Система административной юстиции: сравнительный обзор ситуации в странах–членах ОЭСР (Франциско Кардона, Юрист, международный эксперт по государственному управлению)

Компетентное государственное управление - один из наиболее актуальных вопросов в повестке дня многих стран. Компетентное государственное управление это управление общественными делами, для которого характерны демократия, прозрачность, подотчетность, верховенство закона, эффективность, справедливость, а злоупотребления и коррупция минимальны или вовсе отсутствуют. Верховенство закона является краеугольным камнем институциональной политической конструкции, в которой подотчетность, прозрачность, открытость и неподкупность равнозначны понятию государства, где главенствует закон.

В целом, имеется все больше свидетельств, что верховенство закона является условием общественной свободы и экономического роста, которые достигаются путем обеспечения правовой определенности и предсказуемости и создания таким образом подходящего климата для ведения бизнеса, привлечения инвестиций и укрепления доверия к общественным институтам, свободной торговли, экономической и личной свободы. Верховенство закона способствует также развитию «общества для всех» и служит также гарантией защиты фундаментальных прав граждан.

Юридическая защита граждан и коммерческих предприятий от неправомочных действий или бездействия со стороны государственных должностных лиц представляет собой систему, направленную, прежде всего, на защиту легитимности, понимаемую как порядок с точки зрения закона, определяющего порядок деятельности граждан и развитие экономики. Порядок закона должен обеспечивать предсказуемость условий, возможность формулировки ожиданий и принятия соответствующих решений. Такой порядок в демократическом государстве создается конституцией, оформленной в виде документа или подразумеваемой, которая устанавливает ограничения для тех, кто обладает властью, и наделен правами, иногда называемыми фундаментальными, то есть на тех, кто несмотря на это должен оставаться подотчетным.

Эффективная система административной юстиции позволяет добиться того, чтобы все игроки следовали правилам игры, а административная власть и граждане действовали в рамках их компетенций, прав и обязанностей. Это также помогает правительствам повысить качество предоставляемых общественных услуг и степень удовлетворенности граждан этими услугами путем внедрения механизма «обратной связи» касательно того, что работает и что нет. Система позволяет также гражданам, бизнесу и другим заинтересованным лицам обеспечивать ответственность административной власти за свои действия и за поддержание правовой определенности и предсказуемого исполнения правовых и регулятивных норм и правил. Наконец, она защищает роль государственной администрации как инструмента управления, основанного на законе, и таким образом уменьшает степень политического своеволия в трактовке демократических и экономических прав. Это в настоящее время существенные вопросы демократического общественного управления, имеющие важное значение для устойчивого экономического развития, как это понимают в подавляющем большинстве стран членов ОЭСР.

Даже при возможности возникновения ошибок в реальных ситуациях подчинение органов государственного административного управления закону является существенным признаком развитых, демократических государств. Согласно свидетельствам, предоставленным ведущими учеными теоретиками в области экономики (Amartya Sen 1999, David Landes 1998, Douglas North 1990, Richard A. Posner 1998, Acemoglu and Robinson, 2012, etc.), в развивающихся странах, контроль органов государственной власти законом зачастую осложнен, что иногда приводит к отсутствию или снижению объема инвестиций, а также замедлению темпов экономического развития. Сложности в подчинении органов власти нормам закона являются главной причиной нечеткого государственного управления. С другой стороны, хорошо функционирующая система административной юстиции отличает компетентное государственное управление.

В формировании систем административной юстиции многие элементы могут быть схожими. Зачастую счетные суды, высшие органы аудита и неофициальные органы по урегулированию жалоб частных лиц на действия государственных организаций (такие, как омбудсмены) включаются в понятие системы административной юстиции по причине их участия в контроле функций, осуществляемых исполнительными органами. Наблюдается рост числа институтов схожих по своим функциям с омбудсменом, включающих кроме собственно омбудсмена более специализированные структуры, такие как уполномоченные по защите персональных данных, по доступу к информации представляющей общественный интерес, также как и растущее число (в отдельных странах) специализирующихся на определенных вопросах административных трибуналов, находящихся за рамками судебной системы. Однако такой контроль включает в себя многочисленные аспекты, и он преследует главным образом цель проверить не соблюдение законности и верховенство права, а соблюдение отдельных прав (доступ к информации, защита данных). Проще говоря, счетные суды и высшие органы аудита оценивают каким образом управляются бюджеты государственных органов по различным критериям или стандартным показателям управленческого и экономического характера, проверяя помимо этого соответствие деятельности государственных организаций установленным процедурам. В общем случае такая проверка завершается составлением рекомендаций, несмотря на то, что с учетом того, в какой стране проведен аудит, по некоторым аспектам можно прибегать и к санкциям.

Неофициальные органы по реагированию на жалобы частных лиц контролируют государственные административные органы и определяют факт совершения противозаконных действий, выполняя данную работу по собственной инициативе или по запросу стороны, чьи интересы были нарушены. Их заключения носят исключительно рекомендательный характер для парламентов и исполнительных органов. Тем не менее, мы рассмотрим работу правозащитных организаций в разделе альтернативного судебного контроля решений по административным спорам, поскольку такие организации могут выступать в роли посредников между гражданами и органами административной власти. В этом отношении неофициальные институты реагирования на жалобы частных лиц могут оказаться ценным ресурсом административной юстиции, поскольку их деятельность может сократить число административных судебных процессов и, следовательно, способствовать снижению исковой нагрузки на суды. В конечно итоге они косвенно повышают качество самого института административной юстиции.

Парламенты также осуществляют контроль органов исполнительной власти, давая политическую оценку их деятельности, включая введение политических санкций (введение цензуры, общественное осуждение и т.д.) в отношении всего правительства, так отдельных его членов. Однако парламенты не являются органами административной юстиции.

Рост числа альтернативных механизмов досудебного разрешения споров во многих странах привел к отделению таких механизмов от судебного контроля. Предлагается выделять две основные формы контроля: судебный и несудебный (Halliday and Scott, 2010 г.).

Не умаляя роль механизмов, выступающих альтернативой судебному разбирательству, (которые рассматриваются в разделе 8) в настоящем анализе мы сосредоточимся на понятии административной юстиции stricto senso, как на контроле исполнительной власти органами юстиции. Этот контроль, в первую очередь, является контролем законности всех решений административных органов, подразумевая, в тоже время, защиту прав отдельных граждан или социальных групп от нарушения норм со стороны органов власти. Судебный контроль, таким образом, направлен на защиту как интересов общества поддерживать законность и порядок, так и интересов частных лиц и социальных групп от нарушений и неправомочных действий со стороны органов административной власти. Это одна из причин, по которой независимая, доступная и контролируемая юрисдикция выступает в роли основополагающего элемента любой современной демократической политической системы, основанной на главенстве закона.

Только независимый суд, как последняя инстанция, вправе пересмотреть решения органов административной власти, исправить ошибочное решение, аннулировать постановление административного органа, удовлетворить жалобу или определить компенсацию за нанесенный ущерб или утрату имущества. Судебный контроль законности административных действий (будь то официальные решения, фактическое действие или бездействие) является фундаментальной отличительной чертой демократии, основанной на верховенстве права. Господство закона невозможно, если государство и все государственные органы власти, включая и судебную ветвь власти, не лежат в правовом поле.

Государственные административные органы, чьи действия подвергаются судебному контролю, это исполнительные органы государственной власти (совет министров, министры и министерства), администрации парламента, органов местного самоуправления и региональных органов власти (или федеральных структур в федерациях), а также любого общественного органа, осуществляющего общественно-правовые полномочия, включая функционирование судебной системы. В политической системе административной власти, основанной на принципе «управления в соответствии с требованиями закона», все участники подчиняются нормам права, как процессуального, так и материального. Применение таких норм контролируется председательствующим судьей или судом. Следовательно, судебный контроль органов административной власти представляет собой основу верховенства закона.

Настоящая работа выделяет фундаментальные принципы демократической административной юстиции, а также структурные и процессуальные требования, которые должен выполнять судебный контроль административной власти. Следовательно, здесь будут затронуты лишь главные принципы организации системы административных судов. Данный подход является сравнительным и дает лишь общую картину на то, как такие вопросы решаются в отдельных странах-членах ОЭСР. Для стран-членов ОЭСР очевидно одно: большинство этих стран (есть и исключения), имеют общее законодательство в административном процессе. Это законодательство организует систему принятия административных решений, включая и административные средства защиты права, которая предшествует вмешательству судебных инстанций.

И, наконец, документ предлагает аналитическую основу контроля и оценки эффективности систем административной юстиции. Предложенная аналитическая основа может помочь оценить возможности государственной системы административной юстиции в деле помощи в формировании культуры верховенства закона.

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

1. Правительство. Верховенство закона. Судебный контроль. Административная юстиция.

Одним из основополагающих принципов правового государства является обязательство всех органов государственной власти уважать правопорядок, существующий в государстве. В отдельных странах (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Великобритания, США) такой правопорядок называется «верховенством закона», в историческом плане он означает верховенство власти парламента, как воплощения суверенитета, над двумя другими ветвями власти, исполнительной и судебной, что постепенно нашло выражение в принципе верховенства конституции. «Суверенитет позволяет правительству осуществлять свои полномочия, в то время как верховенство закона не позволяет правительству злоупотреблять своими правами. В странах с писаной конституцией ее текст обычно содержит положения, как раскрывающие права, так и вводящие определенные ограничения. В Великобритании с ее неписанной конституцией такие ограничения обеспечиваются верховенством закона» (Jowell, 1994).

Правительственные организации и государственные административные органы обладают широкими полномочиями. Полномочия являются нормативными, они необходимы для эффективного выполнения обязанностей, возложенных на организации. Однако эти полномочия могут оказаться чрезмерными, и даже опасными, когда в результате фиксируются нарушения прав или ущемление интересов отдельного человека. Поэтому необходимо установить жесткий внешний контроль за действиями административных органов. Самым важным инструментом контроля в обеспечении уважения административными органами прав личности и закона является независимый судебный контроль. Судебный контроль представляет собой наиболее прочную гарантию защиты прав частных лиц при их взаимодействии, как с отдельным административным органом, так и со всей государственной машиной.

Понятие независимого судебного контроля в странах-членах ОЭСР развивалось с различной интенсивностью в зависимости от страны в течение последних двух столетий. Процесс продолжается и в наши дни. Тот факт, что судья может аннулировать административное решение, обязать административные органы пересмотреть незаконную ситуацию и выплатить компенсацию пострадавшей стороне, выражает законность в максимальной мере. Указанный подход представляется самым естественным способом обеспечить соблюдение закона всеми органами государственной власти и гарантировать соблюдение прав всем гражданам при обращении в правительственные или административные органы.

В настоящей работе мы специально не обсуждаем вопрос должны или нет попадать под судебный контроль постановления правительства (или государственные политики). Мы обращаем внимание на факт одобрения слаженных действий министров правительства, когда они руководят своими ведомствами и несогласия, когда те же министры выступают как отдельные политические игроки. В то же время можно отметить, что чем прочнее система правового регулирования в стране, тем чаще политические решения (хотя и не все) проходят через судебный контроль. Даже деятельность парламентов подвергается конституционному контролю во время принятия законов. Работа парламентариев проходит внутренний контроль юрисдикции, если принимаются административные решения. Главенство конституции как основы, ограничивающей принятие политических и государственных решений, определяется термином конституционность. Конституционность, как предмет изучения, сосредоточена на анализе административной юстиции, процессуальной справедливости и законности в отношении государственных порядков и политических действий.

Надежная и эффективная система судебного контроля служит государственным интересам. Если судебное решение аннулирует неправомерное или незаконное административное решение или обязывает государство выплатить компенсацию пострадавшему гражданину, это не снижает эффективность или престиж административных органов или правительства; наоборот, такие решения способствуют улучшению качества деятельности государственных административных органов, возрастает авторитет государства, формируется общественное доверие к государственным институтам.

В прошедшие двадцать лет в странах Европы произошел всплеск социальной активности, вызванный падением Берлинской Стены. В результате многие страны встали на непростой путь формализации правовых гарантий общества и отдельных граждан. Сейчас все государства-члены Европейского Союза имеют системы судебного контроля за работой государственных административных органов. Однако такие системы имеют свои отличия в качественных характеристиках. Формирование системы административной юстиции входило в число требований, обязательных для выполнения при вступлении государств в ЕС. Большая часть стран имела историю коммунистического управления, где контроль административных органов осуществлялся в основном в самом административном органе, а не внешними независимыми судами. Принцип верховенства права - одно из основополагающих требований к государствам-членам ЕС, установленных Копенгагскими критериями. Копенгагские критерии гласят, что принцип верховенства права не существовал в странах, где отсутствовал судебный контроль административных постановлений и решений.

Системы судебного контроля в странах-членах ОЭСР отличаются друг от друга. Страны использовали различные подходы при создании систем судебного контроля в зависимости от культуры и политической истории. Однако отмечается медленное, но стабильное и непрерывное сближение европейских систем [1], когда страны заимствуют наработки друг друга в процессе непрерывного взаимодействия. Создание Европейского суда и Европейского суда по правам человека, несомненно, способствовало сближению систем административной юстиции в государствах-членах ЕС за счет возникновения импульса, который привел к появлению Европейского административного права.

Процесс сближения систем судебного контроля органов административной власти в странах-членах ОЭСР начался в 19 веке. В некоторых европейских государствах уже тогда существовал своего рода независимый судебный контроль административной власти, как следствие воплощения революционной идеи разделения исполнительной и судебной власти. Во Франции это произошло после революции с созданием Conseil d’État в 1799-1806 г.г. Аналогичные институты, отвечающие за административную юстицию, были созданы в Бельгии (1831 г.), в объединенной Италии (1865 г.), в Испании (1845 г.), Португалии (1875 г.), Турции (1868 г., в рамках Tanzimat или реформ в Османской империи) и нескольких Землях (Länder) в Германии (в период с 1819 г. по 1900 гг.). В 1875 г. в Австрии был создан единый административный суд для всей Австро-Венгерской империи. В Великобритании данная функция выполнялась так называемыми Вестминстерскими судами в ограниченном объеме.

В период между мировыми войнами в 20 веке, сближение систем судебного контроля в Европе стало более ощутимым. Это процесс продолжается и сейчас. Основная причина возросшей заметности заключалась в том, что данный период характеризуется ростом числа случаев вмешательства государств, как в экономические, так и в социальные процессы, происходящие в них (Halperin, 2004 г.). Такой рост привел к увеличению и расширению полномочий государств. Разрастание системы государственного административного управления сказалась не только на увеличении количества административных единиц и создании новых министерств (например, министерство здравоохранения было создано в Великобритании в 1919 г., в том же году во Франции было учреждено министерство общественной гигиены, благотворительности и социального обеспечения), новых органов административной власти, государственных организаций и предприятий и т.п., но и появлении новых законов, особенно законов о гражданской службе (например, в Швейцарии в 1927 г., Нидерландах в 1929 г., Бельгии в 1937 г.). Последнее вызвало разработку законов, регулирующих деятельность новых укрупненных и наделенных широкими полномочиями структур государственного аппарата, для обеспечения контроля деятельности и соблюдения норм права во всех образовавшихся разрозненных органах государственного управления (например, Закон «Об административных процедурах» Австрии в 1925 г.).

Разные авторы предлагают различные классификации европейских систем судебного контроля, и ни одна из предложенных классификаций не является совершенной. Как правило, классификация основывается на критерии сходства / различия системы по сравнению с французской исторической системой (Lemasurier, 2001 г.). Французская историческая модель была основана на радикальном разделении властей и отсюда на предположении, что административная власть контролируется самой администрацией, а не судебными институтами, поскольку «контроль административной власти и является администрированием»[2]. Следовательно, основное разделение власти, установленное революцией, затрудняет провести различие между судебной властью и контролированием административной власти.

Таким образом, возникла необходимость назначения административного судьи для контроля административной власти, чьи функции отличались от функций судьи в системе судебных органов. Четкие различия были проведены во Франции между «административным судьей» и «судьей общего судебного учреждения». Это различие, однако, скорее носит исторический характер, и сейчас, в судебной системе можно проследить отдельные результаты такого разделения, когда дело касается беспристрастия в вынесении судебных решений и беспристрастия в деятельности органов административной юстиции. На самом деле во Франции «защита граждан от действий администрации относится к судебной деятельности по причине многовекового и укоренившегося доверия, которым обладает административный судья» (Turpin, 2001 г.). С другой стороны, различные степени эффективности в функционировании систем административной юстиции не могут быть связаны с этими исторически сложившимися отличительными характеристиками, а вызваны своеобразием процессуальной системы или другим факторам, снижающими эффективность работы судов.

При написании работ об административной юстиции существует риск занять ярко выраженную евроцентрискую позицию. Возможно, это неизбежно, поскольку, в большей степени, именно в европейских странах были выработаны механизмы управления исполнительной властью. Из Европы механизмы распространились на другие континенты. Они очень сильно зависят от исторических изменений в политических системах европейских стран, в бывших колониях и заморских территориях. Именно по этой причине в работе сделана попытка понять систему судебного контроля исполнительной власти с европейской точки зрения, без ущерба более широкому подходу, который здесь также представлен.

Тем не менее, важно помнить, что после 1945 г. в Европе и в мире образовалось два совершенно разных мира и две системы управления. События 1989 г. привели к необходимости сближения указанных обществ и институтов. Большинство стран бывшего восточного блока вскоре присоединились к Совету Европы. Многие из них также присоединились к Европейскому Союзу. Отдельные страны вступили в ОЭСР. Две приведенные ниже цитаты иллюстрируют насколько разными стали два мира в понимании искусства управления государством и роли административной юстиции:

Большая советская энциклопедия, 3-е издание (1970-1979 г.г.) отвергала западную буржуазную систему административной юстиции, отдавая предпочтение народным судам, как институту коммунистической партии 3:

«Административная юстиция, особый порядок разрешения административно-правовых споров, при котором судебные или другие государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственного управления и выносят обязывающие эти органы решения. В некоторых буржуазных государствах функции административной юстиции осуществляют либо общие суды (США, Англия и др.), либо специальные административные суды (Франция, Швейцария, ФРГ и др.). Во Франции, например, существует система административных судов - административные трибуналы, а высшим органом административной юстиции является Государственный совет Франции, возглавляемый министром юстиции; административные трибуналы рассматривают дела о превышении органами управления их компетенции, о нарушении установленных для них форм деятельности, о превышении власти должностными лицами, а также жалобы чиновников в связи с их перемещением по службе, увольнением и др.

Представители буржуазной теории административной юстиции, провозглашая формальную независимость органов административной юстиции от органов управления в качестве важнейшей гарантии прав и интересов граждан, особо подчёркивают «объективность» решения административных дел и обеспечение законности при помощи административной юстиции. Тем не менее, поскольку объективность и независимость органов буржуазной административной юстиции является лишь юридической фикцией, органы административной юстиции в конечном счёте всегда защищают классовые интересы господствующего класса, как и все иные органы буржуазного государства.

В социалистических странах нет обособленной системы специальных органов административной юстиции, однако некоторые наиболее целесообразные институты и формы административной юстиции, имея новое классовое содержание, иные цели и задачи, успешно применяются в условиях социалистических государств. Так, многие дела по жалобам на органы государственного управления разрешаются народными судами, которые в установленном законом порядке обязаны рассматривать дела, возникающие из-за административно-правовых отношений. Осуществление судебного контроля за деятельностью органов управления - одна из важнейших гарантий субъективных прав советских граждан, один из способов дальнейшего укрепления социалистической законности.» (Н.Г. Салищева)

Для сравнения, выводы первой конференции президентов Высших административных судов в Европе, проведенной 7-8 октября 2002 г. в Страсбурге на тему «Возможности и объем судебного контроля административных решений» заключались в следующем:

Судебный контроль административной деятельности является неотъемлемым элементом в обеспечении законности и прав человека, представляющих собой концепции, на которых основан законный порядок в государствах-членах Совета Европы.

Все административные акты должны подлежать судебному контролю. Этот контроль применяется к дискреционным полномочиям. Никаких исключений не может быть по отношению к административному молчанию или бездействию. В некоторых правовых системах к государственному должностному лицу могут применяться административные санкции, включающие, в том числе, наложение штрафа или лишение свободы, за нарушение закона или другое незначительное правонарушение. Во всех случаях, эти санкции должны подвергаться судебному контролю.

Другие методы контроля над административными актами, которые могут включать внутренний контроль в рамках административного органа и обращение к институту омбудсмена, дополняют судебный контроль. Эти дополнительные методы, а также использование альтернативных средств для решения споров, могут снизить чрезмерную нагрузку на суды и, таким образом, должны поддерживаться согласно Рекомендации № R (2001)9 о применении методов, альтернативных судебным процессам, при рассмотрении споров между административными органами власти и частными лицами.

Организация судебного контроля и других методов контроля за действиями административных органов власти, а также сочетание всех этих способов, заметно отличается в разных странах-участницах и зависит от исторических и правовых традиций. Судебный контроль может осуществляться специальными административными судами или общими судами, либо и теми и другими. Аналогично, средства правовой защиты, доступные для осуществления судебного контроля, могут быть специально разработаны для судебного контроля или быть инструментами правовой защиты, применяемыми в общих судах, либо и теми и другими.

Несмотря на организационные различия, судебный контроль над административными актами должен следовать общепринятым стандартам, существующим в правовых системах стран-участниц или соответствовать процессуальным гарантиям, непосредственно вытекающим из Европейской конвенции о защите прав человека, в частности из Статей 6 и 13. Судебный контроль должен быть доступным как физическим, так и юридическим лицам. Это требует, в частности, установление суммы сбора на уровне, не препятствующем подаче заявлений. При необходимости следует внедрить соответствующую систему оказания правовой и финансовой помощи.

Независимость и беспристрастность судов, осуществляющих судебный контроль, должны быть гарантированы. Независимость может быть гарантирована согласно Рекомендации (94)12 о независимости, эффективности и роли судей, набором достаточного количества судей, с предоставлением проживания, обучения и соответствующего административного персонала и необходимого оборудования. Соответствующий статус и вознаграждение, соразмерные с престижем профессии и бременем ответственности, также могут укрепить авторитет и вес судей в обществе, и, таким образом, способствовать тому, что решения судей будут выполняться, в том числе и административными органами власти.

Судебный контроль должен уважать и предоставлять гарантии справедливых слушаний согласно Статье 6 (1), включая обеспечение сторонам общего доступа к материалам административного дела. Судебный контроль осуществляется в разумные сроки и включает в себя открытое слушание дела.

Суд должен обладать компетенцией для изучения всех фактических и правовых аспектов, имеющих отношение к рассмотрению дела, требующего судебного контроля.

Судебный контроль должен быть эффективным. Для этого суд должен быть наделен полномочиями принимать дополнительные меры защиты в зависимости от результата судебного контроля. Если заявление на осуществление судебного контроля принято, суд должен быть компетентен запретить принятие административного решения, аннулировать уже принятое решение или потребовать исполнения обязательств. Суд также должен иметь юрисдикцию присуждать компенсации в соответствующих случаях.

Реализация решений суда является важным аспектом права любого суда. Суд должен иметь соответствующие полномочия, такие как право применить санкции к административному органу власти, для гарантированного соблюдения данного условия.

Вкратце, государство является правовым, если, помимо прочего, независимая, беспристрастная и ответственная судебная власть препятствует осуществлению дискреционных полномочий государственными органами и защищает права частных лиц, в то время как принятие решения на государственном уровне остается предсказуемым. Верховенство права лучше понимается как желаемый результат (Nicolaides and Kleinfeld, 2012 г.; Loughlin, 2009 г.). Это результат взаимодействия множества компонентов в рамках исторического процесса.

Такая ситуация позволяет отдельному человеку организовать его/ее собственную жизнь и интересы в рамках правовой определенности и уверенности в уважении его/ее правомерных ожиданий. Одной из ключевых ценностей правомерности, как концепции, является ее амбициозность. Но принятие данного качества должно смягчаться признанием того, что масштабы, в которых идея может и должна быть реализована, остается, преимущественно, политической задачей (Loughlin, 2009 г.). Только политическая элита может создать условия для достижения верховенства закона.

«Лучшим критерием того, существует ли в стране верховенство закона, является следующее: Может ли обычный гражданин опротестовать решение принятое представителем власти (полицейский, министр, планирующие структуры и т.д.) с хорошими шансами успеха, если решение было незаконным? В странах с верховенством закона суды и трибуналы приветствуют такие обращения и решают их открыто и не предвзято. В странах, где отсутствует верховенство закона, преимущество изначально у решений официальных властей, которые трудно или невозможно в реальности оспорить». (Jowell, 2012).

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

2. Конституционное право и административное право: основы судебного контроля

В течение последних двух веков административное право было связано с развитием современного, демократического западного государства. Административное право формирует границы взаимодействия между законом и политической деятельностью, а также отражает становление современности, определяемой как прогрессирующие различие между государством и обществом, между частной сферой и сферой деятельности государства. Оно представляет появление публичного права, регулирующего отношения между этими двумя элементами.

Последние два столетия также характеризовались развитием конституционных государств и историческими событиями, наложившими ограничения на исполнительную политическую власть. Административное и конституционное право, таким образом, тесно связаны между собой как исторически, так и функционально. Их цель заключается в принуждении тех, кто обладает политической властью, отвечать за методы использования публичного права, за работу механизмов, давших им широкие полномочия [3]. Такой процесс трансформируется в две фундаментальные задачи публичного права: защита прав граждан от государства и продвижение государственных интересов посредством внешних проверок, способствующих укреплению демократической ответственности и профессионализма административной власти.

Ответственность правительства - это определяющий принцип правового государства. Верховенство закона, в европейских континентальных (État de droit (фр.), Rechtsstaat (нем.)) и англо-саксонской (rule of law (англ.)) традициях сводится к цели обеспечить ответственность государства. Административное право формировалось в различных формах и у разных народов в зависимости от их истории и конституциональных ограничений. Тем не менее, большинство согласно с тем, что целью административного права является подкрепление принципа верховенства закона.

Конституционные тексты и административное право перекликаются в формировании очертаний прав и обязанностей профессиональных государственных служащих и управленцев, избираемых политических деятелей, а также судей (Rose-Ackerman and Lindseth, 2010). Эти авторы подчеркивают, что напряженность между юстицией и административной властью - между прерогативами государства, осуществляющего политическую деятельность, с одной стороны, и требованиями системы юстиции в решении частных споров, с другой, представляет главный вопрос. Административные судебные процессы поднимают целый ряд проблем: При каких обстоятельствах мы можем позволить частному лицу получить помощь независимого судьи в решении спора, связанного с действиями административной власти? Кто может обращаться за такой помощью (положение)? Когда (сроки)? По какому вопросу (объем контроля)? До каких результатов (средства судебной защиты/возмещения)?

Публичное право объединяет проблемы конституционного и административного права. Немецкие правоведы считают административное право «конкретизированным» конституционным правом, американские авторы часто называют его «практическим» конституционным правом. Англичане, которые не имеют документально оформленной конституции, ссылаются на «естественное право» и, в последнее время, Европейскую конвенцию о защите прав человека [ECHR], включенную в систему права Великобритании в 1998 г. (Rose-Ackerman and Lindseth, 2010 г.).

Административное право носит конституционный характер, поскольку цель представляет собой защиту прав, контроль над деятельностью административной власти и определение ограничений в деятельности правительства (Ginsburg, 2010 г.). В некоторых переходных демократиях именно административные суды, а не конституционные, фактически служили в качестве органов, устанавливающих ограничения действий государства. Такой ситуация оказалась в Индонезии [4] (Bedner, 2001 г.), Тайланде [5] (Leyland, 2006 г.) и Черногории [6] (OECD/SIGMA 2010 г.). В каждом случае конституционный суд, созданный для перехода к демократии, был образован наряду с новым или недавно созданным административным судом. В каждом случае конституционный суд созывался для вынесения решений по непримиримым политическим спорам, что приводило к негативному восприятию политическим сообществом института конституционного суда. В отличие от последних административные суды работали на низком уровне и служили для обеспечения, впервые во многих областях, истинной законности государственной административной деятельности.