| ||||||||||||||||||||
|
|
|
О результатах правового мониторинга
Хасенов Муслим Ханатович, PhD, adjunct assistant professor Университета КАЗГЮУ им. М.С. Нарикбаева, ведущий научный сотрудник Института законодательства и правовой информации РК, партнер Insight Legal
Бектенов Аскар Ерсеитович Старший научный сотрудник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан
На основании Плана работы на 2020 год Центром правового мониторинга Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан проводится, в том числе, анализ эффективности законодательства Республики Казахстан. Цель правового мониторинга состоит в выявлении пробелов и коллизий в законодательстве, коррупциогенных норм, оценке эффективности реализации норм действующего права, а также анализе стабильности законодательного акта, международных обязательств и зарубежного опыта в регулировании аналогичных правоотношений, выработке рекомендаций по совершенствованию законодательства на основании результатов правового мониторинга.
Вводная часть 1. Предмет правового регулирования Законом Республики Казахстан от 30 декабря 2016 года № 42-VІ «О волонтерской деятельности» (далее - Закон) установлены правовые основы, цели и задачи, принципы, формы и виды, а также меры поддержки волонтерской деятельности. Субъектами правоотношений в данной сфере выступают: 1) волонтер - физическое лицо, осуществляющее волонтерскую деятельность; 2) группа волонтеров - добровольное незарегистрированное сообщество физических лиц, образованное в целях совместного осуществления волонтерской деятельности, на которое распространяются нормы, установленные Законом; 3) организатор волонтерской деятельности - центральные и местные исполнительные органы, органы местного самоуправления, иные организации, а также физические лица, привлекающие волонтеров самостоятельно либо через волонтерские организации; 4) волонтерская организация - некоммерческая организация (за исключением религиозных объединений, потребительских кооперативов, а также общественных объединений в форме политических партий или профессиональных союзов), созданная и осуществляющая волонтерскую деятельность в соответствии с законами Республики Казахстан; 5) Правительство Республики Казахстан; 6) уполномоченный орган в сфере волонтерской деятельности - центральный исполнительный орган в сфере взаимодействия государства и гражданского сектора. 2. Отрасль законодательства В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 года № 190, анализируемый Закон относится к отрасли 060.000.000. «Трудовое законодательство» (060.007.000. «Волонтерская деятельность»). 3. Обзор концепции закона и проекта законодательного акта, при наличии в свободном доступе Закон был разработан в целях дальнейшего совершенствования законодательства по социальным вопросам и способствует определению системы общественных отношений, возникающих в сфере волонтерской деятельности, повышению эффективности деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, содействовать развитию гражданского общества в РК, совершенствованию законодательных основ, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие волонтерской деятельности в современных условиях. Необходимость принятия Закона была обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием этого института, а с другой - недостаточным нормативно-правовым регулированием волонтерской деятельности. Закон направлен на создание правовой основы функционирования в РК целостной системы волонтерской деятельности, структуры, механизмов функционирования институтов и организаций, осуществляющих волонтерскую деятельность, определении основных принципов волонтерства, целей и задач волонтерской деятельности, форм и видов волонтерской деятельности, прав и обязанностей участников волонтерской деятельности, отношений между ними, системы мер по стимулированию волонтерства, полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Концепцией законопроекта предполагалось, что принятие Закона обеспечит: 1) сформировать единый понятийный аппарат для законодательства о волонтерской деятельности; 2) установить единый комплекс принципов деятельности волонтеров; 3) создать юридические предпосылки для активизации и объединения общественных усилий в развитии волонтерской деятельности; 4) определить общественные отношения в волонтерской деятельности между институтами гражданского общества, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления - с другой; 5) установить неэкономические способы стимулирования и поощрения волонтерской деятельности, механизмы материально-технической поддержки волонтеров, реализующих эффективные волонтерские программы и проекты, в сфере волонтерской деятельности. Концепцией предусматривалось определить упрощенный порядок регистрации волонтеров, а также порядок оформления и выдачи личных книжек волонтера, являющихся персональными документами, подтверждающими личность волонтера и его статус. Отмечалось, что волонтерство сопряжено с определенным уровнем ответственности за свой труд. Государство заинтересовано в развитии волонтерской деятельности, для решения социальных проблем и получения «обратной связи» о наиболее острых проблемах, а также для повышения экономического эффекта от волонтерского труда и включения его оценки в валовой внутренний продукт[1]. 4. Соответствие закона стратегическим целям государства Вопрос о необходимости институционального развития волонтерства как важного этапа в развитии гражданского общества в целом впервые актуализирован в Концепции развития гражданского общества на 2006-2011 годы, утвержденной указом Главы государства в 2006 году. Этим документом определена необходимость создавать условия для развития территориальных НПО, способных решать проблемы на локальном уровне и развивать в стране институт волонтерства. Отмечено, что волонтерство характеризует высокую ступень развития гражданского общества[2]. План социальной модернизации на период до 2016 года предусматривал разработку системных мер развития волонтерства и меценатства в сфере культуры[3]. Концепцией государственной молодежной политики Республики Казахстан до 2020 года «Казахстан 2020: путь в будущее» предусмотрено повсеместное развитие национальной волонтерской сети[4]. Государственной программой развития образования и науки Республики Казахстан на 2020 - 2025 годы предусмотрены следующие виды деятельности, связанные с волонтерством: 1) планируется реализация социальных проектов детского волонтерского проекта «Қоғамға қызмет»; 2) по проекту «Ашық жүрек» предусматривается создание волонтерских клубов в колледжах, проведение региональных слетов волонтеров; 3) будет реализован проект «Студенческий социальный кредит» для повышения доли студентов высших учебных заведений, вовлеченных в добровольную социально направленную, общественно полезную деятельность в интересах физических и (или) юридических лиц, путем их материального поощрения в виде предоставления социального студенческого кредита; 4) будет продолжена работа по вовлечению студентов колледжей и вузов в органы самоуправления, студенческие парламенты, клубы, комитеты по делам молодежи, школы волонтеров, спортивные секции и мероприятия; 5) модернизация высшего и послевузовского образования будет осуществляться в контексте глобальных и междисциплинарных компетенций ХХI века (в том числе волонтерства, гражданской и социальной ответственности, лидерства, коммуникативности, исследовательских навыков, предприимчивости и др.) и обновленного содержания среднего образования[5]. Национальным планом по обеспечению прав и улучшению качества жизни лиц с инвалидностью в Республике Казахстан до 2025 года предусмотрено формирование модели «один плюс два» - одному социальному работнику помогают 2 волонтера. Отмечено, что тесное взаимодействие работников социальных служб и волонтерских организаций позволит поднять статус и престиж профессии социального работника[6]. В соответствии с Указом Президента РК, 2020 год объявлен Годом волонтера и Правительству Республики Казахстан принять необходимые меры по проведению Года волонтера[7]. Во исполнение Указа Президента РК, Постановлением Правительства РК был утвержден План мероприятий по проведению Года волонтера. Планом предусмотрено 40 мероприятий по 7 направлениям: развитие благоприятной среды для волонтерской деятельности, развитие инфраструктуры по волонтерской деятельности и повышение потенциала ее участников, расширение участия граждан в волонтерской деятельности, развитие корпоративной волонтерской деятельности, развитие международного сотрудничества по волонтерской деятельности, популяризация волонтерства, развитие волонтерства для достижения Целей устойчивого развития. В частности, предусматриваются следующие мероприятия: 1) совершенствование законодательства по вопросам волонтерской деятельности на основе анализа практики волонтерской деятельности в Казахстане и международного опыта; 2) в рамках подходов Международной организации труда предусмотреть возможность учета волонтерских часов в трудовом стаже в качестве стимулирующего фактора; 3) подготовка доклада о развитии волонтерской деятельности в Казахстане; 4) развитие системы предоставления социальных студенческих кредитов для студентов ВУЗов, занимающихся волонтерской деятельностью[8]. В Послании Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана от 2 сентября 2019 года определено в качестве актуальной задачи расширить участие граждан, особенно молодежи, студентов и учащихся в добровольческой деятельности, привить им навыки активной жизненной позиции: «Это важная составляющая часть нашей работы по укреплению гражданского общества»[9]. Таким образом, можно констатировать, что анализируемый Закон в полной мере соответствует стратегическим целям государства.
Основная часть 1. Соответствие законодательного акта международным обязательствам Республики Казахстан В настоящее время в международном праве отсутствует юридически обязывающий документ, устанавливающий правовые основы волонтерской деятельности. В 1990 году была принята Всеобщая декларация добровольчества на Всемирной конференции Международной ассоциации добровольческих усилий (IAVE). Декларацией были провозглашены такие принципы добровольчества, как: признание права на объединение за всеми мужчинами, женщинами, детьми независимо от их расовой принадлежности, вероисповедания, физических особенностей, социального и материального положения; уважают достоинство и культуру всех людей; оказывают взаимную помощь, безвозмездные услуги лично либо организованно в духе партнерства и братства; признают равную важность личных и коллективных потребностей; способствуют коллективному обеспечению этих потребностей; ставят перед собой цель превратить добровольчество в элемент личного совершенствования, приобретения новых знаний и навыков, выявления способностей, стимулируя для этого инициативу и творчество людей, давая каждому возможность быть созидателем а не пользователем; стимулируют чувство ответственности, поощряют семейную, коллективную и международную солидарность. В 2011 году экспертами Международной организации труда (МОТ) было подготовлено Методическое пособие по измерению труда волонтеров для статистических служб государств-членов МОТ, которое сыграло определяющую роль в формировании единообразия в методических подходах к анализу волонтерского движения. Согласно определению МОТ, волонтерский труд - неоплачиваемая необязательная работа; т.е. время, которое лица тратят безвозмездно на деятельность, осуществляемую либо через организацию, либо непосредственно в интересах других лиц, не входящих в состав их собственного домохозяйства[10]. На основании вышеизложенного необходимо отметить, что положения Закона не соответствуют международным стандартам и обязательствам Республики Казахстан. 2. Соответствие законодательного акта нормам Конституции Республики Казахстан Конституция Республики Казахстан в статье 23 провозглашает право на свободу объединений. Пункт 2 статьи 18 Конституции Республики Казахстан устанавливает равенство общественных объединений перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов. Данное конституционное право граждан реализуется через создание общественных объединений в форме политических партий, профессиональных союзов и иных объединений некоммерческого характера, созданных на добровольной основе для достижения ими общих целей. Их деятельность регулируется Законами РК об общественных объединениях, о профессиональных союзах, о политических партиях, о некоммерческих организациях. Свобода объединений включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения. Конституция не устанавливает, в каких формах и каких видов могут создаваться общественные объединения, предоставляя субъектам объединения достаточную свободу выбора. Они могут создаваться по различным признакам: профессиональному, как профсоюзы или творческие союзы; политическому, как партии или правозащитные организации; вероисповеданию, как религиозные объединения; возрастному - как молодежные объединения, советы ветеранов; культурному - как объединения культурно-просветительские, спортивные общества, общества охраны окружающей природной среды и т.д.[11]. Таким образом, Конституция гарантирует волонтерскому движению институциональную основу в виде свободы общественных объединений и иных форм объединений граждан. В настоящее время в действующей редакции Закон не содержит норм, противоречащих нормам Конституции Республики Казахстан. 3. Соответствие законодательного акта нормам Конституционных законов Республики Казахстан В соответствии со статьей 9 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан» Правительство Республики разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства и организует их осуществление. Данная норма согласуется со статьей 7 Закона, которая относит к компетенции Правительства Республики Казахстан разработку основных направлений государственной политики в сфере волонтерской деятельности и организацию их осуществления. В целом, по итогам анализа Конституционных законов, противоречий Закона нормам Конституционных законов не выявлено. 4. Соответствие законодательного акта кодексам Республики Казахстан В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Трудового кодекса РК, заключение трудового договора допускается с гражданами, достигшими шестнадцатилетнего возраста. Таким образом, трудовым законодательством установлена полная дееспособность в трудовых отношениях с возраста 16 лет. Вместе с тем, пунктом 1 статьи 12 Закона предусмотрено, что волонтерскую деятельность могут осуществлять физические лица, достигшие восемнадцатилетнего возраста. Учитывая, что законодательство о волонтерской деятельности согласно Классификации отраслей законодательства Республики Казахстан относится к отрасли трудового законодательства, а также тот факт, что в основе волонтерской деятельности лежит выполнение работ, оказание услуг (статья 2 Закона), предлагается унифицировать подход трудового законодательства и рассматриваемого Закона в части минимального возраста для начала волонтерской деятельности, изложив пункт 1 статьи 12 Закона в следующей редакции: «1. Волонтерскую деятельность могут осуществлять физические лица, достигшие шестнадцатилетнего возраста.». 5. Наличие противоречий (коллизий) между нормами анализируемого законодательного акта и иными законодательными актами 1) Статьей 5 Закона установлен принцип свободы в определении целей, форм, видов и методов, в выборе направления волонтерской деятельности. Волонтер имеет право на свободный выбор своего участия в осуществлении волонтерской деятельности (статья 12 Закона), при этом учет волонтерской деятельности носит уведомительный характер (статья 16 Закона). Между тем, согласно подпункту 4) пункта 4 статьи 4 Закона, одним из основных видов волонтерской деятельности является развитие физической культуры и спорта. Согласно статье 54 Закона РК «О физической культуре и спорте», тренеры, инструкторы по видам спорта и производственной гимнастике, спортивные судьи, организаторы физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением (спортивные волонтеры) могут осуществлять общественную деятельность в области физической культуры и спорта на добровольной основе, проходить специальную подготовку и аттестацию в физкультурно-спортивных организациях. Однако указанные лица, не прошедшие соответствующую подготовку и аттестацию, к организации и проведению спортивных занятий, судейству спортивных соревнований и иной самостоятельной спортивной деятельности не допускаются. Таким образом, в данном случае для осуществления волонтерской деятельности требуется разрешительный документ - аттестат. Разночтения в разрешительных процедурах для допуска к осуществлению волонтерской деятельности существенно сказываются на качестве регулирования общественных отношений, так как противоречия в установлении полномочий государственных структур и обязанностей частных лиц создают правовые условия для различного рода злоупотребления, административного произвола. Предлагается устранить указанные коллизии, изложив пункт 2 статьи 16 в следующей редакции: «2. Учет волонтерской деятельности носит уведомительный характер, если иное не предусмотрено законодательными актами». 2) Как указано выше, Законом установлен уведомительный характер учета волонтерской деятельности. Согласно Типовым правилам по ведению реестра учета волонтерской деятельности, утвержденным приказом Министра по делам религий и гражданского общества Республики Казахстан от 22 февраля 2017 года № 16, для внесения сведений в реестр данных субъекты волонтерской деятельности в зависимости от направления деятельности на добровольной основе предоставляют в соответствующие центральные исполнительные органы информацию (на электронный адрес ответственного сотрудника центрального исполнительного органа) о субъектах волонтерской деятельности, волонтерских программах (проектах) и волонтерских акциях. Вместе с тем, в соответствии с Законом РК «О разрешениях и уведомлениях», уведомительный порядок - установление обязанности физического или юридического лица до начала осуществления деятельности или действий уведомить государственный орган, осуществляющий прием уведомлений, об этом в порядке, установленном настоящим Законом. Уведомление - документ, составленный заявителем по утвержденной уполномоченным органом форме, информирующий о начале или прекращении осуществления деятельности или действия. Соответственно, для того, чтобы начать заниматься волонтерской деятельностью, необходимо направить уведомление. Исчерпывающий перечень всех уведомлений установлен приложением 3 к Закону «О разрешениях и уведомлениях» (на сегодняшний день их 58). Однако в данном законе такого вида уведомления не предусмотрено. В этой связи рекомендуется дополнить Закон «О разрешениях и уведомлениях» уведомлением о начале волонтерской деятельности. 3) В подпункте 6) пункта 3 статьи 12 Закона определено право волонтера на получение от организатора волонтерской деятельности и волонтерской организации рекомендательных писем. Однако для того, чтобы данное право могло быть в полной мере реализовано, необходима обязанность волонтерской организации предоставлять рекомендательные письма волонтерам. Между тем, в статье 14 нет подобной обязанности волонтерской организации. В этой связи, предлагается статью 14 дополнить новым пунктом 10 следующего содержания: «10. Волонтерская организация предоставляет рекомендательное письмо волонтерской организации и (или) волонтеру». 4) В соответствии со статьей 29 Закона РК «О государственной молодежной политике», волонтерской деятельностью молодежи является добровольная общественно полезная деятельность, осуществляемая на безвозмездной основе в интересах физических и юридических лиц. Волонтерская деятельность молодежи не может быть направлена на поддержку политических партий и религиозных объединений. Согласно подпункту 5) статьи 1 Закона, волонтерская деятельность - добровольная социально направленная, выполняемая по свободному волеизъявлению общественно полезная деятельность, осуществляемая на безвозмездной основе в интересах физических и (или) юридических лиц. Как видно, имеются расхождения в приведенных определениях термина «волонтерская деятельность». В этой связи рекомендуется в определение, содержащееся в статье 29 Закона РК «О государственной молодежной политике», внести изменения, взяв за основу определение, установленное Законом «О волонтерской деятельности». 5) Согласно пункту 3 статьи 23 Закона РК «О благотворительности», физическое лицо, являющееся волонтером благотворительности и осуществляющее сбор благотворительных пожертвований, обязано представить благотворителю отчет о его результатах. Вместе с тем, статьей 12 Закона установлен исчерпывающий перечень обязанностей волонтера, в который указанная обязанность не входит. Аналогичным образом касается и прав волонтеров, которые не могут быть ограничены закрытым перечнем. В этой связи статью 12 Закона предлагается дополнить новым пунктом 5 следующего содержания: «5. Волонтеры осуществляют иные права и выполняют иные обязанности, установленные нормативными правовыми актами». 6. Наличие противоречий (коллизий) между нормами анализируемого законодательного акта и подзаконными нормативными правовыми актами В соответствии с Распоряжением Премьер-Министра Республики Казахстан от 30 января 2017 года № 13-р «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 30 декабря 2016 года «О волонтерской деятельности»», утвержден Перечень нормативных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации Закона Республики Казахстан от 30 декабря 2016 года «О волонтерской деятельности». К настоящему времени приняты и действуют все 3 нормативных правовых акта из данного Перечня: 1. Приказ Министра по делам религий и гражданского общества Республики Казахстан от 22 февраля 2017 года № 16 «Об утверждении типовых правил по ведению реестра учета волонтерской деятельности»; 2. Приказ Министра по делам религий и гражданского общества Республики Казахстан от 22 февраля 2017 года № 15 «Об утверждении типовых правил осуществления мониторинга реализации волонтерских программ (проектов) и волонтерских акций»; 3. Приказ Министра по делам религий и гражданского общества Республики Казахстан от 24 марта 2017 года № 42-1 «Об утверждении Правил осуществления мониторинга волонтерской деятельности». Кроме того, положения о волонтерской деятельности содержатся в следующих подзаконных нормативных правовых актах: 1. Приказ Министра культуры и спорта Республики Казахстан от 19 февраля 2016 года № 51 «Об утверждении Правил предоставления сведений о своей деятельности неправительственными организациями и формирования Базы данных о них»; 2. Приказ Министра информации и общественного развития Республики Казахстан от 19 ноября 2019 года № 444 «Об утверждении типового положения о молодежных ресурсных центрах»; 3. Приказ Министра здравоохранения Республики Казахстан от 14 ноября 2013 года № 657 «Об утверждении стандарта организации оказания паллиативной помощи населению Республики Казахстан»; 4. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 декабря 2014 года № 196 «Об утверждении Правил привлечения, использования, мониторинга и оценки использования несвязанных грантов»; 5. Приказ и.о. Министра здравоохранения Республики Казахстан от 9 июня 2011 года № 381 «Об утверждении Положения о деятельности организаций здравоохранения, осуществляющих деятельность в сфере формирования здорового образа жизни»; 6. Совместный приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 1 января 2017 года № 1 и Министра культуры и спорта Республики Казахстан от 17 января 2017 года № 9 «Об утверждении Инструкции по обеспечению безопасности проведения спортивных и спортивно-массовых, зрелищных культурно-массовых мероприятий». 1) Согласно пункту 5 Приложения 2 к Правилам предоставления сведений о своей деятельности неправительственными организациями и формирования Базы данных о них «Пояснение по заполнению формы, предназначенной для сбора административных данных «Сведения о своей деятельности неправительственными организациями»», в разделе III «Сведения о работниках и волонтерах» указываются следующие сведения: 1) в пункте 12 указывается «Общее количество штатных работников»; в том числе: в пункте 13 указывается «Количество работников граждан Республики Казахстан»; в пункте 14 указывается «Количество иностранных работников»; в пункте 15 указывается «Количество привлеченных специалистов»; в пункте 16 указывается «Количество волонтеров»[12]. В указанных Правилах волонтеры ошибочно отнесены к штатным работникам. К штатным работникам согласно трудовому законодательству РК относятся работники, работающие на основе трудового договора за заработную плату (возмездно), в то время как деятельность волонтеров носит безвозмездный характер. В этой связи предлагается пункт 16 «Количество волонтеров» выделить из пункта 12 «Общее количество штатных работников», предусмотрев раздельный учет штатных работников и волонтеров. 2) В Приказе Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 декабря 2014 года № 196 «Об утверждении Правил привлечения, использования, мониторинга и оценки использования несвязанных грантов»[13] употребляется термин «добровольцы», что не соответствует Закону, который использует термин «волонтер»: - согласно пункту 4 Правил, выполнение работ и оказание услуг - проведение исследований, предоставление консультационной и другой помощи посредством направления в государственные организации экспертов, консультантов (специалистов), добровольцев (волонтеров), а также другие виды работ и услуг, за исключением помощи в виде поставки товаров и обучения служащих государственных организаций; - согласно пункту 16 Правил, соглашение о несвязанном гранте заключается исполнительным агентством отдельно по каждому проекту, предусматривающему поставку материально-технических ценностей и/или привлечение экспертов, консультантов (специалистов), добровольцев (волонтеров); - согласно пункту 18 Правил, в соглашениях о несвязанных грантах, предусматривающих привлечение экспертов, консультантов (специалистов), добровольцев (волонтеров), указываются: 1) основные этапы (мероприятий), сроки их реализации, а также сумма проекта; 2) обязательства сторон, в том числе обязательства донора предоставлять исполнительному агентству сведения о суммах, фактически использованных в ходе реализации проекта; 3) форма натурального вклада бенефициара и/или исполнительного агентства. 3) В соответствии с пунктом 40 Стандарта организации оказания паллиативной помощи населению Республики Казахстан (далее - Стандарт), в задачи и функции хосписа входит создание службы обучения волонтеров, обеспечивающих безвозмездный уход за больными в домашних условиях и в стационаре. При оказании паллиативной помощи используются услуги волонтеров (добровольцев), прошедших отбор с прохождением курса обучения основам паллиативной помощи, содержащий следующие темы: философия хосписа, коммуникационные навыки, работа в МДГ, нужды умирающего больного, роль волонтера. При этом приложение 1 к Стандарту устанавливает критерии отбора волонтеров: 1) способность работать в команде; 2) умение выслушать и поддерживать общение; 3) сочувствовать и сострадать больным и тем, кто переживает утрату; 4) сохранять уважение к личности; 5) способность соблюдать врачебную тайну; 6) уважительное отношение к убеждениям пациентов; 7) моральная целостность; 8) отсутствие уголовного прошлого. Стандартом установлено, что волонтеры (добровольцы), сами испытавшие травму в связи с потерей близкого человека, не допускаются к непосредственной работе с пациентами и семьями пациентов в течение 1-2 лет. Деятельность волонтеров (добровольцев) регулируется письменным договором, в котором оговаривается график работы и виды предоставляемых услуг[14]. Как видно из указанного Стандарта, для волонтеров установлены дополнительные требования и условия работы. В этой связи рекомендуется Закон дополнить нормой следующего содержания (статью 4 Закона дополнить новым пунктом 6): «Для отдельных видов волонтерской деятельности нормативными правовыми актами могут устанавливаться дополнительные условия и ограничения». 7. Пробелы в правовом регулировании 1) Согласно статье 18 Закона, нарушение законодательства Республики Казахстан о волонтерской деятельности влечет ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан. Однако, ни одна норм Закона не обеспечена мерами юридической ответственности. Например, в чем может быть выражено нарушение законодательства о волонтерской деятельности. Законом закреплено 6 императивных норм, ответственность за нарушение которых не установлена. В этой связи предлагается установить меры административной ответственности за нарушение императивных норм Закона. 2) Закон не определяет характер отношений между волонтером и волонтерской организацией. В некоторых статьях имеются положения: если это предусмотрено заключенным с волонтером в письменной форме гражданско-правовым договором. Это означает, что такой договор может и не заключаться. Но отсутствие правоотношений, урегулированных на законодательной основе, влечет целый пласт последствий. Эти правоотношения должны регулироваться договором, даже несмотря на безвозмездность деятельности волонтеров. В Гражданском кодексе РК отсутствуют договоры безвозмездного выполнения работ или оказания услуг. Простое применение норм о договоре подряда или о договоре возмездного оказания услуг не позволяет учесть специфику добровольческой деятельности. В этой связи предлагается в Законе установить норму следующего содержания: «При осуществлении волонтерской деятельности через волонтерскую организацию между волонтером и волонтерской организацией заключается договор, предметом которого являются безвозмездное выполнение волонтером работ и (или) оказание им услуг в целях, указанных в статье 4 настоящего закона, или в иных общественно полезных целях». Кроме того, необходимо предусмотреть утверждение уполномоченным органом типового договора о волонтерской деятельности, заключаемого между волонтером и волонтерской организацией. Это усилит правовую защищенность волонтера. Взаимные обязательства необходимо детально прописывать в договоре, содержание которого будет гарантировать государство. 3) В Законе не предусмотрены гарантии волонтерам. Деятельность волонтера может быть связана с опасными, вредными и неблагоприятными производственными факторами. В частности, согласно статье 6 Закона одним из основных видов волонтерской деятельности является оказание содействия центральным и местным исполнительным органам в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Кто будет нести материальную ответственность при несчастном случае? Как будет возмещаться ущерб жизни и здоровью волонтера? Общие правила гражданского законодательства предусматривают в данном случае гражданско-правовую ответственность причинителя ущерба. Но когда происходит несчастный случай в связи с природным или техногенным явлением, причинитель как таковой отсутствует. Статья 917 Гражданского кодекса РК на такие случаи устанавливает другое правило: обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем только в случаях, предусмотренных законодательными актами. Таким законодательным актом является Трудовой кодекс РК, который устанавливает материальную ответственность работодателя перед работником в случае несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью. Но между волонтером и волонтерской организацией трудовых отношений не возникает. И законодательного акта, который бы предусматривал ответственность лица, не являющееся причинителем, в случае с волонтером, нет. В этой связи предлагается внимательно проработать социальные гарантии волонтерам. Необходимо права волонтеров дополнить правом на возмещение вреда жизни и здоровью, понесенного при осуществлении им волонтерской деятельности (статья 12 Закона). Другим инструментом может стать страхование гражданско-правовой ответственности. Сегодня это неотъемлемый элемент в системе гражданско-правовых отношений, позволяющий оперативно реагировать на непредвиденные жизненные обстоятельства. В качестве альтернативы также могут быть рассмотрены меры по аналогии с социальным страхованием. 4) В Законе отсутствуют какие-либо идентификационные документы, подтверждающие статус волонтера и учет его стажа общественно полезной работы. В этой связи предлагается ввести новую статью, предусмотрев возможность внедрения электронной волонтерской книжки (аналог трудовой книжки) и электронного удостоверения волонтера: «Электронная волонтерская книжка и электронное удостоверение волонтера 1. Электронная волонтерская книжка и электронное удостоверение волонтера выдается лицу, занимающемуся волонтерской деятельностью. 2. В электронной волонтерской книжке содержатся сведения о волонтерском стаже волонтера, основания прекращения договора волонтерской поддержки, его поощрения и другие дополнительные сведения. 3. Форма электронной волонтерской книжки, электронного удостоверения волонтера и порядок их ведения, выдачи, а также порядок учета устанавливаются уполномоченным органом». 5) В Плане мероприятий по проведению Года волонтера предусмотрена подготовка доклада о развитии волонтерской деятельности в Казахстане. В этой связи предлагается закрепить в Законе компетенцию уполномоченного органа по подготовке доклада о развитии волонтерской деятельности в Казахстане, дополнив соответствующей компетенцией статью 9 Закона. 8. Наличие дублирующих норм Анализ норм Закона дублирующих норм не выявил. 9. Наличие коррупциогенных норм Коррупциогенных норм в Законе не обнаружено. 10. Наличие неэффективно реализуемых норм. Из текста Закона следует, что между волонтером и волонтерской организацией, организатором волонтерской деятельности может быть заключен гражданско-правовой договор. В целях исключения правового пробела необходимо установить случаи заключения такого договора и основания его расторжения, не только по инициативе волонтера, но и по инициативе волонтерской организации, организатора волонтерской деятельности. Основанием недопущения волонтера к конкретным видам волонтерской работы может стать недееспособность лица и другое. В частности, к работе с детьми не должно допускаться лицо совершившее преступление, жертвой которого выступал несовершеннолетний. 11. Наличие устаревших норм Устаревших норм в Законе не выявлено. 12. Наличие излишних бланкетных и отсылочных норм. Излишних бланкетных и отсылочных норм в Законе не обнаружено. 13. Наличие иных недостатков (нарушение аутентичности, юридико-лингвистического характера либо юридической техники и др.). Не выявлены.
Раздел II. Анализ правоприменения законодательного акта По данным судебная практика по Закону отсутствует, равно как и вопросы-ответы в соответствующих разделах сайтов государственных органов.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |