К вопросу о правовой природе Послания Президента народу Казахстана (Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор, г.н.с. НИИ «Публичного права» Каспийского университета)

К вопросу о правовой природе Послания Президента
народу Казахстана

Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор,

г.н.с. НИИ «Публичного права» Каспийского университета

В начале сентября 2024 года глава государства в соответствии с подпунктом 1) ст.44 Конституции РК 7 раз обратился к народу Казахстана с очередным своим Посланием «Справедливый Казахстан: закон и порядок, экономический рост, общественный оптимизм». [1].

По сложившейся практике Президент РК презентовал своё ежегодное послание в Парламенте ввиду того, что это высший представительный орган государства как бы представляющий казахстанское общество в его «многообразии».

В настоящее время этот документ довольно широко комментируется в средствах массовой информации и на цифровых площадках в интернете.

В традициях плюрализма содержание комментариев весьма разнообразно и включает в себя, как восторженно хвалебные, так и сдержанно критические[2].

Но, есть и те, кто любое Послание, без учета его содержания, воспринимает, как прожектёрскую программу не связанную с реальными запросами общества и страны. Факт такого нигилизма объясняет, 30-летний период нашей государственности, когда тексты посланий очень хорошо были приспособлены для дачи обещаний, но не для реального и точного их исполнения. Они рисовали радужные перспективы, но на деле не вели, ни к процветанию страны, ни к реальным её реформам.

Кроме того, не следует сбрасывать со счетов и тот факт, что не все думающие члены нашего общества имеют представление о значение таких посланий.

В этой связи возникает вопрос, что с правовой точки зрения представляет собой Послание Президента?

Известно, что слово «Послание» имеет много значений, но применительно к нашей теме, это публичное обращение кого-либо (главы государства и др.) к населению в виде открытого письма или устного выступления.

В казахстанском законодательстве термин «Послание» впервые появился в Конституции РК 1993 года (подпункт 10 ст. 78) [3].

Согласно этому правовому документу Президент РК наделялся правом обращаться с посланиями к народу Республики Казахстан и её Верховному Совету. Он также был вправе представлять Верховному Совету ежегодные доклады о положении Республики и периодически информировать его о наиболее важных вопросах внутренней и внешнеполитической деятельности Республики Казахстан.

Необходимо также отметить, что наделение Президента РК правом обращения с Посланием к народу, это изобретение не казахстанской правовой мысли.

Аналог такого права был предусмотрен еще в Конституции СССР 1977 года, когда в 1990 году в ней появился институт Президента СССР. В подпункте 5 статьи 127-3 Основного Закона было предусмотрено, что Президент СССР «представляет Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны; информирует Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР» [4].

В Конституцию Казахской ССР 1978 года в 1990 году также были внесены изменения и дополнения. Законом КазССР от 24 апреля 1990 года № 6-XII «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Конституция КазССР была дополнена главой 12 «Президент Казахской ССР». В этой главе в подпункте 6 ст.114-3 было предусмотрено, что Президент КазССР «представляет Верховному Совету Казахской ССР ежегодные доклады о положении республики и периодически реформирует Верховный Совет Казахской ССР о наиболее важных вопросах внутриполитической и внешнеполитической деятельности Казахской ССР» [5].

Однако значительнее ранее о праве президента обращаться с посланиями речь шла в конституциях США, Франции, Мексики, Аргентины, Италии и др.[6]

По Конституции США, президент этой страны «дает по необходимости Конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны» [7].

В соответствии с Конституцией Франции её Президент «сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий, которые зачитываются в палатах и не подлежат никакому обсуждению» [8].

Согласно Конституции РК 1995 года право Президента РК обращаться с ежегодным посланием, закреплено в подпункте 1) статьи 44. Эта норма гласит: «Президент Республики Казахстан: обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики;».

Здесь следует обратить внимание, что в Конституции нет прямого указания на место, где Президент может обратиться к народу с таким посланием.

В тоже время в ст.19 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» закреплено, что Президент Республики «обращается с ежегодным устным или письменным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики. Если послание оглашено на сессии Парламента, то оно не обсуждается и вопросы по нему не задаются;».

Как видно из редакции данной нормы, Послание Президента по форме может быть, как устным, так и письменным, а местом его оглашения может являться, как сессия Парламента, так и иное место. Такой вывод, на наш взгляд, вытекает из смысла этой нормы и подтверждается практикой.

Так, в форме посланий были представлены две известные стратегии развития РК - «Казахстан-2030» и «Казахстан-2050», а «План нации 100 конкретных шагов по реализации 5 институциональных реформ» был представлен в виде отдельной публикации. Программы «7-20-25» и «Рухани жанғыру» - были опубликованы в газетах.

Учитывая, что послание Президента РК является технически сложным документом, то необходимо обратить внимание на его подготовку.

Работа над проектом послания начинается за несколько месяцев до даты обращения Президента с ним к народу Казахстана. Весь процесс подготовки послания осуществляется в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 27 апреля 2010 года № 976 «Об утверждении Правил подготовки и реализации послания, работы с актами и поручениями Президента Республики Казахстан и осуществления контроля за их исполнением, проведения мониторинга нормативных правовых указов».

На начальном этапе подготовки, Администрация Президента (АП) и Правительство обсуждают и согласовывают с Президентом основные направления послания, затем рассылают их в центральные исполнительные органы, которые должны вернуть проект, дополненный своими предложениями. Сведение всех предложений в окончательный текст осуществляет АП. Это общий алгоритм подготовки послания.

Как выше уже отмечалось, Президент оглашает своё послание на сессии Парламента. При этом, депутатским корпусом, вопросы главе государства не задаются, а само послание, как и во Франции, не подлежит обсуждению.

Однако из этого не следует, что послание вообще не обсуждается, напротив, после его оглашения, через информационно-аналитические каналы, начинается пропаганда и разъяснение сути этого политического документа.

В этих целях в органы местного государственного управления, государственные и бюджетные организации рассылаются информационные материалы и памятки с разъяснениями, как надо комментировать ключевые положения послания Президента.

Исполнение послания Президента возлагается на Правительство РК, как орган исполнительной власти. В связи с этим Правительство разрабатывает общенациональный план мероприятий по реализации послания. Данный план создается в виде таблицы, в которой отражены президентские тезисы в виде «мероприятий», форма исполнения, ответственный орган и срок исполнения. Проект этого плана одобряется на заседании Правительства.

Так, например, 10 сентября 2024 года на заседании Правительства под председательством Премьер-министра был рассмотрен и одобрен проект Общенационального плана (ОНП) мероприятий по реализации Послания Президента от 2 сентября 2024 года «Справедливый Казахстан: закон и порядок, экономический рост, общественный оптимизм» [9].

После одобрения Правительством, Общенациональный план согласуется с Администрацией Президента. Администрация Президента готовит Указ Президента РК об утверждении плана мероприятий по реализации положений презентованного послания.

В этом Указе дается поручение Правительству к исполнению утвержденного главой государства плана. Контроль за его исполнением возлагается на Администрацию Президента, а исполнение пунктов общенационального плана находится на контроле у Премьер-министра.

В свете вышеизложенного, возникает вопрос: «Почему план по реализации мероприятий послания Президента имеет название Общенационального, а не Общенародного? Постановка этого вопроса, не случайна, ведь, Президент со своим посланием обращается к народу Казахстана, а не к нации. Да и в преамбуле Конституции РК, опять же, речь идет о народе Казахстана, а не о гомогенной нации.

В этой связи полагаем, что с точки зрения юридической техники, было бы более правильно, чтобы название плана реализации мероприятий послания Президента, корреспондировалось с конституционной терминологией «послание народу Казахстана».

Все изложенное выше, также даёт повод задуматься о правовой стороне Послания Президента. Является ли оно нормативным правовым актом или нет?

Как правильно отмечает Д.С. Иванов, рассматривая правовую сторону посланий Президента Российской Федерации, согласно Конституции единственными правовыми актами, которые издает Президент Российской Федерация, являются указы и распоряжения, и де-юре послание Президента не является нормативно-правовым актом и не имеет юридической силы [10].

В нашем случае, мы имеем аналогичную картину в той части, что Президент РК, также как и его российский коллега, наделен правовом издавать указы и распоряжения. Что же касается послания Президента, то оно ни по своей форме, ни по своему содержанию не отвечает требованиям нормативного правого акта. Оно не устанавливает нормы права, не изменяет, не дополняет их, а также не прекращает и не приостанавливает действие каких-либо норм права (см. подпункт 25) ст.1 ЗРК от 24.05.2018 «О правовых актах»)

При этом следует иметь в виду, что силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом РК, могут иметь только указы (п.3 ст.21 КЗ О Президенте РК).

Послание Президента, на наш взгляд, это, прежде всего, программный политический документ (заявление о намерениях), по средствам которого Президент РК доводит до народа Казахстана политический курс развития страны, акцентирует внимание на текущих актуальных проблемах, предлагает способы их решения, а также подводит в нем итоги проделанной работы.

В завершении вопроса, о правовой природе послания Президента, считаем уместным отметить, что юридическую силу имеет не послание Президента, а Указ Президента РК об утверждении плана мероприятий по реализации положений этого послания. Положения данного Указа носят обязательный характер для исполнительной власти и её политических государственных служащих.

Отмечая обязательность Указа Президента для исполнительной власти, нельзя обойти молчанием тот факт, что установленная в нем система контроля за исполнением мероприятий послания, на наш взгляд, является не эффективным.

Здесь обращает на себя внимание то, что контроль за исполнением мероприятий посланий, как выше уже отмечалось, осуществляет и Администрация Президента и Канцелярия Премьер-Министра, они фиксируют факт исполнения мероприятия, но в силу объективных обстоятельств, не могут давать оценку исполненному, с позиции точности и качества исполнения.

Кроме того, в системе контроля за исполнением мероприятий послания не принимают участие представители гражданского общества, хотя логически такой контроль должен быть для установления функции «обратной связи», т.к. послание все-таки адресовано народу.

Отмеченное, да и практика реализации мероприятий посланий последних лет, свидетельствует о том, что они мало чем отличается от реализации мероприятий тех посланий, которые были в «старом» Казахстане.

Учитывая, что в 2022 году, в ходе конституционной реформы, институт президентства обрел новую правовую концепцию, а именно теперь глава государства избирается только на один семилетний срок. Суть и философия этого изменения, на наш взгляд, состояла не столько в сроке и единичной возможности пребывания того или иного лица на посту Президента, сколько в персонализации ответственности такого лица, перед народом, государством, историей.

А если учесть, что в Конституции осталась сохранённой президентская форма правления, то, с учетом отмеченного, все это дает возможность главе государства более определенно и конкретно формулировать своё видение перспектив развития государства и общества и осуществлять более действенный и точный контроль за исполнением поставленных задач в послании.

Однако действенный контроль может быть только там, где поставленные задачи имеют четкие, а не формально обтекаемые установки на их достижение. Четкость задач в послании, на наш взгляд, нужно и для того, чтобы в последующем, во-первых, плановое мероприятие исполнялось в точном соответствии с установкой Президента, а не отдавалось на волю исполнителя. Во-вторых, четкость поставленных задач, даст возможность Администрации Президента не только учитывать результат исполнения мероприятия, но и позволит давать оценку точности его исполнения.

В этой связи оппоненты могут заметить, что такой контроль за исполнением планового мероприятия может привести к волюнтаризму или диктату со стороны Президента или АП.

Здесь можно заметить, что большинство плановых мероприятий, вытекающих из послания, как правило, реализуется, как правило, через законы. Следовательно, любое предложение Президента страны, включенное в план мероприятий, будет трансформироваться Правительством в проект закона, который попадет на рассмотрение в Парламент. При прохождении парламентских процедур, в любой проект закона, депутатами, довольно часто, вносятся соответствующие изменения и дополнения. Впоследствии принятый Парламентом закон, направляется на подпись главе государства. Если Президент сочтет, что внесенные депутатами изменения и дополнения в целом соответствуют ранее выдвинутой им доктрине, то он подпишет закон, а если представленный на подпись закон, вызовет у него сомнение, то он может наложить вето. Таким образом, даже при самом строгом контроле со стороны Президента и его администрации всегда есть возможность избежать диктата с их стороны.

Известно, что согласно Конституции РК право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, то реверсом этого положения может служить то, что народ также вправе знать, каким путем, глава государства намерен решать озвученные в послании те или иные вызовы, стоящие перед государством и обществом.

В этой связи считаем, что настало время изменить площадку, где Президент презентует свои послания. Сегодня Парламент вряд ли можно считать, что он представляет широкие круги казахстанского общества. Поэтому представляется, что такого плана документ, как Послание, должен оглашаться не в Парламенте, а на нейтральной площадке, с приглашением не только депутатов Парламента и представителей всех ветвей власти, но и представителей политических партий не прошедших в Парламент, представителей от крупных производственных коллектив, представителей общественности со всех регионов республики. Тем более, предложенное, на наш взгляд, не противоречит смыслу подпункта 1) ст.19 КЗ РК о Президенте. Из редакции этой нормы можно понять, что Послание Президента РК народу Казахстана может оглашаться не только на сессии Парламента.

Что касается текста послания, то в нем, думается, надо не только намечать перспективы развития внутренней и внешней политики, экономики, финансов и т.п., но и более конкретно раскрывать их содержательную часть. Иными словами, давать развернутую картину намечаемых реформ или изменений. Полагаем, что в тексте послания также уместно персонально называть должностных лиц, которые будут ответственны за реализацию тех или иных положений послания. В настоящее же время такие исполнители, скрыты под эгидой коллегиального органа, т.е. Правительства.

Предложенные редакционные изменения и дополнения послания, повысило бы не только исполнительскую дисциплину в среде политических государственных служащих, но и позволило бы обществу лучше узнать деловые качества политического истеблишмента. С технической стороны, осуществление предложенного тоже не составит больших проблем, так как сам текст послания готовит Администрация Президента с участием аппарата Правительства.

Кроме того, при такой форме Послания между государственной властью и обществом будет больше взаимопонимания, а, следовательно, и не исключено обоюдное сотрудничество в деле реализации намеченного.

Нельзя обойти молчанием и тот факт, что персонализация ответственности политических государственных служащих за исполнение конкретного мероприятия послания, хорошо корреспондируется с пунктом 5 ст.60 Закона РК от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан» - увольнением политических государственных служащих в связи с утратой доверия.

Иными словами, все исполнители плана мероприятий послания должны знать, что за срыв или поверхностный подход к выполнению этих мероприятий они могу быть уволены с государственной службы за утрату доверия.

Здесь могу предвосхитить вопрос о том, что освобождение политических государственных служащих за срыв плановых мероприятий от занимаемой должности, может привести к так называемому «кадровому голоду».

Выход из этой ситуации можно найти через совершенствование Конституционного закона РК «О Парламенте и статусе депутатов» (ст.34-1), и законов РК «О комитетах и комиссиях Парламента РК», «О политических партиях».

В этих законодательных актах надо наделить депутатов Парламента, представляющих партийную оппозицию в Парламенте, правом формировать теневое правительство. Депутаты или представители их политических партий должны будут войти в состав такого теневого правительства, условно распределив «портфели» членов действующего Правительства, и по этим направлениям мониторить их деятельность.

В случаях, когда член действующего Правительства будет освобожден от занимаемой должности, то на его место всегда будет возможность представить сразу несколько кандидатов от разных политических партий, которые в теневом правительстве, мониторили деятельность освобожденного от должности лица.

Безусловно, членами теневого правительства должны быть не просто представители той или иной оппозиционной партийной группы или фракции в Парламенте, а лица, владеющие специальными знаниями и знающие специфику соответствующей отрасли. Не исключено, что в среде депутатов, в аппаратах их политических партий, имеющих статус парламентской оппозиции, может и не быть соответствующих кандидатур. Поэтому в целях реализации предложенного, можно законодательно разрешить политическим партиям, для таких целей, привлекать специалистов со стороны, которые хоть и не являются членами этих партий, но вполне возможно, что они могут разделять их программный курс. Таких специалистов можно найти среди предпринимателей, производственников, бизнесменов, ученых, а также граждан Казахстана, которые после окончания зарубежных вузов, сделали успешную карьеру за рубежом, наконец, среди тех же акимов, которые были избраны на выборах и успешно зарекомендовали себя, как грамотные хозяйственники и организаторы.

В будущем, такая модель позволила бы не только поднять роль и значение политических партий, но и открыла бы дорогу в исполнительную власть профессионалам, а самое главное решила бы кадровую проблему. Однако чтобы это всё реально заработало, надо менять законодательство о государственной службе, которое по ряду требований, предъявляемых к кандидатам на государственную службу, противоречит Конституции РК (п.2 ст.14 и п.3 ст.39).

Полагаем, что законодательство о государственной службе должно быть рассчитано лишь на тех лиц, которые выполняют свои трудовые обязанности в качестве ответственных работников аппаратов государственных органов всех уровней. Лица же, которые сегодня по действующему законодательству являются политическими государственными служащими, не должны быть субъектами этого закона. У них должен быть иной правовой статус, например, по аналогии с депутатами Парламента, которые содержатся за счет республиканского бюджета, но не являются государственными служащими.

Эти должностные лица, на наш взгляд, должны иметь, прежде всего, стаж практической работы по профессии, это могут быть кризис менеджеры, креативно мыслящие специалисты и др.

Если при подборе специалистов на занятие, так называемых, политических должностей подходить с такой оценкой, то должно быть абсолютно не важно, имеют ли они стаж государственной службы или нет, владеют ли они государственным языком или нет, прошли они тест на знание закона о коррупции или нет и т.п. В отношении таких специалистов, на наш взгляд, должно действовать, как говорил Дэн Сяопин, лишь одно правило: «Не важно, какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей».

Конечно, все вышеизложенное это всего лишь субъективные суждения, которые не являются бесспорными, но вполне возможно, что и в этом можно разглядеть что-то рациональное.

В заключении следует отметить, что Президент РК в своём послании народу Казахстана от 2 сентября 2024 года также заявил, что политические реформы - это «не разовая кампания» и они будут проводиться постоянно. Теперь только остаётся уповать на это.

Литература:

1. См.: Полный текст послания Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Справедливый Казахстан: закон и порядок, экономический рост, общественный оптимизм»  

2. См.: Когамов М. Девять важных шагов в жизни общества и государства // Казахстанская правда. 6 сентября 2024;

3. См.: Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года. Алматы: Казахстан, 1993. С.121;

4. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик» принята ВС СССР 07.10.1977 [Электронный ресурс] (ред. От 14.03.1990) // Сайт Конституции Российской Федерации. - URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/red_1977/1549448/.

5. См.: Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» // Интернет ресурс: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z900001000_

6. См.: Зорькин В.Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юр. наук. СПб., 2011.;

7. Конституция Соединенных Штатов Америки» от 17.09.1787 [Электронный ресурс] // Сайт исторического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. - URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm.

8. «Конституция Французской Республики» от 04.10.1958 (Конституция Франции) (с изм. и доп. от 23.07.2008) [Электронный ресурс] // Консультант плюс. - URL: http://www.consultant.ru.

9. См.: Общенациональный план мероприятий по реализации Послания Президента одобрен Правительством // https://uchet.kz/news/odobren-obshchenatsionalnyy-plan-meropriyatiy-po-poslaniyu-prezidenta/

10. Иванов Д.С. Юридическая природа послания Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию // интернет ресурс: Вопросы Российской юстиции. С.79