«Красная нить» деятельности УПЧ (Канатов А.К., к.ю.н., асс.профессор исполнительный директор Института парламентаризма)

03.12.2024

«Красная нить» деятельности УПЧ (правовой резерв с учётом конституционной экономики)

Канатов А.К.,

к.ю.н., асс.профессор

исполнительный директор Института парламентаризма,

e-mail: kahatov_76@mail.ru

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ

Конституционная реформа 2022 года (в процессе и по итогу) придала институту Уполномоченного по правам человека (УПЧ) новое наполнение. Закон Республики Казахстан от 29 декабря 2021 года № 90-VII «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан» «передал эстафетную палочку» Конституционному закону Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года № 154-VII «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан».

«КРАСНАЯ НИТЬ» ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ

Во-первых, надо сказать, с этого момента «существенно» изменился кадровый состав НЦПЧ (Национальный центр по правам человека).

СПРАВОЧНО. Штатная численность и структура Центра.

Для эффективного исполнения возложенных на Уполномоченного и НЦПЧ задач штат была увеличен с 13 до 105 человек, из которых 59 работают в Центре, 45 - в представительствах в областях, городах республиканского значения, столице (20 представителей и 25 главных специалистов представительств).

Во-вторых, в открытых источниках указывается годовой бюджет работы УПЧ плюс НЦПЧ почти 1,4 млрд. тенге. Тем самым обеспечено должное финансирование.

В-третьих, кратно увеличилось поступление жалоб-обращений граждан (5773 за 2023 год) и, соответственно, проводится восстановление нарушенных прав.

В-четвёртых, многократное увеличение присутствия сотрудников УПЧ и НЦПЧ в масс-медиа. При этом вопрос соразмерности появления в масс-медиа и эффективности защиты прав человека имеет корреляцию.

В-пятых, устойчивой тенденцией (в проводимой работе НЦПЧ) выступает преобладание (разбор) жалоб на существенное нарушение норм уголовного процессуального законодательства, где граждане сообщали о проведении неполных и необъективных производств.

И многое другое.

ПРАВОВОЙ РЕЗЕРВ ИНСТИТУТА УПЧ

Неизбежность процесса совершенствования гарантий полноценной реализации прав человека в Республике Казахстан формирует потребность следующей волны законодательных новелл.

В качестве ОГОВОРКИ: все нижеперечисленные «уполномоченные» в резерве имеют правовую возможность обрести конституционный статус. Например, если УПР (при)дадут статус заместителя УПЧ. Возможен такой вариант правовых событий?

И так.

В действующем национальном законодательстве сформированы отдельные специализированные сферы института Омбудсмена, требующие конкретного понимания для усиления статуса, практикоориентированности и интеграции со статьями 3, 7, 9, 19, 20 Конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан».

ВО-ПЕРВЫХ, Законом Республики Казахстан от 9 апреля 2016 года № 501-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам защиты прав ребенка» впервые в Закон Республики Казахстан от 8 августа 2002 года № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан» был введён институт Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан (УПР).

СПРАВОЧНО. Это лицо, назначаемое Президентом Республики Казахстан, на которого возлагаются функции по обеспечению основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановлению их нарушенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами.

Институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается Президентом Республики Казахстан и осуществляет свою деятельность на общественных началах в целях обеспечения гарантии прав и законных интересов детей, а также восстановления их нарушенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами.

Вместе с этим в статьях 7-1 и 7-2 Закона Республики Казахстан от 8 августа 2002 года № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан» регламентированы принципы деятельности и компетенции Уполномоченного по правам ребенка, которые, в свою очередь, не коррелируют со статьёй 2 «Принципы деятельности Уполномоченного» и Главой 2 Компетенции Уполномоченного, статьями 8 - 17 Закона Республики Казахстан от 29 декабря 2021 года № 90-VII «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан».

Законом Республики Казахстан от 15 апреля 2024 года № 72-VIII «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обеспечения прав женщин и безопасности детей» были введены и усилены компетенции региональных уполномоченных по правам ребенка области, города республиканского значения, столицы.

СПРАВОЧНО. Выписка из Закона РК «О правах ребенка в Республике Казахстан».

Статья 7-12. Региональный уполномоченный по правам ребенка области, города республиканского значения, столицы.

В целях обеспечения защиты прав и законных интересов детей региональный уполномоченный по правам ребенка области, города республиканского значения, столицы: 1) рассматривает обращения, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, и жалобы на решения или действия (бездействие) местных исполнительных органов и организаций, их должностных лиц, нарушающих права, свободы и законные интересы ребенка; 2) оказывает содействие беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка; 3) вырабатывает и вносит Уполномоченному по правам ребенка в Республике Казахстан рекомендации по совершенствованию законодательства Республики Казахстан; 4) беспрепятственно посещает местные исполнительные органы и организации систем образования, здравоохранения и социальной защиты населения, культуры и спорта, а также учреждения уголовно-исполнительной системы, где содержатся несовершеннолетние; 5) вправе по запросу получать доступ к документам государственных и общественных институтов, занимающихся правами детей, на соответствующей административно-территориальной единице в соответствии с законодательством Республики Казахстан; 6) выполняет иные полномочия в соответствии с законодательством Республики Казахстан о правах ребенка».

ВО-ВТОРЫХ, Предпринимательским кодексом от 29 октября 2015 года № 375-V отрегулированы два специализированных омбудсмена (понятие, принципы деятельности, функции, права и обязанности, вопросы рассмотрения обращений, назначение на должность и освобождение от неё, организационно-правовые вопросы):

- уполномоченный по защите прав предпринимателей Казахстана (ст.307 - 313);

- инвестиционный омбудсмен (ст.314 - 317).

СПРАВОЧНО. Ранее до 29 октября 2015 года, функции Уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана были закреплены в статье 14-1 и (отдельно) Главой 5-1 Закона Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан». Отметим, что статьёй 21 этого Закона «забронировано» место Уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана в Президиуме Национальной Палаты; статьёй 26-1 бланкетно освещены вопросы правового статуса и работы аппарата Уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана.

Необходимо оптимизировать вопросы правового регулирования Уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана в рамках Предпринимательского кодекса, с учётом новых принципов деятельности последнего.

В-ТРЕТЬИХ, Социальным кодексом РК от 20 апреля 2023 года № 224-VII регламентирована правовая деятельность и компетенции уполномоченного по правам социально уязвимых категорий населения при Президенте РК.

СПРАВОЧНО. Выписка из Социального кодекса Республики Казахстан.

Статья 1. Уполномоченный по правам социально уязвимых категорий населения при Президенте Республики Казахстан (далее - омбудсмен) - лицо, назначаемое Президентом Республики Казахстан и осуществляющее свою деятельность на общественных началах в целях обеспечения гарантий прав и законных интересов социально уязвимых категорий населения, а также восстановления их нарушенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами (п.88-1).

Статья 10-1. Компетенция омбудсмена

1. В целях обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов социально уязвимых категорий населения омбудсмен: 1) рассматривает обращения, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов социально уязвимых категорий населения, и жалобы на решения или действия (бездействие) центральных государственных и местных исполнительных органов и организаций, их должностных лиц, нарушающих права, свободы и законные интересы социально уязвимых категорий населения; 2) оказывает содействие по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов социально уязвимых категорий населения; 3) разрабатывает и направляет в Правительство Республики Казахстан рекомендации по совершенствованию законодательства Республики Казахстан в части гарантий прав, свобод и законных интересов социально уязвимых категорий населения; 4) представляет Правительству Республики Казахстан и иным государственным органам, органам местного государственного управления и самоуправления, иным организациям и должностным лицам рекомендации и предложения относительно мер, направленных на профилактику нарушений прав, свобод и законных интересов социально уязвимых категорий населения; 5) запрашивает и получает от государственных органов, органов местного государственного управления и самоуправления и организаций необходимую для рассмотрения обращений информацию, документы и материалы, затрагивающие права, свободу и законные интересы социально уязвимых категорий населения, за исключением сведений, составляющих государственные секреты и иную охраняемую законом Республики Казахстан тайну; 6) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

В-ЧЕТВЁРТЫХ, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 18 декабря 2000 года № 126 «О страховой деятельности» одним из участников страхового рынка Казахстана является страховой омбудсман (п.11) ст.10).

Страховая организация в течение тридцати календарных дней с даты получения лицензии на право осуществления страховой деятельности обязана войти в состав совета представителей страхового омбудсмана. Страховой омбудсман должен иметь интернет-ресурс (ст.16).

Вместе с тем, в действующем законодательстве имеется несоблюдение семантического тождества терминов «омбудсман» и «омбудсмен», которое необходимо унифицировать.

В-ПЯТЫХ, по аналогии с предыдущим НПА, в банковском законодательстве также имеется «свой» банковский омбудсман. В соответствии со статьями 40-1, 40-2, 40-3, 40-4 Закона Республики Казахстан от 31 августа 1995 года № 2444 «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» определены: понятие, статус и порядок избрания, требования к банковскому омбудсману, порядок принятия им решений, и его деятельность.

Банковским омбудсманом является независимое в своей деятельности физическое лицо, осуществляющее урегулирование разногласий, возникающих из договора ипотечного займа, между банком, организацией, осуществляющей отдельные виды банковских операций, и заемщиком-физическим лицом по его обращению с целью достижения согласия об удовлетворении прав и охраняемых законом интересов заемщика и банка, организации, осуществляющей отдельные виды банковских операций…

СПРАВОЧНО. Сфера деятельности банковского омбудсмана распространяется в рамках двух Законов: Закона Республики Казахстан от 6 мая 2017 года № 62-VI «О коллекторской деятельности», и Закона Республики Казахстан от 26 ноября 2012 года № 56-V «О микрофинансовой деятельности».

Необходима унификация терминов «омбудсман» и «омбудсмен» во всём национальном законодательстве, в различных сферах деятельности.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО (в-шестых), отдельно «в помощь и развитие» правозащитной сферы, отмечаем, что в правовой системе Казахстана апробирован и работает институт НПМ (Национальный превентивный механизм), участником которого является Уполномоченный по правам человека.

1) Кодексом Республики Казахстан от 7 июля 2020 года № 360-VI «О здоровье народа и системе здравоохранения», в главе 22, статьях 184-194 закреплены вопросы компетенции и работы участников НПМ (координация, права и обязанности, требования к участнику, и т.п.).

2) Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V установлена ответственность за воспрепятствование деятельности участников НПА (ст.507); разглашение участниками национального превентивного механизма сведений о частной жизни лица, ставших известными им в ходе превентивных посещений (ст.508).

3) Уголовно-исполнительным кодексом Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 234-V, в главе 9, статьях 39-49 почти идентично с Кодексом Республики Казахстан от 7 июля 2020 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» описаны вопросы компетенции и работы участников НПМ (координация, права и обязанности, требования к участнику, и т.п.).

4) В Законе Республики Казахстан от 8 августа 2002 года № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан» (в статьях 47-1 - 47-11) предусмотрены аналогичные нормы, что и в Кодексе Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения», и Уголовно-исполнительного кодекса Республики Казахстан касательно НПМ.

5) НПМ, как система предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания нашла своё отражение в главе 3-3 (статьях 46-10 - 46-20) Закона Республики Казахстан от 30 марта 1999 года № 353-І «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, специальных помещениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества».

6) В Социальном кодексе одним из принципов государственной политики в сфере социальной защиты закреплён принцип превентивности.

СПРАВОЧНО. Выписка из Социального кодекса Республики Казахстан.

Статья 5. Превентивность

1. Превентивность предусматривает раннее выявление социальных рисков экономического, физиологического, производственного, демографического характера и устранение причин и условий, способствующих их возникновению.

2. Превентивные меры по снижению социальных рисков осуществляются государственными органами, общественными организациями, работодателем, гражданами в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

В параграфе 4 «Национальный превентивный механизм», статьях 143-153 закреплены вопросы компетенции и работы участников НПМ (координация, права и обязанности, требования к участнику, виды и периодичность посещений и т.п.).

Ревизия вышеотмеченных шести (действующих) НПА указывает на необходимость приведения «к единому знаменателю» института НПМ относительно института Уполномоченного по правам человека, отраженного нормами Конституционного Закона Республики Казахстан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан».

КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА

Ранее, освещая проблемные вопросы конституционного производства с гносеологических и аксеологических позиций, отдельные аспекты конституционной экономики были вплетены (в исследованное) в изучение жизненных кейсов на предмет: а) искусственных противоречий естественных прав человека (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32434041&searchId=);  б) пределов уголовно-правовых отношений с позиции естественных прав человека (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38948066&searchId=);  в) законодательных ограничений прав и свобод человека по вопросу мирных собраний (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34241570&searchId=);  г) принципов конституционности НПА, которыми руководствуется орган конституционного контроля (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33059768&searchId=).

СПРАВОЧНО. Конституционная экономика - это научно-практическое направление на стыке экономики и конституционализма, описывающее и анализирующее взаимное влияние правовых и экономических факторов при принятии государственных решений, которые затрагивают экономические и социальные права, гарантированные в Конституции, а также взаимоотношения проблем применения Конституции со структурой и функционированием экономики.

ВМЕСТЕ С ТЕМ, конституционная реформа 2022 года (параллельно Конституционному суду 2.0.) позволила УПЧ (также) приобрести конституционный статус. Отсюда вопросы: Оправдывает ли УПЧ конституционный статус? «Поднялся» ли УПЧ на ступеньку выше обретя конституционный статус? Вопрос эффективности.

С позиции конституционной экономики УПЧ плюс (НЦПЧ), эффективность последних должна позволить ответить на следующие вопросы. За основу возьмем Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2023 год (опубликован 17 апреля 2024 года).

1. В 2023 году УПЧ поступило 5 773 обращения. Наибольшее количество жалоб поступило на действия/бездействие органов досудебного следствия - 1 263. Вторая большая группа: несогласие с судебными актами - 1149. Третья группа: права осужденных - 838.

ИЗВЕСТНО, что в структуре ГП РК имеется Департамент по работе с обращениями, и другие структурные подразделения: СЛУЖБЫ досудебного расследования; по надзору за законностью досудебного расследования и уголовного преследования.

Возникает резонный вопрос: Не подменяет ли УПЧ (НЦПЧ) своей работой деятельность другого конституционного органа - Генеральной прокуратуры? Параллелизм в работе не снижает ли эффективность в деятельности УПЧ (НЦПЧ)?

2. Большая работа была проведена в рамках реализации прав на социальное обеспечение (153 обращения), защите прав лиц с инвалидностью (120 обращений).

Вопрос: Нет ли дублирования и параллелизма в работе УПЧ (НЦПЧ) и Уполномоченного по правам социально уязвимых категорий населения при Президенте РК?

3. Количество жалоб о нарушении прав детей в работе УПЧ - 92 случая. Такие обращения в прошлом году рассматривались не только центральным офисом, но и представителями Уполномоченного, и их рост был ожидаемым.

Логичный вопрос: Как работа УПЧ согласуется с работой УПР? И наоборот.

4. Из ДОКЛАДА о деятельности УПЧ за 2023 г.:

«Превенция должна стоять в авангарде искоренения пыток. Поэтому следующим важным шагом является разработка специального закона о Национальном превентивном механизме. Он усилит имеющийся потенциал по ликвидации этого негативного явления. Данную инициативу поприветствовал Подкомитет ООН против пыток и Верховный комиссар по правам человека ООН во время их визита в марте 2023 года в Казахстан».

Ранее Казахстан отчитался, что о факте принятия отдельного Закона о национальном превентивном механизме от 2 июля 2013 года (Комитет против пыток рассмотрел третий периодический доклад Казахстана (CAT/C/KAZ/3) на своих 1270-м и 1273-м заседаниях, состоявшихся 17 и 18 ноября 2014 года (CAT/C/SR.1270 и CAT/C/SR.1273), и на своих 1286-м и 1287-м заседаниях (CAT/C/SR.1286 и CAT/C/SR.1287), состоявшихся 27 ноября 2014 года).

HTTPS://ADILET.ZAN.KZ. 2 июля 2013 года Главой государства подписан Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».

Вопрос о целесообразности разработки специального закона о Национальном превентивном механизме?

5. Остаётся открытым вопрос о взаимодействии и «конституционной» коллаборации двух государственных органов КС РК и УПЧ РК в части реализации пункта 5 статьи 72 Конституции Республики Казахстан: «Конституционный Суд по обращениям Уполномоченного по правам человека рассматривает на соответствие Конституции Республики нормативные правовые акты, затрагивающие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина».

Нет ни одного (на декабрь 2024 года) обращения УПЧ в КС РК. При этом, в течение 2023 года в орган конституционного контроля поступили 5303 обращения, из которых 5293 обращения граждан и 10 обращений государственных органов и должностных лиц.

ВМЕСТО ВЫВОДА

С учётом выше исследованного и предложенного, для прекращения дублирования работы Генеральной прокуратуры, и минимизации параллелизма в работе Уполномоченного по правам ребёнка и Уполномоченного по правам социально уязвимых категорий населения, необходимо дальнейшее совершенствование деятельности УПЧ+ (НЦПЧ).

Настало время оптимизации деятельности «ДРУГИХ» омбудсменов. С целью повышения эффективности УПР и УП социально уязвимых категорий населения необходимо придать им конституционный статус - назначив их заместителями УПЧ. Это усилит их статус-компетенцию, работу на местах, используя аппарат УПЧ в регионах. С другой стороны, это не уведёт «этих заместителей» в ложном, нецелесообразном направлении - разработки для их деятельности отдельных-самостоятельных законов (и бюджета)!

P.S. По большому счёту, взяв за основу принципы конституционной экономики, основным вектором работы УПЧ может выступать сопровождение ЦУР (Цели устойчивого развития) с активным привлечением гражданского общества, плюс работа НПМ.

Известно, что содержание ЦУР сформулировано таким образом, чтобы охватить все три компонента устойчивого развития: экономический, социальный и экологический. Эти цели не могут быть достигнуты без активного участия граждан. Местные сообщества, неправительственные организации, бизнес-сообщество и другие активисты обладают важной информацией о реальных потребностях и проблемах, с которыми сталкиваются люди на местах. И они могут предложить инновационные решения, которые обеспечат более высокую эффективность государственных программ.

Вовлечение гражданского общества (Гражданский альянс и других) способствует повышению прозрачности принимаемых решений, в том числе, и УПЧ.