| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Руководящие принципы по свободе объединений
Опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Ul. Miodowa 10 00-251 Warsaw Poland www.osce.org/odihr ©БДИПЧ ОБСЕ, 2015 ISBN 978-92-9234-912-7 Все права защищены. Содержание настоящей публикации можно бесплатно копировать и использовать в образовательных и других некоммерческих целях при условии, что каждое воспроизведение текста будет сопровождаться указанием БДИПЧ ОБСЕ в качестве источника.
Contents
Работа БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии в области содействия законотворческой деятельности РАЗДЕЛ А. Право на свободу объединений Определение термина «объединение» Значение качественного законодательства и благоприятных условий РАЗДЕЛ Б. Руководящие принципы по свободе объединений РАЗДЕЛ В. Пояснительная записка Самоуправление и организованный характер Создание объединений и добровольность членства в них Неправительственные организации Другие права, имеющие отношение к праву на свободу объединений Подраздел 1. Руководящие принципы Подраздел 2. Нормативная база по вопросам, касающимся объединений A. Равное обращение и недискриминация Сотрудники правоохранительных органов и государственные должностные лица Б. Создание объединения, статус юридического лица и регистрация Приобретение статуса юридического лица B. Членство, внутреннее управление, цели и деятельность объединения Г. Участие в процессах принятия решений, имуществе, доходах и активах Д. Государственная поддержка и доступ к другим ресурсам Право свободно искать, получать и использовать ресурсы Частное финансирование и другие формы негосударственного финансирования Е. Подотчетность, надзор и надзорные органы З. Прекращение деятельности, запрет и роспуск объединения и доступ объединения к правосудию И. Объединения и новые технологии Приложение I. Избранные международные и региональные документы Приложение II. Избранное прецедентное право международных и региональных органов Приложение III. Избранные справочные документы Приложение IV. Англо-русский глоссарий основных терминов
Свобода объединений - одно из основных прав человека, необходимое для функционирования демократии, а также чрезвычайно важное условие реализации других прав человека. Объединения играют большую роль в достижении целей, отражающих общественные интересы, и являются незаменимыми субъектами защиты прав человека и выполнения обязательств ОБСЕ в области человеческого измерения. Право на свободу объединений гарантировано основными международными договорами в области прав человека, в том числе Международным пактом о гражданских и политических правах и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и прочно закреплено в обязательствах в области человеческого измерения, принятых в рамках ОБСЕ. В этих документах подчеркивается, что все объединения, в том числе группы, объединенные общими интересами, профсоюзы и политические партии, представляют собой важнейшие элементы демократического государства. В связи с важностью объединений, является критическим, чтобы роль и деятельность объединений, а также право на свободу объединений пользовались эффективной поддержкой и защитой, закрепленной в законах и нормативных актах государства. Законодательство, регулирующее реализацию этого важного права, значительно различается в государствах-участниках ОБСЕ, а рекомендации для законодателей, касающиеся отражения международных стандартов в области прав человека в национальном законодательстве, почти отсутствуют. Цель данных «Руководящих принципов» состоит в том, чтобы предложить такие рекомендации. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и Комиссия Совета Европы за демократию через право (Венецианская комиссия) оказывают содействие законодателям в государствах-участниках ОБСЕ и государствах-членах Венецианской комиссии, помогая этим странам в их усилиях по приведению своего законодательства, в том числе касающегося свободы объединений, в соответствие с международными стандартами и обязательствами ОБСЕ. Данные «Руководящие принципы по свободе объединений», совместно разработанные БДИПЧ и Венецианской комиссией, основываются на многолетнем и обширном экспертном опыте, накопленном этими двумя организациям в ходе консультирования конкретных государств по вопросам их национального законодательства. В связи с этим настоящее руководство представляет собой дополнительное комплексное пособие для законодателей, предлагающее дальнейшую помощь и рекомендации в области реализации права на свободу объединений. Цель «Руководящих принципов» - обеспечить разработку законодательства, способствующего созданию и деятельности объединений, формированию благоприятных условий для их работы и содействию их деятельности и достижению ими своих целей. При том, что не существует универсальных решений, подходящих для всех случаев, в данном документе изложены четкие минимальные требования в отношении соответствия международным стандартам и тем самым установлен базовый уровень, которому должны соответствовать национальные органы власти. «Руководящие принципы» адресованы прежде всего (но не только) законодателям, которые занимаются разработкой законодательства, регулирующего или затрагивающего деятельность объединений. Данное издание также будет полезно представителям государственной власти, сотрудникам судебных органов, юристам-практикам, ученым и другим лицам, имеющим отношение к реализации права на свободу объединений, - в том числе самим объединениям и их членам, а также правозащитникам и широкой общественности. Мы надеемся, что данные «Руководящие принципы» станут полезным источником информации и практических, основанных на реальном опыте советов о том, как привести законодательство и практику по вопросам регулирования свободы объединений в соответствие с международными стандартами в области прав человека и обязательствами ОБСЕ. Настоящая публикация задумана как «живой документ», который в дальнейшем будет развиваться благодаря вкладу, который внесут его читатели и пользователи. Лишь таким образом «Руководящие принципы» смогут продолжать обновляться и меняться в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.
Работа БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии в области содействия законотворческой деятельности
Основная задача БДИПЧ в области содействия законотворческой деятельности состоит в поддержке правовых реформ в государствах-участниках ОБСЕ путем подготовки по запросу обзоров законопроектов и действующего законодательства в области человеческого измерения, с тем чтобы обеспечить соответствие этой правовой базы международным стандартам в области прав человека и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ. Помимо этого, Бюро предлагает государствам примеры хорошей практики и образцы законов, которые были собраны за годы работы с различными странами. Эта практика и образцы законов могут послужить источником вдохновения для законодателей из других государств региона ОБСЕ. БДИПЧ также анализирует процедуры законодательной деятельности с тем, чтобы убедиться, что они обеспечивают участие заинтересованных сторон и являются прозрачными в соответствии с основными обязательствами ОБСЕ, согласно которым «законодательство будет разрабатываться и приниматься в результате открытого процесса, отражающего волю народа» (Московский документ, 1991 г.). Просьба о предоставлении консультаций в помощь законодателям поступает в БДИПЧ в виде официального запроса от государственных органов конкретного государства-участника или от соответствующей миссии ОБСЕ. Консультирование предоставляется в форме обзоров законодательства (заключений или комментариев), которые сотрудники Бюро готовят в сотрудничестве с собственными или привлеченными экспертами. После того как заключение или комментарий составлены и отправлены заказчику, документ загружается в онлайн-базу данных БДИПЧ по вопросам законодательства на сайте legislationline.org. Затем, если власти соответствующего государства-участника сочтут это необходимым, сотрудники и эксперты Бюро принимают участие в совещаниях и встречах на территории государства-участника, на которых обсуждаются выводы и рекомендации, представленные в заключениях и комментариях, с целью отражения этих рекомендаций в процессах законотворчества. Более подробную информацию о поддержке, предоставляемой БДИПЧ законодателям, можно найти в соответствующем разделе на веб-сайте Бюро по адресу: http://www.osce.org/odihr/108503. Бесплатная база данных БДИПЧ по вопросам законодательства находится по адресу: www.legislationline.org. Венецианская комиссия предоставляет поддержку в законодательной сфере путем выработки объективных правовых рекомендаций для конкретных стран, разрабатывающих или пересматривающих свои конституции или другие законы. Эти рекомендации касаются законодательства, имеющего большое значение для демократического функционирования институтов. Обычно запрос на подготовку заключения направляется от имени самого государства. Комитет министров, Парламентская ассамблея, Генеральный секретарь и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, а также любая международная организация или институт, участвующий в работе Венецианской комиссии, тоже могут обратиться к ней с просьбой о подготовке заключения. При составлении заключений Комиссия назначает рабочую группу докладчиков (в основном из своих собственных членов), которая консультирует национальные органы власти в ходе подготовки соответствующего закона. После обсуждения с государственными органами и другими заинтересованными сторонами внутри страны рабочая группа готовит проект заключения по вопросу о том, соответствует ли текст закона демократическим стандартам в данной сфере, и о том, как улучшить этот закон, исходя из существующего опыта. Проект заключения обсуждается и принимается Венецианской комиссией на пленарном заседании, на котором обычно присутствуют представители той страны, о которой идет речь. После принятия заключение становится публичным документом, и его направляют в организацию, приславшую данный запрос. Выводы Венецианской комиссии, как правило, находят затем отражение в принятом законодательстве, однако Комиссия не навязывает своих решений, а, наоборот, использует недирективный подход, основанный на диалоге с государствами. По этой причине рабочая группа, как правило, посещает конкретную страну и встречается с различными политическими субъектами, имеющими отношение к рассматриваемому вопросу, с тем чтобы выработать максимально объективную точку зрения на ситуацию. Более подробную информацию о поддержке в сфере законодательства, которую предоставляет Венецианская комиссия, можно найти веб-сайте Комиссии по адресу: http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation.
БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия благодарят следующих членов Совместной рабочей группы экспертов БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии за подготовку проекта «Руководящих принципов по свободе объединений»: аспиранта-исследователя Института европейского университета Марту Ахлер (Польша); члена Венецианской комиссии и преподавателя факультета правоведения Карлова университета Веронику Билкову (Чешская Республика); вице-президента по Евразии Международного центра некоммерческого права (ICNL) Наталью Боржелли (Соединенные Штаты/ Беларусь); президента Центра развития демократии и прав человека Юрия Джиб-ладзе (Российская Федерация); адвоката и консультанта по вопросам прав человека адвокатской конторы Monckton Chambers Джереми Мак-Брайда (Соединенное Королевство); заместителя председателя Венецианской комиссии ХердисТоргейрсдоттир (Исландия); эксперта по правам человека и бывшего члена Венецианской комиссии Питера ван Дейка (Нидерланды). Особая признательность выражается Специальному докладчику ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу объединений Маине Киаи и генеральному секретарю Сообщества демократий Марие Лейсснер, а также их сотрудникам за письменные комментарии и сотрудничество в ходе составления проекта «Руководящих принципов по свободе объединений» под редакцией БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии. БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия также благодарят следующих экспертов за письменные материалы, послужившие вкладом в разработку проекта «Руководящих принципов по свободе объединений»: эксперта по гендерным вопросам, старшего научного сотрудника исследовательской компании «Математика полиси ресерч» (Mathematica Policy Research) Жаклин Берман (Соединенные Штаты); бывшего специалиста по вопросам трудовой миграции и достойного труда для национальных работников Международной организации труда (МОТ) Люка Демаре (Бельгия); адвоката, профессора права Квебекского университета в Монреале Бернара Дюэма (Канада); члена исследовательского центра «Женщины в политике» (Women in Politics Research Centre), члена Основной группы экспертов БДИПЧ ОБСЕ по политическим партиям Лениту Фрейденвалль (Швеция); профессора Школы социальных наук Мармарского университета и члена Основной группы экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам политических партий Омера Генчкаю (Турция); профессора права университета штата Огайо, члена Экспертного совета БДИПЧ по вопросам свободы мирных собраний Дэвида Голдбергера (Соединенные Штаты); директора Института исследования конфликтов, председателя Совета экспертов БДИПЧ по вопросам свободы мирных собраний Нила Джармана (Соединенные Штаты); профессора университета Джонса Хопкинса и председателя Основной группы экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам политических партий Ричарда Каца (Соединенные Штаты); профессора международного права и прав человека Института европейского университета во Флоренции Мартина Шейнина (Финляндия) и старшего специалиста по международным трудовым нормам и правовым вопросам Бюро в интересах деятельности трудящихся (МОТ) Беатрис Вакотто. Мы выражаем особую благодарность всем экспертам по вопросам свободы объединений, принявшимучастие в консультационных встречах за круглым столом и семинарах, проведенных в рамках подготовки данных «Руководящих принципов».
«Руководящие принципы по свободе объединений» должны содействовать цели реализации права на свободу объединений. Практическая ценность данного документа заключается в том, что в нем представлен многолетний и обширный экспертный опыт Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) и Комиссии за демократию через право Совета Европы (Венецианской комиссии) в области содействия законотворческой деятельности в вопросах, касающихся права на свободу объединений. «Руководящие принципы» адресованы прежде всего (но не только) законодателям, которые занимаются разработкой законодательства, регулирующего или затрагивающего деятельность объединений. Данное издание также будет полезно представителям государственной власти, сотрудникам судебных органов, юристам-практикам и другим лицам, имеющим отношение к реализации права на свободу объединений, в том числе самим объединениям и их членам. БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия также надеются, что «Руководящие принципы» станут ценным источником информации для широкой общественности. «Руководящие принципы» основаны, в числе прочих стандартов, на обширной судебной практике Европейского суда по правам человека, а для объяснения основных принципов приводятся примеры хорошей практики из различных государств. Настоящее издание дополняет другие инструменты БДИПЧ ОБСЕ - например, базу данных на интернет-сайте Legislationline.org, предоставляющую законодателям и другим заинтересованным сторонам доступ к международным стандартам и законодательству государств-участников ОБСЕ в области человеческого измерения, в том числе в области права на свободу объединений. Данные «Руководящие принципы» представляют собой комплексный документ по отношению к ранее опубликованным сборникам руководящих принципов БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии, касающимся политических партий и религиозных организаций. В числе этих сборников - «Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий»1, «Рекомендации по анализу законодательства о религии или вероисповедании»2 и «Рекомендации относительно правосубъектности религиозных общин и общин, придерживающихся определенных убеждений»3. Помимо этого, «Руководящие принципы по защите правозащитников»4 БДИПЧ ОБСЕ тоже имеют отношение к настоящим «Руководящим принципам». Данные «Руководящие принципы» состоят из введения и трех разделов. В разделе А дается определение объединения и объясняются значение объединений и их основные права, а также необходимость качественно разработанного законодательства в этой сфере. В разделе Б изложены руководящие принципы, касающиеся права на свободу объединений, а раздел В представляет собой пояснительную записку, в которой эти принципы рассматриваются подробно. Пояснительная записка разделена на две части: первая (подраздел 1) содержит более подробное толкование руководящих принципов, изложенных в разделе Б, а вторая (подраздел 2) посвящена некоторым из наиболее сложных аспектов практического использования «Руководящих принципов» при разработке правовой базы, регулирующей вопросы, связанные с объединениями. Все разделы следует читать в совокупности. В частности, разделы Б и В необходимо рассматривать согласованно друг с другом, поскольку пояснительная записка является неотъемлемой частью руководящих принципов. Предлагаемое издание основано на существующих международных стандартах и практике. Помимо этого, при его подготовке были использованы данные анализа международной и национальной практики, который был проведен экспертами, разрабатывавшими настоящий документ. «Руководящие принципы» разрабатывались в течение года Рабочей группой экспертов БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии; этот процесс сопровождался привлечением широкого круга специалистов, с участием которых были проведены две встречи за круглым столом и один консультационный семинар5. «Руководящие принципы» были утверждены Венецианской комиссией на ее 101-й пленарной сессии, состоявшейся в Венеции 13-14 декабря 2014 года.
РАЗДЕЛ А. Право на свободу объединений
1. Является общепризнанным, что «жизнеспособная демократия зависит от существования... широкого круга демократических институтов»6. К этим институтам относятся объединения - политические партии, неправительственные организации, религиозные объединения, профсоюзы и т.п. Ключевая роль объединений в демократическом обществе давно признана в международных документах, в которых закреплено и гарантируется право на свободу объединений7. 2. Советом Европы и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) разработан всеобъемлющий свод стандартов и политических обязательств, касающихся права на свободу объединений. Это право непосредственно закреплено как в принятой Советом Европы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод8, так и в Копенгагенском документе ОБСЕ 1990 г.9 3. Право на свободу объединений было подтверждено в других международных договорах - например, в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП)10, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП)11, Американской конвенции о правах человека (АКПЧ)12, Хартии Европейского союза об основных правах (ХЕСОП)13 и Африканской хартии прав человека и народов (АХПЧН)14. В Арабской хартии прав человека15 тоже предусмотрено право на свободу объединений, однако указывается, что оно применимо только к гражданам. Аналогичным образом, другие международные документы защищают это право, когда речь идет о профсоюзах и организациях работодателей, в том числе несколько конвенций Международной организации труда (МОТ)16 и Европейской социальной хартией17. 4. В других международных и региональных инструментах в области прав человека в отдельном порядке признается право на свободу объединений определенных лиц или групп лиц - например, беженцев (Конвенция о статусе беженцев и Протокол к ней)18, женщин (Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин)19, детей (Конвенция о правах ребенка)20, трудящихся-мигрантов и членов их семей (Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей)21; лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств)22, и лиц с ограниченными возможностями (Конвенция о правах инвалидов)23. 5. Помимо этого, право на свободу объединений было многократно подтверждено как международной, так и национальной судебной практикой. Таким образом, существует прочная правовая база, регулирующая это право и представляющая собой веский довод в пользу признания права лиц объединяться в объединения в качестве неотъемлемого компонента демократического общества, которое обязались строить государства-участники ОБСЕ и государства-члены Совета Европы. 6. Более того, международными правительственными и неправительственными организациями были подготовлены и приняты многочисленные документы, в которых утверждается право на свободу объединений и подчеркивается его значение24. Эти документы включают, в частности, рекомендации, резолюции, заключения договорных органов и доклады специальных докладчиков ООН и являются важным источником мягкого права, имеющего отношение к содержанию настоящих «Руководящих принципов» (более подробно см. в Приложении IV).
Определение термина «объединение»
7. Для целей настоящих «Руководящих принципов» под объединением понимается организованное и независимое некоммерческое образование, основанное на добровольном объединении лиц, связанных общими интересами, деятельностью или целью. Объединение необязательно должно являться юридическим лицом, но должно обладать некоторой институциональной формой или структурой.
8. Свобода объединений - это право человека, жизненно необходимое для функционирования демократии, а также важнейшее условие реализации других основных свобод25. 9. Помимо этого, объединения часто играют важную положительную роль в достижении целей, которые отвечают интересам общества; это признано в международной правовой практике и в замечаниях общего порядка и рекомендациях, изданных договорными органами ООН, а также в резолюциях Совета по правам человека ООН и в других международных и региональных документах. Объединения занимаются широким кругом вопросов, включая права человека (например, такими вопросами, как борьба с дискриминацией26 и языком ненависти на почве расизма27, мониторинг28, помощь деятельности национальных правозащитных институтов29, поддержка и признание прав детей и мониторинг их соблюдения30; предупреждение и пресечение насилия в семье и насилия в отношении женщин31, в том числе искоренение практики калечащих операций на женских половых органах32 и других видов насилия на гендерной почве; а также предупреждение и пресечение торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказание за эту деятельность33); демократические реформы (например, поддержка надлежащего государственного управления34 и равного участия в общественно-политической жизни35, а также обеспечение средств правовой защиты36); безопасность и международное сотрудничество (например, содействие предотвращению конфликтов37, поощрение примирения и установления мира38, достижение целей и реализация принципов Организации Объединенных Наций39 и участие в работе международных организаций40); социально-экономические вопросы и вопросы развития (например, достижение общей доступности в сфере образования41, улучшение условий жизни42, предоставление гуманитарной помощи и помощи в случае стихийных бедствий43; содействие занятости44, охране здоровья и развитию45). 10. Помимо этого, объединения часто способствуют «рассмотрению и решению важных для общества проблем и вопросов, таких как окружающая среда, устойчивое развитие, предупреждение преступности... расширение прав и возможностей женщин, социальная справедливость, защита потребителей и реализация всех прав человека»46. Роль, которую могут играть объединения в выполнении обязательств в области прав человека, также подчеркивается тем значением, которое договорные органы ООН придают участию объединений в подготовке и обсуждении докладов, предоставляемых государствами-участниками договоров, а также в последующей работе по итогам рассмотрения этих документов47. 11. В ряде документов ОБСЕ, особенно в Копенгагенском документе 1990 года, указывается, что все виды объединений, групп, отстаивающих общие интересы; профсоюзов и политических партий чрезвычайно важны для жизнеспособной демократии48. В Копенгагенском документе, например, подчеркивается значение уважения «прав[а] каждого самостоятельно или совместно с другими изучать и обсуждать вопросы соблюдения прав человека и основных свобод и готовить и обсуждать соображения относительно улучшения защиты прав человека и более совершенных средств обеспечения соблюдения международных стандартов в области прав человека»49. 12. На уровне Совета Европы Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) неоднократно в разных делах давал толкование закрепленных в ЕКПЧ обязательств, касающихся права на свободу объединений. ЕСПЧ нередко упоминает значение уважения права на свободу объединений в демократическом обществе, указывая, что «уровень демократии в рассматриваемой стране может измеряться тем, каким образом эта свобода закреплена в национальном законодательстве, и тем, как власти обеспечивают ее соблюдение на практике»50. Со своей стороны, Венецианская комиссия отметила, что «то, каким образом эта свобода закреплена в национальном законодательстве и каким образом власти применяют эти положения на практике, свидетельствует об уровне демократии в рассматриваемой стране»51. 13. В отношении неправительственных организаций государства-члены Совета Европы признали «важнейший вклад, вносимый неправительственными организациями (НПО) в развитие и осуществление демократии и прав человека, в частности, путем содействия информированию общественности, участия в общественной жизни и обеспечения прозрачности и подотчетности органов государственной власти, и не менее важный вклад НПО в культурную жизнь и социальное благополучие демократических обществ»52. 14. В отношении профсоюзов в преамбуле к Уставу МОТ говорится, что признание принципа свободы объединений является средством улучшения условий труда и установления мира53. Действительно, право объединяться в профсоюзы, как показала история, служит катализатором демократических реформ и развития государств в более широком смысле. Помимо этого, профсоюзы сыграли важнейшую роль в продвижении гендерного равенства54. 15. Политические партии тоже являются объединениями55 и признаются как незаменимые участники демократического процесса и «ключевой элемент политической жизни плюралистического общества»56. В частности, законодательство о политических партиях может поощрять и поддерживать полноценное участие и представительство женщин и меньшинств в политических процессах и в общественной жизни57.
16. Признается, что право на свободу объединений - это право, которым могут пользоваться лица в индивидуальном порядке или сами объединения в ходе осуществления своей деятельности и отстаивания общих интересов своих учредителей и членов58. 17. Существует взаимосвязь между правом на свободу объединений и другими свободами и правами человека - например, свободой мнений и их выражения, свободой собраний и свободой мысли, совести и религии59. 18. Действительно, БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия подчеркивают, что «свобода объединений тоже должна быть гарантирована - как инструмент, обеспечивающий всем гражданам возможность в полной мере пользоваться своим правом на свободу убеждений и свободу выражения мнения вне зависимости от того, осуществляются ли эти права индивидуально или в коллективном порядке»60. 19. Помимо этого, БДИПЧ ОБСЕ и Венецианская комиссия указывают, что «хотя в соответствующих международных, европейских и региональных инструментах эти права представлены как относящиеся к частным лицам, именно свободное осуществление права на объединение само по себе позволяет распространить эти формы правовой защиты на партии, выступающие в качестве представительных органов защищаемых частных лиц»61. Это означает, что объединениям как таковым должны предоставляться другие права человека, в том числе право на свободу мирных собраний, право на эффективное средство правовой защиты, право на справедливое судебное разбирательство, право на защиту имущества, право на неприкосновенность частной жизни и тайну переписки, а также право на защиту от дискриминации62.
Значение качественного законодательства и благоприятных условий
20. При разработке законодательства, касающегося осуществления права на свободу объединений, необходимо стремиться к тому, чтобы способствовать созданию объединений и обеспечить условия для достижения ими своих целей. Помимо этого, законы должны быть составлены достаточно ясно и точно, с тем чтобы они давали возможность соответствующим исполнительным органам правильно их применять. 21. ЕСПЧ признает, что государства несут позитивную обязанность обеспечить реализацию права на свободу объединений. В частности, Суд постановил, что «подлинное и реальное уважение права на свободу объединений не может сводиться к простой обязанности государства воздерживаться от вмешательства [...] В этой связи государственные власти обязаны гарантировать нормальное функционирование объединения или политической партии, даже если они раздражают или оскорбляют лиц, выступающих против законных идей, которые эти объединения стремятся поддерживать»63. Помимо этого, Комитет МОТ по свободе объединений подчеркнул значение проведения консультаций с организациями работодателей и работников в ходе подготовки и применения законодательства, которое затрагивает их интересы64. 22. По указанным причинам правовые положения, касающиеся объединений, должны быть хорошо проработаны. Они должны быть ясными, точными и бесспорными. Помимо этого, для того, чтобы можно было гарантировать, что содержание закона встретит поддержку всех заинтересованных сторон, процесс принятия таких положений должен быть открытым, доступным для всех и основанным на участии всех заинтересованных сторон. В дополнение к этому, данные положения должны подлежать регулярному пересмотру, поскольку они должны неизменно отвечать потребностям объединений, и их следует своевременно изменять с учетом постоянно меняющихся условий, в которых действуют объединения, - в том числе, в результате развития и использования новых технологий. 23. Положения законодательства, касающиеся объединений, следует толковать и применять таким образом, чтобы это способствовало действительному осуществлению права на свободу объединений для обеспечения реальной и эффективной, а не абстрактной или мнимой реализации этого права65. 24. Помимо этого, международными стандартами признано, что ограничения данного права допустимы лишь в очень небольшом числе случаев в связи со строго определенными обстоятельствами. Статья 22 МПГПП гласит, что допустимы лишь ограничения, которые «предусматриваются законом и [...] необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Аналогичным образом, статья 11 ЕКПЧ гласит, что допустимы лишь ограничения, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». Эти стандарты включают в себя и критерий соразмерности, означающий, что при введении ограничений необходимо отдавать приоритет мерам, сопряженным с наименьшим вмешательством. Помимо этого, ограничения ни при каких обстоятельствах не должны приводить к аннулированию данного права или к посягательству на его сущность66. Данные «Руководящие принципы» послужат улучшению понимания того небольшого числа случаев, когда допустимо применение ограничений. 25. Наконец, суд или другой независимый и беспристрастный орган должны иметь полномочия рассматривать правомочность толкования и применения положений законодательства, касающихся объединений, - в том числе тех, которые направлены на ограничение деятельности объединений.
РАЗДЕЛ Б. Руководящие принципы по свободе объединений
Принцип 1. Презумпция в пользу законности создания, целей и деятельности объединений 26. Существует презумпция в пользу законности создания, целей и деятельности объединений, независимо от каких-либо формальных требований к их созданию.
Принцип 2. Обязанность государства уважать, защищать и способствовать осуществлению права на свободу объединений 27. Государство не должны вмешиваться в осуществление прав и свобод объединений и лиц, реализующих свое право на свободу объединений. Оно должно защищать эти лица от вмешательства со стороны негосударственных субъектов. Помимо этого, государство должно способствовать осуществлению права на свободу объединений путем создания благоприятных условий, в которых объединения могут вести свою деятельность. Это может включать упрощение регулятивных требований, недопущение излишней обременительности таких требований, содействие доступу к ресурсам и принятие позитивных мер по решению конкретных проблем, с которыми сталкиваются лица и группы лиц, находящиеся в неблагоприятном или уязвимом положении.
Принцип 3. Свобода создания объединений и членства в них 28. Любые лица - как физические, так и юридические, - в том числе граждане и неграждане, а также группы таких лиц имеют право свободно создавать объединения, обладающие или не обладающие статусом юридического лица. Каждый человек может свободно принимать решение о вступлении в объединение или о выходе из него. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или наказан за членство в каком-либо объединении или отказ от такого членства. Объединения свободно определяют свои правила членства, при соблюдении только принципа недискриминации.
Принцип 4. Свобода определять цели и виды деятельности, в том числе содержание деятельности 29. Учредители и члены объединений свободно определяют цели и виды деятельности своего объединения в рамках законодательства, соответствующего международным стандартам. В процессе работы для достижения своих целей и ведения своей деятельности объединения свободны от вмешательства в их внутренние дела, управление и организацию. Объединения имеют право свободно определять содержание своей деятельности, то есть они могут определять, желают ли они действовать на местном, региональном, национальном или международном уровне. Объединения также могут свободно вступать в другие объединения, федерации и конфедерации как на национальном, так и на международном уровне.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |