и понятную институциональную среду для бизнеса, обеспечить единообразие в правоприменении, а для государства - получить более эффективные инструменты и механизмы управления и контроля в области охраны окружающей среды [11]. В проекте Кодекса необходимо устранить имеющиеся противоречия и пробелы, установить более понятные и уместные основания для назначения обязательного экологического аудита. В проекте Кодекса предлагается, с учетом опыта стран ОЭСР: 1) пересмотреть основания для назначения обязательного экологического аудита, в частности, с тем, чтобы обеспечить соразмерность затрат на проведение такого аудита достигаемым целям/устраняемым рискам; 2) привести в соответствие деятельность экологических аудиторов с учетом требований международных стандартов и определение статуса аудиторской деятельности по аналогии с финансовыми аудиторами; 3) передача части государственных функций в институт саморегулирования экологических аудиторов с определением субсидиарной ответственности всех членов саморегулируемой организации; 4) определить квалификационные требования к экоаудиторам с возможностью аккредитации в СРО, в том числе международно-признанных; 5) пересмотреть подходы к компетенции аудиторов и экологическому страхованию, повысить уровень доверия к аудиторам, путем установления четких правил и требований, как к аудиторам, так и к самой процедуре экологического аудита; 6) определить ответственность аудиторов за выполняемую работу (страхование ответственности и др.); 7) предусмотреть норму по признанию заключений добровольного экологического аудита как альтернативу для отмены государственных проверок [11]. С 2013 года были проведены неоднократные встречи с ассоциациями природопользователей, где обсуждались положения Экологического кодекса, а также подзаконных актов в части регулирования выбросов парниковых газов. По итогам проведенных встреч и правового мониторинга было установлено наличие пробелов в положениях и нормах Экологического кодекса и определены подходы по их устранению. Для снижения нагрузки на окружающую среду от передвижных источников необходимо предусмотреть меры стимулирования для перехода транспорта на альтернативные виды питания (газ, электричество). К примеру освобождение от таможенных пошлин на электротранспорт и машкомплекты, в частности электроавтобусы. На сегодняшний день в Казахстане сумма таможенных пошлин на электробусы приравнена к стоимости таможенных пошлин на дизельные автобусы. К примеру, в Аргентине применяется ставка 0% на ввоз электромобилей и электробусов. В проекте Кодекса предлагается: 1) предусмотреть обязательную разработку национальной стратегической программы низкоуглеродного развития, включая 16 регионов и городов с население свыше одного миллиона жителей (Астана, Алматы и Шымкент); 2) рассмотреть совершенствование механизма выдачи квот на выбросы парниковых газов в целях стимулирования низкоуглеродного производства; 3) предусмотреть компенсационные механизмы при косвенном участии операторов установок в декарбонизации. Например, компенсация затрат, понесенных при оплате «зеленого» тарифа через конвертацию приобретенного объема зеленой электроэнергии в квоту; 4) учесть положения, обеспечивающие проведение научных исследований и обеспечения доступности знаний по воздействиям изменения климата в приоритетных секторах экономики и возможным подходам по адаптации к ним; 5) предусмотреть и раскрыть механизмы низкоуглеродного развития и пересмотреть подходы регулирования низкоуглеродного развития страны, охватывая также модернизацию и повышение энергоэффективности жилищно-коммунального сектора и развитие «зеленого» строительства; 6) предусмотреть меры стимулирования для перехода транспорта на альтернативные виды питания (газ, электричество) в том числе, через снижения ставки на ввоз комплектующих запчастей и электромобилей и автобусов до 0%, учесть нормы по льготному финансированию электромобилей (лизинг). А также, структура проекта нового Кодекса будет представлена тремя частями: общей, особенной и специальной. Общая часть будет состоять из положений общего характера (сфера регулирования, цель, задачи, субъекты и объекты, принципы, источники, управление охраной окружающей среды, права и обязанности субъектов; инструменты регулирования; экологическая информация; экологическая ответственность и пр.). Особенная часть будет посвящена экологическим требованиям с особенностями по видам природных ресурсов (земля, недра, воды, леса и пр.), особенностями правовой охраны атмосферного воздуха и озонового слоя; особенностями по отдельным территориям (особо охраняемые природные территории; экологически неблагоприятных территорий и др.); по отдельным видам деятельности; отходы и пр); вопросам изменения климата, выбросов парниковых газов.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |