Роль административного права и юстиции в защите прав человека. Материалы экспертно-практической конференции (г. Астана, 29 ноября 2012 года)

роль административного права
и юстиции в защите прав человека

Материалы экспертно-практической конференции

г. Астана, 29 ноября 2012 г.

Настоящая публикация подготовлена Центром исследования правовой политики (Legal Policy Research Centre) при поддержке Центра ОБСЕ в Астане. Мнения и взгляды, содержащиеся в публикации, могут не совпадать с официальной позицией Центра ОБСЕ в Астане.

Содержание

ЭКСПЕРТНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ

«РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЮСТИЦИИ
В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА»

г. Астана, 29 ноября, 2012 г., гостиница «Думан»

ПРОГРАММА

ЭКСПЕРТНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ

«РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЮСТИЦИИ
В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА»

г. Астана, 29 ноября, 2012 г., гостиница «Думан»

СПИСОК УЧАСТНИКОВ

Экспертные заключения Центра исследования правовой политики

ХАВРОНЮК Н. И.

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Украины,

директор по научному развитию

Центра политико-правовых реформ

(г. Киев, Украина)

Аналитическая записка
«Административное деликтное законодательство демократического государства: основные признаки»^[1]

1. Как известно юристам, как до их урегулирования законом, так и уже на основе закона возникают правовые отношения (правоотношения), признаками которых являются:

1) их волевой характер, поскольку они являются результатом волеизъявления;

2) их дву- или многосторонний характер;

3) наличие субъектов, имеющих право-, дее- и деликтоспособность;

4) наличие взаимных прав и обязанностей.

Соответственно, право предусматривает возможность:

- действовать (человек имеет право делать все, что не запрещено);

- требовать (право требовать долга или выполнить служебную обязанность);

- защищаться (право обратиться в полицию, в суд и т.д.),-

а обязанность предусматривает необходимость (повинность):

- совершить активное действие;

- воздержаться от действия;

- претерпеть нежелательные последствия своего неправомерного поведения (понести ответственность).

Кроме того, право не предусматривает возможности злоупотреблять им.

2. Если всю совокупность человеческой деятельности рассматривать как непрекращающееся осуществление правоотношений, то следует отметить, что они могут являться как средством обеспечения мирного существования индивидуальных и коллективных субъектов, так и источником правовых конфликтов. Последние происходят в силу:

а) объективных причин, как-то: неурегулированность законом, ненадлежащая (несправедливая, недостаточная и т.д.) или чрезмерная (противоречивая, коллизионная) урегулированность (заурегулированность);

б) субъективных причин: нежелание субъекта выполнять обязанность, недобросовестное отношение к ее исполнению или стремление осуществить свое право, игнорируя права других людей.

Для того, чтобы устранить причины конфликтов, необходимо обеспечить:

- равенство в правах и обязанностях, равенство всех перед законом и судом как путь к справедливости, в т.ч. в контексте политических прав, социальной защиты, владения собственностью, недопущения ограничения конкуренции и недобросовестной конкуренции;

- обоснованность льгот и привилегий для любых категорий физических и юридических лиц;

- высокое качество законодательства;

- независимый и справедливый суд;

- высокую правовую культуру и т.д.

Но несмотря на все это, причины для правовых конфликтов все равно останутся, хотя их и станет меньше или гораздо меньше.

3. Демократическое государство, в отличие от антидемократического (деспотического, тоталитарного, партийно-классового и т.д.), не является приверженцем патерналистских идей.

В демократическом государстве человек (так же, как и любой коллективный субъект - предприятие, политическая партия, общественная организация) является субъектом всевозможных правоотношений и в большинстве случаев сам способен разрешить возникший в результате их осуществления правовой конфликт, действуя в том числе и в роли потерпевшего. Главное для него - восстановить свое право в случае его нарушения, создать условия для того, чтобы это право больше не нарушалось, получить полное возмещение материальных и моральных затрат, - т.е. полную сатисфакцию (удовлетворение).

Понятно, что в редких случаях такое удовлетворение у физического или юридического лица возникает от того, что в отношении правонарушителя реализована лишь такая цель наказания, как кара. Как правило, это случаи совершения насильственных и некоторых других преступлений, обязательным признаком которых является потерпевший.

Таким образом, увеличивается доля не только регулятивного, но и охранительного частного права. Доля регулятивного и охранительного публичного права, соответственно, уменьшается и фактически охранительное публичное право начинает распространяться лишь на правоотношения, связанные с:

1) преступлениями против международного правопорядка;

2) преступлениями против интересов государства;

3) преступлениями против совместных интересов человека, общества и государства;

4) уголовными проступками против интересов государства;

5) уголовными проступками против совместных интересов человека, общества и государства;

6) административными проступками;

7) дисциплинарными проступками.

Лишь в этих случаях правовые конфликты непосредственно затрагивают интересы государства.

4. Государство в этих условиях сознательно отстраняется от разрешения правовых конфликтов, кроме тех случаев, когда они непосредственно затрагивают его (государства) интересы.

Вместе с тем, государство создает все возможности для того, чтобы правовой конфликт, какой бы характер он не имел, мог быть разрешен наиболее быстро и эффективно. Именно на это в демократических государствах направлены:

- создание института омбудсмена;

- ликвидация общего надзора прокуратуры; ограничение полномочия прокурора представлять интересы гражданин в суде лишь исключительными случаями (например, в ФРГ - только интересы лица, признанного пропавшим без вести или умершим);

- создание системы многочисленных органов контроля за соблюдением законов;

- введение порядка возбуждения уголовного производства, как правило, лишь на основании заявления или сообщения об уголовном правонарушении (например, ст. 214 УПК Украины 2012 г., в отличие от ст. 94 УПК Украины 1960 г., по которому уголовное дело можно было возбудить также на основании явки с повинной, сообщение в прессе или сообщения органа власти), а по делам частного обвинения - исключительно по заявлению потерпевшего;

- расширение сети судов и введение их узкой специализации в разных сферах, создание мировых судов, конституционного суда, третейских судов, арбитражей и международных коммерческих судов и т.д.;

- создание системы административного правосудия, что позволяет гражданам непосредственно, а не через посредничество прокурора или другого представителя государства, защитить в суде свои права и законные интересы в случае их нарушения представителями государства;

- предоставление каждому права обратиться в международные судебные учреждения;

- обеспечение возможности знания всеми их прав и обязанностей;

- увеличение количества уголовных дел частного обвинения;

- введение института примирения обвиняемого с потерпевшим;

- укрепление института адвокатуры и расширение полномочий адвоката, в том числе и за счет административно-деликтной юрисдикции; предоставление права свидетелю и потерпевшему пользоваться услугами защитника - адвоката;

- создание системы правовой помощи, в том числе бесплатной, по уголовным и другим делам;

- усиление независимости судебных экспертов; предоставление возможности обращения к ним иных лиц, кроме представителей правоохранительных органов;

- введение в процессуальные кодексы положений о мировом соглашении;

- создание системы медиации в гражданских и уголовных делах;

- выведение ювенальной юстиции из общей системы публичного деликтного законодательства;

- предоставление каждому права любыми иными прямо не запрещенными законом средствами защитить свои права от нарушений и противоправных посягательств и т.д.

5. Очевидно, что в изложенном контексте тщательному пересмотру и кардинальным изменениям подлежат все акты законодательства, которые относятся к сфере публичного охранительного права.

Не считать устаревшими и «улучшать» законы, принятые еще в 1960-1970 годах, равносильно тому, как если бы министерство обороны в условиях существования межконтинентальных ракет и систем ПВО пыталось развивать кавалерию.

[Разумеется, речь идет не только об Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. Не следует забыть также о законах, которые регулируют:

- статус и деятельность правоохранительных органов, в т.ч. особенности их деятельности по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и терроризмом, а также отмыванием доходов, полученных преступным путем;

- дисциплинарную ответственность представителей публичной власти;

- осуществление демократического гражданского контроля за правоохранительными органами;

- порядок возмещения ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями органов досудебного расследования, прокуратуры и суда].

6. Одним из положительных примеров того, как в современной Украине государство пытается отказаться от «разрешения конфликтов» (на самом деле конфликт ранее не устранялся, а государство лишь делало вид, что он устранен), - это принятие в 2005 году Кодекса административного судопроизводства (КАС). Сегодня он действует почти в полную силу. Это позволило преодолеть социалистическую закомплексованность граждан: теперь они для решения правового конфликта, для защиты своих прав и интересов, когда ответчиком является орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, любой иной субъект при осуществлении им властных управленческих функций, идут не к прокурору (который решал вопрос кулуарно и по своему усмотрению), а в административный суд.

Суд же разрешает конфликт на основе принципов верховенства права, законности, равенства всех участников административного процесса перед законом и судом, состязательности сторон, гласности и открытости процесса, обеспечения апелляционного и кассационного обжалования. При этом по делам о противоправности решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий обязанность доказать правомерность своего решения, действия или бездеятельности возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска; суд может собирать доказательства по собственной инициативе, - все это для того, чтобы гражданин не был беззащитным перед государственной машиной, а мог чувствовать себя равным субъектом правоотношений.

7. Вместе с тем, полная замена всех соответствующих положений Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее - КУоАП) в пользу административного судопроизводства не состоялась, потому что у законодателя отсутствует понимание недопустимости наливания молодого вина в старые мехи. Более того, несмотря на принятие КАС («молодое вино») продолжается практика попыток законодательного закрепления устаревших механизмов разрешения правовых конфликтов с помощью КУоАП («старые мехи»).

Например, в 2007 году, несмотря на уже наличие в стране КАС, КУоАП был дополнен статьями, предусматривающими ответственность за:

- нарушение установленных законом сроков государственной регистрации юридического лица или физического лица-предпринимателя, истребование не предусмотренных законом документов для государственной регистрации (ст. 166-11);

- нарушение установленных законом сроков сообщения о принятии решения о выдаче либо отказе в выдаче лицензии (ст. 166-12) и др.^[2]

Эти нарушения предусматривают штрафы в размере примерно от 40 до 100 долларов США. Но такие штрафы, взысканные в пользу государства, нисколько не помогают юридическому лицу или физическому лицу-предпринимателю разрешить правовой конфликт. Штраф идет в пользу государства, а они остаются при своих интересах. Виновное же лицо может продолжать свое противоправное поведение, компенсируя уплаченный штраф все большими размерами получаемых им взяток. Государство же в своих потугах с помощью КУоАП защитить права человека и обеспечить возможность преодоления правового конфликта выглядит совершенно беспомощным - как человек, пытающийся жесткую отбивную разрезать вилкой. Действительно, разные задачи требуют разных инструментов.

Подобных статей в действующем КУоАП - десятки. Они позволяют государству делать лишь одно - собирать «свежую копейку», чтобы содержать полсотни государственных органов, которые составляют админпротоколы для взыскания штрафов. Ситуация напоминает ту, что сложилась в советские годы, когда СССР продавал Западу нефть и газ, а на вырученную валюту покупал у Запада трубы и компрессорные станции, с помощью которых затем перегонял на Запад нефть и газ.

Иной, то есть правоохранительный и реституционный, эффект указанных статей КУоАП - минимальный. Действительно, ведь и сам КУоАП создавался в советские времена не с целью обеспечения прав человека, а для решения задачи обеспечить социалистическую законность. Никто не знал точно, что она собой представляет, но обеспечивать ее должны были все правоохранительные и иные государственные органы.

По нашему мнению, сегодня все подобные правовые конфликты следует разрешать совокупностью инструментов:

1) свои права гражданин должен защищать в административном суде, а если суд установит нарушение закона, причиной которого было злоупотребление служебным положением, превышение власти, бездействие власти или служебная халатность конкретного представителя власти;

2) сам суд или сторона истца должны поставить вопрос перед компетентным органом об уголовной и/или дисциплинарной ответственности такого представителя власти. Эта ответственность должна реализовать по крайней мере две цели - покарать виновное лицо за содеянное и предотвратить возможность совершения им и другими представителями власти подобных актов поведения в будущем.

Уголовная ответственность соответствующего представителя власти не исключает привлечение его к дисциплинарной ответственности - и наоборот. При этом увольнение с работы или отстранение от должности может быть как уголовной, так и дисциплинарной санкцией.

КоАП социалистического типа не содержит положений, которые обязывали бы суд, установив факт административного правонарушения, принять решение о восстановлении нарушенного права, создать условия для того, чтобы это право больше не нарушалось, обеспечить потерпевшему полное возмещение материального и морального вреда. В виде исключения в КУоАП есть лишь ст. 40, которая говорит о возможности одновременно с наложением взыскания за административное правонарушение решить вопрос о возмещении виновным имущественного вреда, если его сумма не превышает, как правило, двух необлагаемых минимумов доходов граждан (примерно 4 доллара США). Но эта норма имеет акцессорный характер и на практике применяется редко.

КоАП социалистического типа и в принципе не может содержать указанных выше положений. Реально ежегодно совершаются десятки и сотни тысяч предусмотренных этим Кодексом административных правонарушений (в Украине общее количество рассмотренных дел о таких правонарушениях ежегодно составляет более 10,5 млн.) и роль органов административной юстиции состоит лишь в том, чтобы с помощью наказаний удерживать общее количество этих правонарушений в каких-то приемлемых рамках. Кроме того, вопросы восстановления нарушенного права, возмещения материального и морального вреда - это вопросы суда, а не административных органов. Если же все дела об административном правонарушении передать в суд и возложить на суд обязанность по каждому делу, где есть потерпевший или иной ущемленный в своих законных интересах гражданин, кроме привлечения виновного к административной ответственности, решать еще и целый ряд других, указанных выше, правовых вопросов, нужно будет имеющийся штат судей (сейчас их около 9 тысяч) увеличить в несколько десятков раз. Разумеется, это нереально, да и необходимости в этом нет.

Мы уже имели плачевный опыт перегрузки судебной системы, когда суды не успевали рассматривать переданные им дела о социальных спорах или об автотранспортных правонарушениях. Конечно же, государство не имело возможности отреагировать на увеличение количества таких дел молниеносным увеличением количества судей (ведь подготовить юристов к работе судьи, избрать на должность, расширить штаты - непростой и финансово очень затратный процесс). Поэтому перегрузка влекла за собой лишь одно - значительное ухудшение качества рассмотрения дел, рост недовольства граждан работой судов, недоверие к судебной системе и к власти вообще.

8. Таким образом, в системе публичного охранительного права должен соблюдаться принцип специализации - разными должны быть субъекты, которые рассматривали бы:

1) дела об административных проступках;

2) административные дела о защите прав и законных интересов от нарушений, связанных с решениями, действиями или бездеятельностью субъекта властных полномочий;

3) дела о дисциплинарных проступках;

4) дела об уголовных правонарушениях.

9. Ознакомление со Справкой по результатам обобщения предложений государственных органов «О новой редакции Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» в контексте вышеизложенного свидетельствует, в частности, о том, что в Республике Казахстан планируется осуществить следующее.

1) Разграничение норм уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях, введение понятия «уголовный проступок». Это потребует внесения существенных изменений в систему уголовных наказаний и административных взысканий. В частности, отнесение административного ареста, ликвидации юридического лица и других мер административного взыскания, связанных с ограничением конституционных прав граждан, в сферу уголовной ответственности (п. 1).

Из КоАП в УК будут перенесены около 77 статей (приложение № 1) и, возможно, еще 69 статей (приложение №2).

Как отмечено мною выше, такая реформа должна осуществляться параллельно с созданием системы административных судов и реформой дисциплинарной ответственности представителей власти (детальнее о последней - см. ниже).

Что касается непосредственно разграничения норм уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях, введения понятия «уголовный проступок», с учетом украинского опыта осуществляемой ныне реформы уголовного законодательства и введения уголовного проступка, хочу обратить внимание на следующее:

- поскольку по степени общественной опасности и многим другим признакам (см. ниже) уголовные проступки отличаются от преступлений, то их перечень следовало бы поместить отдельно, разделив Особенную часть УК на две Книги: Книга 1. Преступления и Книга 2. Уголовные проступки;

- поскольку перечень уголовных проступков создается за счет, с одной стороны, сегодняшних преступлений (как правило - небольшой тяжести), путем формального уменьшения их степени тяжести, а с другой - административных проступков путем криминализации, то для смягчения этой резкой трансформации в Уголовном кодексе желательно создать две соответствующие категории уголовных проступков, установив за них разные размеры наказаний. Например, в проекте Закона Украины о внесении изменений в УК предлагается за первую из указанных категорий уголовных проступков назначать наказание в виде штрафа в размере от 10 до 20 штрафных ставок, общественных работ II степени, исправительных работ II степени, служебных ограничений II степени, ареста ІІ степени (при повторности или наличии иных отягчающих обстоятельств - штрафа в размере от 15 до 20 штрафных ставок, общественных работ III степени, исправительных работ III степени, служебных ограничений III степени, ареста III степени), а за вторую - штрафа в размере от 5 до 10 штрафных ставок, общественных работ I степени, исправительных работ I степени, служебных ограничений I степени, ареста І степени;