Внеочередные 2022 года выборы Президента РК и президентская форма правления (Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор)

Внеочередные 2022 года выборы Президента РК и президентская форма правления

Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор

20 ноября 2022 года в Казахстане прошли внеочередные выборы Президента Республики Казахстан. Мировое сообщество, в лице БДИПЧ ОБСЕ, дало им отрицательную оценку /1/.

Представители миссии БДИПЧ отметили, что выборы были не конкурентными, т.е. лица, составляющие альтернативу действующему Президенту страны, не имели той известности и популярности в широких слоях электората, которую имел баллотирующийся действующий Президент. Были и другие замечания, носящие технический характер, например, связанный с непрозрачностью подсчета голосов и др. /2/.

В свою очередь, Министерство иностранных дел РК заявило, что отчет миссии БДИПЧ ОБСЕ является предвзятым и необъективным. По мнению госоргана, этот отчет не учитывает существующую ситуацию в стране и содержит трафаретные замечания /3/.

На наш взгляд, замечания БДИПЧ ОБСЕ не стоит критиковать, т.к. они основываются на требованиях Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции СНГ о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод 2002 г. и других международных документах, которые в свое время были ратифицированы Казахстаном.

В тоже время не следует забывать, что в течение последних 30 лет в стране действующее избирательное законодательство было направлено на ограничение пассивного избирательного права. Ограничение этого права было связано, как с введением в действующий Конституционный закон о выборах дополнительных избирательных цензов, которым должен соответствовать кандидат в Президенты, так и с исключением права граждан на самовыдвижение при выборах в Президенты, в местные представительные органы (маслихаты), так и в одну из палат Парламента РК (Мажилис).

Только 5 июня 2022 года на республиканском референдуме были приняты изменения и дополнения в Конституцию РК, которые частично устранили вышеназванные недостатки /4/.

Естественно, за столь короткий срок (с 5 июня по 20 ноября 2022 года), в стране, где отсутствует не только политическая оппозиция, но и нет реальных правовых основ для появления ярких политиков, по объективным причинам, не могли появиться равноценные главе государства, кандидаты в Президенты РК.

Что касается недостатков, связанных с подсчетом голосов на участках, то больше половины наблюдателей миссии БДИПЧ/ОБСЕ оценили подсчет голосов на выборах Президента Казахстана как «плохо» и «очень плохо», так как есть вопросы по честности подсчета бюллетеней /2/.

Представляется, что данный недостаток – это наследие прошлых времен. В прежние годы за такие нарушения, члены избирательных комиссий очень редко привлекались к ответственности. В результате нормы УК РК, предусматривающие ответственность за такие уголовные правонарушения, стали фактически мертвыми. За последние 30 лет, эти нормы имели единичные случаи применения. Всё это, на наш взгляд, снизило их превентивное значение, и превратило фактически в бутафорию. Полагаем, что это объясняет негативную оценку подсчета голосов на выборах, данную представителями БДИПЧ/ОБСЕ.

Отметим, что, несмотря на все недостатки, которые были выявлены в ходе этих выборов, действующий глава государства, одержал вполне предсказуемую победу, набрав 81,31 процента голосов избирателей /5/.

Предсказуемость его победы определялась многими факторами. Прежде всего, тем, что ему оппонировали совершенно не известные кандидаты, которые даже в случае протестного голосования, не могли бы составить ему реальную конкуренцию. Кроме того, действующему Президенту, удалось, до выборов, претворить в жизнь обещанный план конституционной реформы, что также в глазах отдельных избирателей, повысило его рейтинг. Данные социологических исследований также это подтверждают /6/. Но, самым действенным шагом, на наш взгляд, в поднятии имиджа главы государства в преддверии выборов стал переход к однократному семилетнему сроку полномочий Президента РК. Эта новелла отчасти, обнадеживает, что пост главы государства одно и то же лицо, не будет занимать более 7 лет.

В тоже время, надо отметить, что, не смотря на проведенные реформы Конституции, прошедшие выборы, мало чем отличались от выборов главы государства, которые в нашей стране проводились ранее. Все это наглядно показало обществу, что ранее проведенные реформы являются явно недостаточными. Все это породило справедливый вопрос, что будет после президентских выборов?

Так, по мнению политического обозревателя Г.Абишева «Казахстан постепенно, но последовательно демонтирует предыдущий персоналистский режим, стремясь оздоровить ценности и практики в экономике, госаппарате, правовой системе. Не забывая и о реанимации электоральной системы тоже. Но все же стараясь не бежать сразу во всех направлениях» /7/.

С этим мнением частично можно согласиться, за исключением последнего. На наш взгляд, действующая власть исчерпала лимит времени для поэтапного реформирования всех сфер жизни государства и общества. Сегодня время требует от представителей власти работы в мультипрограммном режиме, а именно идти одновременно по пути как экономических, политических, так и социальных реформ.

Прежня практика, государственного строительства показывает, что ранее выбранная модель, - «С начала экономика, а потом политика» не дала никакого положительного результата. Добившись временных мнимых экономических успехов, власть тут же забыла о политических реформах, что создало условия для процветания во властной среде коррупции, непотизма, кронизма и фаворитизма. Говоря иными словами, китайская и сингапурская модели вывода страны из кризиса в Казахстане не сработали. Поэтому, на наш взгляд, сегодня надо избрать иной путь реформ.

В политической теории относительно последовательности проведения экономических и политических реформ однозначного мнения нет. Выбор моделей реформ каждая страна выбирает самостоятельно.

Так, например, в Испании политические реформы предшествовали экономическим. В результате реформ, проведенных сверху, Испания за достаточно короткий срок естественным и мирным путем перешла от авторитарного режима диктатора (каудильо) Франко к демократии. Ко времени внедрения экономических реформ в стране уже имелась основная инфраструктура демократии, в лице парламентского большинства. Политические лидеры, имея поддержку партийных коалиций, обрели возможность сосредоточить свое внимание на экономических реформах /8/.

Нельзя обойти молчанием и то, что одна группа ученых в своих трудах отмечала, что одновременное проведение экономических и политических реформ является наихудшим вариантом такого развития. Такой вывод был основан на изучении бедных стран, где авторитарная политическая система увеличивала показатели развития, тогда как демократические политические системы препятствовали развитию экономики /9/.

Другая группа исследователей, напротив, считает, что успеха добиваются те правительства, которые осуществляют все реформы как можно быстрее и одновременно /10/. Эту точку зрения хорошо иллюстрируют реформы 2003 года, проведенные в Грузии при президенте М.Саакашвили /11/.

Взяв за основу вышеизложенное, считаем, что после выборов 14 января 2023 года части депутатов Сената Парламента и внеочередных выборов в июне 2023 года депутатов Мажилиса Парламента, действующей власти необходимо будет вновь вернуться к проведению, например, в правовой сфере, не точечных, а полномасштабных реформ. Венцом такой реформы, думается, должна стать разработка новой Конституции РК.

Необходимость создания новой Конституции вызвана тем, что в действующей модели президентской республики, Президент по-прежнему занимает исключительно властную роль, несмотря на обновленные полномочия Парламента. Весь государственный аппарат, как и ранее, продолжает зависеть от Президента РК. Досрочное смещение Президента, например, в силу потери доверие избирателей, также чрезвычайно сложно осуществить. Импичмент, который выносится Президенту законодателями в случае совершения им узкого круга противоправных действий, имеет усложненную процедуру и зависит иногда от должностных лиц (Сената), зависимых или связанных с Президентом.

Отчасти, такое положение Президента согласуется с моделью президентской республики, но учитывая, что Казахстан с момента обретения независимости, так и не стал полноценной реальной демократией, то многие демократические институты, так и не получили надлежащего развития. Например, законодательная власть не имеет возможности блокировать спорные инициативы Президента и Правительства. Судебная власть, не смотря на постоянное её реформирование, так и не стала реально независимой в принятии судебных приговоров и решений и т.п.

Кроме того, концентрация независимой власти в руках одного лица, делает его заложником своего окружения, что создает реальные условия злоупотребления властью или коррупции. Получив на выборах всенародный мандат, Президент воодушевляется чувством личной миссии, и это обстоятельство не мотивирует его к сотрудничеству с оппозицией либо на ведение с ней конструктивных переговоров.

Конституция РК как была колыбелью «высшего должностного лица», так фактически ею и осталась. Конечно, внесенные в неё в 2022 году коррективы, внешне изменили институт президентуры, но, на главе государства по-прежнему замыкаются все ветви государственной власти, вся жизнь страны.

Сегодня Президент, как и ранее, назначает судей, четырех членов Конституционного Суда, председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии, десять депутатов Сената, является главнокомандующим, назначает на должность высшее командование ВС, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел прокуроров областей, Председателя и двух членов Высшей аудиторской палата и т.п. (ст.44 Конституции РК).

Все это наводит на мысль, а надо ли в Казахстане сохранять президентскую форму правления?

Постановка этого вопроса не случайна. Практика прежних лет показала, что данная форма правления в Казахстане породила, на наш взгляд, больше негатива, чем позитива. И это не случайно, президентская форма правления считается приверженной к авторитаризму, если в стране институты демократии перестают реально работать.

Президент выполняет не только функции арбитра при конфликтах между ветвями власти, но и является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Но чтобы выполнять эти функции избирательное законодательство должно способствовать избранию такого лидера, который бы пришел к власти путем не только легитимных, но и справедливых избирательных правил и процедур.

В Казахстане выборы всегда были легитимными, т.к. проводились в соответствии с Конституционным законом о выборах, но все ли нормы этого закона содержат справедливые избирательные правила и процедуры.

Здесь необходимо обратить внимание на содержание отдельных избирательных цензов, которым должен отвечать кандидат в Президенты РК.

Важность этого вопроса состоит в том, что при помощи цензов, можно исключить из политической жизни значительное число сильных претендентов.

Исключение их из политической жизни, ведет к участию в выборах главы государства слабых кандидатов в Президенты. Это, на наш взгляд, создает потенциальную угрозу не только реноме избираемого Президента, но и национальной безопасности.

Суть такой угрозы состоит в том, что если в процессе выборов ведущий кандидат, например, по состоянию здоровья, несчастного случая или смерти сойдет с дистанции, то при такой ситуации, реально главой государства сможет стать один из слабых претендентов, который составлял альтернативу сильному кандидату. Действующее законодательство не дает ответ на вопрос о выходе из такой ситуации /12/.

Рассуждая на эту тему, становится очевидным, что существующая модель отбора кандидатов в Президенты вступает в противоречие с той концепцией, которую озвучил глава государства после проведенного в июне референдума о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК.

Так, на встрече с общественностью в Туркестанской области Президент РК заявлял, что политические реформы в нашей стране будут направлены на реализацию принципа «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство» /13/.

Здесь следует обратить внимание на то, что даже в природе сильные виды появляются в результате борьбы в ходе естественного отбора. Полагаю, что это же правило должно быть распространено и на политиков.

Реформа Конституции РК, прошедшая в сентябре 2022 года, реформировала институт президента, но при этом не создала реальных предпосылок для конкурентной борьбы кандидатов на выборах, борющихся за занятие должности Президента РК.

Другой момент, который обращает на себя внимание, это то, что при президентской форме правления, разделение властей, является базовым принципом данной формы. Институт президента в реализации этого принципа должен занимать одну из ведущих позиций. Его суть состоит в ограничении власти правительства в целях защиты индивидуальных прав от ведомственных «государственных» интересов.

При этом сам институт Президента в большей степени тяготеет к исполнительной власти. Поэтому в большинстве конфликтов между исполнительной и законодательной ветвями, президентская форма правления склонна к защите интересов исполнительной ветви власти. В этой связи считаем не случайным, что в ходе конституционной реформы в июне 2022 года в части 3 п.3 ст.61 Конституции РК получила свою реализацию новелла о наделении Правительства РК правом принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона.

Полагаем, что наделение Правительства РК законодательными полномочиями наглядно свидетельствует о том, что тем самым Президент РК создал механизм, с помощью которого он сможет, в обход Парламента, через Правительство, проводить спорные или выгодные для него законы, особенно если в Парламенте будет преобладать оппозиция.

Таким образом, даже в обновленной Конституции РК, где был изменен формат пребывания Президента у власти в течение однократного семилетнего срока, все равно не исключается опасность авторитарного управления и т.п.

Так, например, в пункте 3-1 статьи 41 Конституции РК законодатель, в ходе конституционных реформ 2022 года, оставил за Президентом РК право проведения внеочередных президентских выборов, которые назначаются Президентом Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом.

Возникает вопрос, о каких досрочных выборах Президента РК может идти речь, если данное должностное лицо избирается всего на один 7-летний срок?

В п.2 ст.91 Конституции есть прямое закрепление, что «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, основополагающие принципы деятельности Республики, положения о том, что Президент Республики избирается сроком на семь лет и одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более одного раза, являются неизменными».

В свете сказанного можно предположить, что в силу п.2 ст.91 Конституции РК, действующий Президент РК, п.3-1 статьи 41 Конституции РК сможет применить лишь тогда, когда в очередной раз будет решаться вопрос с так называемым «приемником». Иными словами, сохраненная норма (п.3-1 ст.41), как и в прежние времена, дает возможность главе государства влиять на начало президентской избирательной кампании лица, которое, вполне возможно, будет предварительно им одобрено.

Сегодня, не секрет, что уровень отмеченной опасности во многом зависит от морально этических качеств лица, которое избрано на должность главы государства, а также от его окружения. Как известно, не всегда морально-этические качества могут стать эффективной преградой, когда в руках сосредоточена неограниченная (абсолютная) власть.

Неограниченная власть Президента не защищает его от влияния на него его же окружения. В условиях Казахстана этот фактор нельзя сбрасывать со счетов даже несмотря на то, что в п.4 ст.43 Конституции РК, законодатель прямо закрепил, что «Близкие родственники Президента Республики Казахстан не вправе занимать должности политических государственных служащих, руководителей субъектов квазигосударственного сектора».

Известно, что за последние 30 лет, в Казахстане возродилось такое явление, как трайбализм /14/. Безусловно, в структурах власти о нем говорить не принято, но оно существует. И, как считают многие, наряду с коррупцией является одним из основных тормозов развития государства, т.к. влияет на расстановку сил в политике, экономике, государственном аппарате и иных материальных сферах.

Теперь это явление имеет иные формы, чем те, которые были несколько веков назад. В настоящее время оно может и не иметь прямой связи с родом, жузом, но от этого механизмы внедрения во власть, представителей тех или иных кланов, родственников не входящих в круг близких, друзей и коллег по прежней деятельности, не изменились. Как правило, такое внедрение осуществляется через лицо, достигшее определенных властных полномочий. Как показывает практика прежних лет, таким лицом может быть и глава государства.

 Это явление очень трудно диагностируется, поскольку клановые отношения - во многом латентны, особенно в сфере политики. О них мы можем только догадываться и лишь интерпретировать последствия.

Нельзя не отметить, что проведенная в 2022 году конституционная реформа, приблизила действующую президентскую форму правления к смешанной форме правления - к президентско-парламентской.

Между тем, как показывают зарубежные исследования, страны, отнесенные к президентско-парламентской группе, являются наиболее проблемными и запутанными. Каждая из стран отнесенная к этой группе имела кризисы режима и была реформирована для того, чтобы соответствовать более конкретной форме правления – президентской или парламентской /15/.

Как видно из вышеизложенного, президентская форма правления в силу различных причин, а также из-за отсутствия реальных сдержек и противовесов, неустойчивости перед соблазном неограниченной властью, имеет приверженность к авторитаризму.

Исходя из этого, полагаем, что парламентская форма правления на новом этапе развития нашей страны была бы более предпочтительной. Хотя и эта форма правления не является идеальной. Но, она, как нам представляется, исторически ментально ближе народу Казахстана, чем президентская форма правления. Такой вывод вытекает из научных исследований историков.

Конечно, в XVIII и начале XIX веков в казахском обществе не было Президентов и Парламентов, но в структуре общества тех лет были схожие институты. Например, избираемые ханы и советы старейшин (старшин). При этом власть ханов была, довольно слабой. Это отмечалось даже в отношении такого известного и влиятельного хана, как Тауке.

В книге Г.Е.Маркова приводится документ, в котором о нем говорится: «Тевке-хан был… у киргисцев в великом почтении; однако, хотя и почитали, а никакого от него, по их обычаю, страха не имели, и ево никакой власти не было…». Еще в большей мере это было характерно для поздних ханов. По словам самих казахов, «из древних-де лет имеетца обычай, что ханы без совету старшин ничего не повинны чинить..» /16/.

Оппоненты могут задать вопрос, какое отношение к сегодняшнему дню имеет этот исторический экскурс?

Полагаем, что самое прямое. Так, согласно кратким итогам переписи 2021 года, опубликованным 1 сентября 2022 года в Казахстане казахов — 70,4 %, русских — 15,5 %, узбеков — 3,2 %, украинцев — 2,0 %, уйгур — 1,5 %, немцев — 1,2 %, татар — 1,1 %, других этносов и не указавших национальность — 5,1 %. /17/

Исходя из этих данных, можно предположить, что в ближайшие годы Казахстан по своему национальному составу может стать гомогенным государством,

В этой связи не исключено, что историческая память народа вновь отдаст предпочтение в руководстве страной коллегиальному представительному органу, как это было не только во времена ханов, но и в советский период времени. Ведь хорошо известно, что эффективная политическая система, как правило, становится таковой только тогда, когда без государственного вмешательства граждане могут критиковать существующее распределение власти и предлагать пути её институционального совершенствования.

В заключении следует отметить, что в данный момент речь не идет об отказе от президентской формы правления, т.к. нам неизвестно, какое влияние окажут на неё проведенные конституционные реформы 2022 года. Но, уже сегодня видно, что вопрос конституционного дизайна механизма разделения государственной власти и системы сдержек и противовесов, требует дальнейшего совершенствования.

В свете вышеизложенного, думается, что в будущем, к исходу семилетнего срока пребывания главы государства у власти, было бы целесообразно провести конституционную реформу, с подготовкой новой Конституции, в которой получила бы развитие парламентская форма правления с однопалатным Парламентом и с численно увеличенным депутатским корпусом, порядка 350 – 400 депутатов. Увеличение депутатского корпуса позволит расширить в нём представительство различных социальных групп, исключит возможность исполнительной власти влиять на депутатов при принятии законов, затрагивающих ведомственные или иные интересы и др.

Учитывая, что в данной статье поднимаются вопросы президентской формы правления, а также идет речь о её недостатках, то не следует недостатки конституционного института Президента, переносить на конкретных носителей президентской власти.

Литература:

1. Пресс-релиз БДИПЧ/ОБСЕ о президентских выборах в Казахстане 20 ноября 2022 года // https://www.osce.org/ru/odihr/elections/531818;

2. Вааль Т. Наблюдатели от БДИПЧ/ОБСЕ подвергли критике прошедшие президентские выборы в Казахстане // Власть 21.11.2022, 15:59. Интернет ресурс: https://vlast.kz/novosti/52678-nabludateli-ot-bdipcobse-podvergli-kritike-prosedsie-prezidentskie-vybory-v-kazahstane.html;

3. МИД Казахстана ответил на критику прошедших президентских выборов со стороны ОБСЕ // https://russian.rt.com/ussr/news/1076745-kazahstan-obse-vybory;

4. См.: Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Каз.правда, 8 июня 2022 г.

5. Объявлены итоги выборов президента в Казахстане // https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/obyyavlenyi-itogi-vyiborov-rezidenta-v-kazahstane-483885/

6. Почему растут рейтинги доверия Токаева? // https://exclusive.kz/pochemu-rastut-rejtingi-doveriya-tokaeva/

7. Что будет после президентских выборов? Мнение политобозревателя // https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/budet-prezidentskih-vyiborov-mnenie-politobozrevatelya-484026/

8. Encarnacion O.G. The politics of dual transitions // Comparative politics. 1996/ 29 (july) P.480-483

9. Marsh R.M. Does Democracy Hinder Economic Development in the Latecomer Developing Nations? // Comparative Social Research. 1979. No.2. P.244

10. См.: Хантингтон С. Будущее демократического прогресса: От экспансии к консолидации // Международная экономика и международные отношения. 1995. № 10; Haggart S. and Kaufman R.R. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton: Princeton University Press, 1995. P. 8

11. См.: Буракова Л.А. Почему у Грузии получилось? М.: ООО «ЮнайтедПресс», 2011.

12. См. подробнее: Мухамеджанов Э.Б. К вопросу об избирательных цензах кандидата в Президенты РК // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35702331&pos=6;-116#pos=6;-116;

13. Президент, который возглавляет страну, должен быть компетентным и сильным – Касым-Жомарт Токаев //https://www.inform.kz/ru/prezident-kotoryy-vozglavlyaet-stranu-dolzhen-byt-kompetentnym-і-sil-nym-kasym-zhomart-tokaev_a3983703;

14. См.: Кадыржанов Р. Пока существуют казахи, будет существовать трайбализм Главное - чтобы люди к этому относились разумно // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31107754;

15. См. подробнее Shugart M.S and Carey J.M. President and Assemblies: Constitution Design and Electoral Dynamics. Cambridge University Press, 1992. P.160;

16. Цитируется по кн.: Марков Г.Е. Кочевники Азии: Структура хозяйства и общественной организации. М.:КРАСАНД, 2004. С.143 и др.;

17. Итоги Национальной переписи населения 2021 года в Республике Казахстан. stat.gov.kz. Дата обращения: 2 сентября 2022.