Цифровой кодекс как показатель кризиса системы правотворчества в Казахстане (Сулейменов М.К., Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, д. ю. н., профессор)

18.11.2025

Цифровой кодекс как показатель кризиса системы правотворчества в Казахстане

Сулейменов М. К.

Директор НИИ частного права

Каспийского университета,

академик НАН РК, д. ю. н., профессор

Современное состояние правотворчества

В свое время мы совершили большую ошибку, когда включили в Закон о правовых актах норму, соответствии с которой кодексы имеют приоритет перед обычными законами.

Нельзя изменить закон, если это изменение противоречит ГК и другим кодексам. Мы включили эту норму в ГК и в Закон о нормативных правовых актах в надежде на то, что это остановит поток безграмотных поправок в законы, основанных не на государственных, а на чисто ведомственных, порой коррупционных интересах.

Однако все получилось с точностью наоборот. Чиновники, готовящие ведомственные законы, быстро перестроились и вместо того, чтобы подстраивать свои законы под ГК, стали менять ГК, не задумываясь при этом, как вносимое изменение согласуется с другими нормами, не нарушает ли это общую архитектонику ГК и прочие аналогичные моменты.

Второе отрицательное последствие включения в Закон о нормативных правовых актах нормы о приоритете кодексов - это начавшаяся в Казахстане кодексомания. Приняты новые Земельный кодекс (вместо Закона о земле), Трудовой кодекс (вместо Законе о труде), Бюджетный кодекс (вместо Закона о бюджетной системе), Экологический кодекс, Кодекс о браке (супружестве) и семье, Кодекс об охране здоровья народа и т.д. и. т.п.

Все это приводит к размыванию системы права, к снижению системообразующей роли кодексов, прежде всего Гражданского кодекса.

Но эта ситуация тем не менее не является опасной, чего не скажешь о принятии 29 октября 2015 г. Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. Завершился наконец многострадальный процесс принятия ненужного закона, который в настоящем виде не вносит ничего нового в регулирование предпринимательской деятельности, но путаницу изрядную вносит.

А ведь с каким размахом все это начиналось, какие обещания давали про то, что наконец-то появится единый закон, который объединит все нормы о предпринимательстве в одном месте.

Поначалу так и задумывалось.

В первом варианте концепции кодекса планировалось отменить около 50 законов, изъять из Гражданского кодекса одну треть, из других кодексов тоже изрядные куски. Ничего путного из этого, конечно, не получилось. Неужели Министерство финансов отдаст Налоговый кодекс? Или Национальный банк - Законы о банках и о страховании? и т.д.

Цивилисты тоже приложили все усилия, чтобы отстоять Гражданский кодекс. В частности, нами была подготовлена книга «Предпринимательский кодекс как орудие развала правовой системы Казахстана» (сб. статей / Отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы, 2011). В этой книге были собраны статьи звезд российской, немецкой и украинской цивилистики.

Главное, чего удалось добиться, - это того, что разработчики отказались от атак на Гражданский кодекс и признали, что горизонтальные отношения, основанные на принципе равенства сторон, не могут регулироваться одновременно двумя кодексами.

То есть из изложенного видно, что принятие Предпринимательского кодекса сопровождалось длительным обсуждением, благодаря чему цивилистам удалось превратить потенциально опасный проект в кодекс, регулирующий только вертикальные отношения и не претендующий на регулирование горизонтальных отношений, что целиком относится к сфере влияния ГК.

И вот появился проект Цифрового кодекса (далее - ЦК), состоящего сначала из 46, потом 68 или чуть больше или чуть меньше страниц, в котором нет ни общей, ни особенной частей, что характерно для кодексов. Да и трудно 60 статей разделить на общую и особенную части. Появился проект кодекса, который готовился в закрытом варианте без широкого обсуждения (мне прислали год назад проект, но сказали, что это по секрету. Я посмотрел и, решил, что такой набор глупостей, которые выдаются за нормы закона, никто всерьёз воспринимать не будет). Кодекс, который готовился айтишниками без участия не только цивилистов, но и вообще юристов. Я вообще не понимаю, как можно писать проект закона без участия юристов? Здесь, несомненно, вина Министерства юстиции, которое проявило полное безразличие к данному проекту. Один из разработчиков, с которым мы недавно, наконец, встретились, заявил, что они неоднократно обращались в Министерство юстиции с просьбой помочь, сформировать какую-нибудь рабочую группу из юристов, но Министерство проигнорировало эти просьбы.

И наконец, цифровые отношения - это товарно-денежные отношения, основанные на равенстве их участников. Это гражданско-правовые отношения. Но в группе разработчиков ни одного цивилиста. Более того, они могли бы просто прислать проект нам на экспертизу. Нет, вместо этого они воспользовались тем, что Президент К.К. Токаев поставил задачу полной цифровизации Казахстана, направили проект Президенту и получили положительную резолюцию.

Мне это напоминает ситуацию с Предпринимательским кодексом, когда зам.руководителя администрации Президента Т. Донаков, который очень хотел оставить свое имя в истории, подсунул Н. Назарбаеву докладную записку о ПК и президент наложил резолюцию «Рассмотреть». И с этой резолюцией Т. Донаков везде носился, продавливая и продавив, наконец, Предпринимательский кодекс.

Сейчас ситуация аналогичная. Мажилис в первом чтении принял это произведение, которое не то, что кодексом, законом трудно назвать.

Еще одно символическое совпадение. В соседнем кабинете в тот самый момент, когда я пишу эту статью, моя жена Р. А. Сулейменова, профессор в области специального образования, обсуждает проблему, как остановить принятие Закона «О комплексной поддержке детей с ограниченными возможностями».

Она ставит вопросы: Кто может объяснить, чем вызвана такая острая необходимость принятия нового закона? Есть ли хотя бы анализ доказательств о необходимости внесения новых положений и статей, без которых действующие законы и нормативно-правовые акты не работают?

В Казахстане имеется достаточное количество нормативно-правовых актов по вопросам специального и инклюзивного образования. Однако возникает вопрос: кто-нибудь анализировал реализацию их на местах, в регионах? Проводились ли исследования научно-практического и социологического характера о том, как происходит процесс инклюзии в Казахстане? Были ли исследования результатов и состояния учебно-воспитательного процесса в дошкольных и школьных организациях общего типа, в которых обучаются дети с ограниченными возможностями?

Вызывает сомнение само название предлагаемого Закона - «Закон о комплексной поддержке». Что означает понятие «комплексная поддержка»?

Действующий закон называется: Закон от 11 июля 2002 года № 343-II «О социальной, медико-педагогической и коррекционной поддержке детей с ограниченными возможностями».

Кстати, этот Закон написали мы с моим другом профессором Алексеем Худяковым. Можно сказать, я своей жене вместо бриллиантов закон подарил. Ну, написали - это громко сказано. Роза Айтжановна представила нам набор определений и понятий, описала проблемы, возникающие в этой сфере. Мы облекли все это в правовую форму. Роза Айтжановна ничего не понимала в юридической технике, зато прекрасно разбиралась в специальной педагогике. Мы с Алексеем ничего не понимали в специальной педагогике, зато прекрасно разбирались в юридической технике. Вот вам пример совместной работы юристов и специалистов в других областях знания!

Из названия этого Закона ясно вытекает, что речь идет о поддержке детей с ограниченными возможностями, что поддержка включает в себя социальную, медико-педагогическую и коррекционную поддержку, что, следовательно, реализация этой поддержки находится в зоне ответственности Министерств труда и социальной защиты населения, здравоохранения и просвещения. В нем заложен комплексный, межведомственный подход к процессу включения детей с ограниченными возможностями в образовательный процесс. А что вытекает из предлагаемого названия: «Закон о комплексной поддержке»? Сразу возникает мысль о поддержке пожарниками, санитарной службой, благотворительными организациями и еще кем угодно, что может себе вообразить незаинтересованный читатель этого Закона.

Такое положение грубо противоречит правилам юридической техники принятия законов. Название закона должно четко отражать его содержание. Краткость или длиннота названия никого не смущают. Наименование закона может быть коротким (например: о земле, о нефти, о зерне и т.п.), может быть и длинным (например: о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров). Наименование закона должно отражать его основное содержание и основной предмет правового регулирования. Придумывать название будущему закону надо с таким расчетом, чтобы в будущем практики могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать.

Вроде разумные вопросы? Но никто не собирается на них отвечать. Вначале моя жена была включена в рабочую группу по разработке проекта закона. Но после того, как она на заседаниях группы поставила неудобные вопросы, свидетельствующие о полной несостоятельности проекта, ее из рабочей группы исключили. На мой взгляд, это называется: «воинствующее невежество». Я уверен, что, несмотря на все ее попытки остановить принятие неграмотного закона, закон будет принят именно в редакции авторов проекта.

Я привел этот пример, чтобы показать уровень развала процесса правотворчества, когда во всех сферах общественной жизни при принятии законов торжествует воинствующее невежество.

И еще знаменательный факт. Раньше законы писали ученые, в нашем случае цивилисты. Рабочая группа под моим руководством написала Гражданский кодекс и еще почти 70 принятых законов. И впоследствии без нашего одобрения не мог быть принят ни один закон, так или иначе связанный с ГК. В настоящее время цивилистов откровенно игнорируют. Чиновникам не нравится, что мы задаем неудобные вопросы, ставим под сомнение и возражаем против принятия необходимых, с их точки зрения, законов.

Как мы пришли к такой ситуации?

Ранее я проанализировал процесс развития гражданского законодательства в Казахстане^[1]. Я думаю, в данной работе полезно привести те выводы, к которым я пришел.

В развитии экономического законодательства во главе с ГК можно выделить несколько этапов.

Первый этап - начальный этап становления гражданского законодательства.

На первом этапе борьба шла за очищение законодательства от идеологических наслоений советского периода, за создание новой правовой системы Казахстана, отличной от советской правовой системы. Приняты законы о собственности, о предприятиях, об иностранных инвестициях, о залоге и др. Принята первая Конституция РК 1993 г. Заложены основы рыночной экономики.

Второй этап - этап резкого ускорения экономической и правовой реформы.

На втором этапе борьба велась за сохранение частного права Казахстана в континентальной системе права. Нам удалось отразить попытки привнести в казахстанскую правовую систему элементы англо-саксонского права. Такие попытки постоянно предпринимались американскими экспертами и приобретали вес благодаря поддержке юридически некомпетентных чиновников высшего эшелона власти. Принят Гражданский кодекс РК (общая часть) 1994 г. Принята Конституция РК 1995 г.

На основе ГК был сформирован основной пакет законов рыночной экономики: о земле, о нефти, о недрах и недропользовании, об акционерных обществах, об ипотеке, о страховании и много других. Отмечу, что проекты большинства этих законов были разработаны рабочей группой под моим руководством. Нашей рабочей группой было подготовлено более 70 законов, которые приняты и большинство из них до сих пор действуют.

Третий этап - этап экономической и правовой стабилизации.

На третьем этапе развития гражданского законодательства возникла новая опасность, вытекающая из того, что основные законы рыночной экономики были созданы, сформировался громадный класс чиновников, хорошо интегрировавшихся в выстроенную экономическую и правовую систему. Сама система начинает консервироваться, бюрократизироваться и догматизироваться. Утрачивается интерес к новым идеям; вместо решающих, судьбоносных законов появляются ведомственные законы, направленные не на решение проблем, стоящих перед обществом, а на достижение сиюминутных, корыстных интересов.

Интересы отдельных чиновников прикрываются интересами ведомства и государства в целом. Резко усиливается вмешательство государства в хозяйственную жизнь предпринимателей, коррупция принимает системный характер. Набирает силу тенденция, знаменующая собой откат от принципов рыночной экономики. Увеличиваются случаи, когда целесообразность ставится выше законности. К сожалению, эти тенденции нередко поддерживаются видными учеными страны.

Четвертый этап - этап экономического кризиса и стагнации

В 2008 г. разразился экономический кризис и во всем мире, и в Казахстане. Период стабилизации быстро закончился.

То, что было недостатками третьего этапа, приобретает гипертрофированные формы. Вмешательство государства в предпринимательскую деятельность, помноженное на тотальную коррупцию, превращается в стремление к тотальному контролю.

Ведомственные интересы все больше подменяют государственные.

Я убежден, что и тогда, и сейчас практически невозможно принять закон, который вносил бы даже не кардинальные, а более-менее существенные изменения в существующее положение дел.

Я убедился в этом, когда мы готовили проект Закона о государственном имуществе, принятого 1 мая 2011 г. В принятом Законе 220 статей, а в проекте было более 300. И выброшенные статьи - это в основном то новое, что мы пытались внедрить. Чтобы проект довести до Правительства, мы должны были согласовать его более чем с 40 министерствами и ведомствами и со всеми акиматами областей. И каждое ведомство выкидывало из проекта все, что хоть как-то задевало их интересы. Мы пытались ликвидировать предприятия на праве хозяйственного ведения, и вроде все согласились, но оказалось, что у Минздрава их целая куча, и под них создана какая-то программа, и на уровне вице-премьера на эту идею зарубили. Мы хотели ликвидировать государственный фонд, но оказалось, что такой фонд существует в системе администрации Президента. Комментарии излишни. А уж что творило с этим законом Госкомимущества, трудно описать.

К сожалению, этап стагнации продолжается по настоящее время.

И появление проекта Цифрового кодекса является ярким свидетельством начала распада системы нормального правотворчества в Казахстане.

Блеск и нищета Цифрового кодекса

Я проанализирую текст проекта, в котором 48 статей. Сейчас, как говорят депутаты, его увеличили за счет того, что вставили раздел о цифровой подписи. Но суть осталась та же.

Что касается блеска Цифрового кодекса, то его можно применить разве что к названию. Красиво звучит: Цифровой кодекс!

Все остальное не выдерживает никакой критики.

Начнем с самого главного, ради чего этот заурядный закон назвали кодексом. В п. 3 ст. 2 закреплено, что «в случаях противоречия между настоящим Кодексом и иными законами Республики Казахстан, содержащими нормы, регулирующие отношения в цифровой среде, применяются положения настоящего Кодекса».

Половина норм ГК регулируют отношения в цифровой среде, ибо это гражданско-правовые отношения. Значит ли это, что ЦК выше ГК?

Если вы думаете, что положение спасает норма п. 2 ст. 1 проекта о том, что «товарно-денежные отношения и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан.», то вы глубоко ошибаетесь. Почти все отношения, регулируемые ЦК, являются гражданско-правовыми. И что? Каково соотношение в этом регулировании между ЦК и ГК? Ясно, что выше будут нормы ЦК.

Между тем это же можно было изложить по-другому, закрепив, например, что «нормы настоящего Кодекса применяются к товарно-денежным отношениям и иным основанным на равенстве участников имущественным отношениям, а также связанным с имущественными личным неимущественным отношениям в случае, когда эти отношения на регулируются гражданским законодательством». В этом случае мы можем прямо и без колебаний утверждать, что ГК выше ЦК.

Пункт 4 ст. 1 ЦК можно исключить, так как авторские и смежные права (кстати, а где изобретательские или промышленные права?) регулируются ГК.

Пункт 5 ст. 1 ЦК об иностранцах можно исключить, и это никак не повлияет на судьбу иностранцев, права и обязанности которых определяются совсем другим законодательством.

2. Ст. 3 ЦК «Цели и задачи цифрового законодательства» следует исключить. Закон не программа действий, его задачей является регулирование существующих отношений, а не определение задач и целей. Пустая декларация. Обычно подобные нормы вставляют ы законы, чтобы увеличить объем материала.

3. Ст. 4 о принципах следует исключить. Те же аргументы. Это просто повтор общеправовых и общеизвестных принципов, не несущий дополнительной правовой нагрузки. К отношениям в цифровой среде применимы не эти общеправовые принципы (вернее, они применимы так же как к любой другой отрасли права), а гражданско-правовые принципы, закрепленные в ст. 2 ГК (Основные начала гражданского законодательства). Кстати, ни одного из них нет в списке принципов в ст. 4 ЦК (равенство участников, неприкосновенность собственности, свобода договора и др.). То есть собрали в кучу, что в голову пришло, а главные принципы не назвали.

4. Глава 2 подлежит существенной переработке. Целями этой главы, как любой подобной главы в других законах, является определение компетенции государственных органов (Правительство, уполномоченный орган (Минцифры), другие госорганы, местные органы). Вместо этого статья о Комиссии по вопросам цифровизации, которая является не госорганом, а лишь консультативно-совещательным органом, пусть даже при Президенте РК.

5. Главы 9 и 10 декларативные. Не несут смысловой нагрузки. Если их исключить, ничего ровным счетом не изменится. Они ничего не регулируют, являются отсылочными. Пункт 3 ст. 44 дословно повторяет п. 5 ст. 1 ЦК.

6. Таким образом, остается несколько глав, которые непосредственно регулируют цифровые отношения. Эти несколько глав не тянут не только на кодекс, но и на полновесный закон. Кроме того, ввиду несогласованности с ГК они насыщены противоречиями и неразработанностью.

Я не могу, естественно, проанализировать весь объем информации, сосредоточенный в этих главах. На это потребуется даже не два месяца, выделенные для принятия ЦК, а не меньше года совместной работы технических специалистов и цивилистов.

Поэтому я выскажу только несколько замечаний по проблемам, сразу бросающимся в глаза.

Я хочу высказать благодарность депутатам, которые приехали в Каспийский университет, в НИИ частного права для встречи с цивилистами. Впервые за несколько лет, прошедших с начала разработки проекта ЦК разработчики (законодатели) сочли нужным встретиться с цивилистами. И впервые они объявили, что отношения, регулируемые ЦК, это гражданско-правовые отношения. К сожалению, депутатам Парламента не хватит мужества объявить этот проект негодным к принятию. Однако именно вопросы, которые они поставили, позволили нам обратить внимание на очевидные проколы разработчиков ЦК - проколы, связанные с непониманием основополагающих постулатов гражданского права.

Депутаты просили оказать им помощь. Я лично отказался, так как за 20 дней или даже за два месяца этот законопроект невозможно сделать приемлемым для принятия. Я вспоминаю один законопроект, в отношении которого я написал отрицательное заключение, а докладчик во время принятия закона заявил, что Сулейменов этот проект поддержал. Я не хочу, чтобы и в этот раз смогли сказать, что Сулейменов участвовал в подготовке проекта ЦК. Однако своим сотрудникам я разрешил помочь по мере возможности.

Назову некоторые замечания по проекту:

1) объекты правоотношений в цифровой среде. В ст. 9 перечислены виды цифровых объектов: цифровые записи, цифровые ресурсы, цифровые системы и платформы, объекты цифровой инфраструктуры. Все они признаются имуществом, и к ним применяются нормы ГК. Все это прекрасно. Но посмотрим, как применяются нормы ГК.

Основной здесь является ст. 115 ГК, гласящая:

«Статья 115. Виды объектов гражданских прав

1. Объектами гражданских прав могут быть имущественные и личные неимущественные блага и права.

2. К имущественным благам и правам (имуществу) относятся: вещи, деньги, в том числе иностранная валюта, финансовые инструменты, работы, услуги, объективированные результаты творческой интеллектуальной деятельности, фирменные наименования, товарные знаки и иные средства индивидуализации изделий, имущественные права, цифровые активы и другое имущество.

2-1. К деньгам и правам (требованиям) по денежному обязательству (правам требования по уплате денег) применяется соответственно правовой режим вещей или имущественных прав (требований), если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, иными законодательными актами Республики Казахстан или не вытекает из существа обязательства.

3. К личным неимущественным благам и правам относятся: жизнь, здоровье, достоинство личности, честь, доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право на имя, право на авторство, право на неприкосновенность произведения и другие нематериальные блага и права».

Как видим, цифровые активы здесь наличествуют.

Однако главного деления объектов гражданских прав разработчики ЦК не знают, и не могут знать, так как они не владеют элементарными основами гражданского права. Между тем основное деление объектов гражданских прав - это деление на вещи и имущественные права. Цифровые права не имеют вещественной формы и поэтому не могут быть отнесены к вещным правам, основным из которых является право собственности. Это имущественные права, и нормы о праве собственности к ним неприменимы.

Кстати, такое разделение на вещи и имущественные права мы продемонстрировали, включив в ст. 115 ГК пункт 2-1, в котором применительно к деньгам (наличным и безналичным) четко разграничиваются вещи и имущественные права (требования).

Поэтому неверным является, например, утверждение в ст. 17 проекта о том, что владельцы владеют цифровыми объектами на праве собственности. Термин «владение» тоже неприменим для обозначения имущественного права субъекта правоотношения в цифровой среде. У нас были дискуссии по этому поводу применительно к бездокументарным ценным бумагам, к которым тоже неприменимы понятия вещных прав. Я помню, что в одной из своих работ предложил термин «обладатель имущественных прав». Полагаю, что этот или ему подобный термин следует использовать в данном случае.

Замечу к слову, что цивилисты, специализирующиеся на исследованиях права интеллектуальной собственности, после длительных дискуссий придумали специальный термин для обозначения имущественных прав в сфере интеллектуальной собственности - «исключительные права», который и был затем включен в ГК.

Замечательный пример! Такой же термин можно было бы придумать и для такой крупной сферы общественной жизни как цифровые отношения. Но это можно было бы при нормальном процессе подготовки законов, а не при таком извращенном процессе, каким является процесс разработки ЦК.

2) В проекте много недоговоренностей и нераскрытых понятий. Например, в п. 1 ст. 18 проекта говорится о том, что «пользователями цифровых объектов признаются физические и юридические лица, которые на законных основаниях используют цифровые объекты». Какие это законные основания? Если нет свободного использования, видимо, одним из таких законных оснований должен быть договор, скорее всего, договор присоединения? Что это за договор? К какому типу или виду договоров он относится? Или не договор? Таких вопросов можно очень много поставить.

3) Среди объектов упоминаются цифровые платформы (ст. 14). Однако в ст. 7 цифровое правительство объявляется государственной цифровой платформой. Следовательно, цифровые платформы надо разделять на государственные и частные? Или нет? Ясно, что государственная цифровая платформа - это особый объект. Здесь господствует публичный интерес, и для него следовало бы выработать особую гражданско-правовую форму. Можно было бы, если бы было время.

Я мог бы высказать еще массу замечаний. Но опять же, для этого требуется время и тесный контакт цивилистов и специалистов в сфере цифровизации.

Заключение

Сфера цифровых отношений - это очень важная, бурно развивающаяся сфера общественных отношений. Несомненно, за ней будущее. И со временем цифровые отношения заменят существующие материальные отношения. И несомненно, что этим отношениям требуются развитое законодательное регулирование. И очень обидно, что стремление создать такое регулирование используют в своих интересах, подставляя и законодателя, и Президента. При нынешней системе принятия законов этот кодекс будет принят, я не сомневаюсь. И принятие такого кодекса с такой кучей неверных и до конца непроработанных вопросов дискредитирует нашу законотворческую систему и продемонстрирует ее полный развал.

^[1] См.: Сулейменов М. К. Гражданское право Республики Казахстан: опыт теоретического исследования. Том 1 / М. К. Сулейменов. Часть первая. Историческая. Алматы, 2016.