Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта
Правовые последствия принятия законопроекта: установление ясного, четкого, стабильного регулирования отношений по недропользованию законодательным актом, обладающим высокой юридической силой, как следствие - минимизация законодательных противоречий, сокращение нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области недропользования. Установление разумно либерального режима недропользования, направленного на соблюдение баланса интересов государства и инвесторов в сфере недропользования. Социально-экономические последствия принятия законопроекта: выведение инвестиционного климата отрасли на качественно более высокий уровень; достижение определенной «положительной» стабильности числа рабочих мест в связи с достижением необходимой стабильности правового режима проектов в сфере недропользования.
Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом
С принятием Кодекса «О недрах» потребуется признание утратившим силу Закона Республики Казахстан от 24 июня 2010 года «О недрах и недропользовании» и принятых во исполнение этого Закона подзаконных нормативных правовых актов. Предполагается, что после принятия Кодекса «О недрах» количество подобного рода нормативных правовых актов значительно сократится. Одновременно предполагается внесение изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Экологический кодекс Республики Казахстан, Налоговый кодекс Республики Казахстан и другие законодательные акты Республики Казахстан.
Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
Кодификация той или иной отрасли права имеет весьма широкое распространение в законодательной практике за рубежом. Стоит отметить, что в странах, где выстроена четкая иерархичность системы законодательства о недропользовании и горном производстве, где данное законодательство выделено в отдельную отрасль, наблюдается устойчивый рост инвестиций в данный сектор экономики. Системность законодательства о недрах и недропользовании в странах романо-германской правовой семьи реализовалась, прежде всего, путем принятия кодексов и субординированных институциональных законов. В частности, к таковым странам относятся Чили, Бразилия, Аргентина, Франция, Украина и другие. Для стран англо-саксонской правовой семьи кодификация, как форма отраслевой систематизации законодательства, не является характерной, за исключением США. Однако в таких странах, переживающих подъем добывающей отрасли, также наблюдается системность и вертикаль построения законодательства в сфере разведки и добычи природных ресурсов. Прежде всего, данная системность выражается в принятии статута или акта, который, по сути, является и выполняет роль кодекса в том его значении, которое имеет место в романо-германской системе права, на основе и в соответствии с которым затем принимается определенное количество субординированных законодательных и подзаконных актов. Подобная система правового регулирования существует в Канаде, Австралии, ЮАР и Индии, то есть именно в тех странах, где имеет место устойчивый рост сферы недропользования и постоянный приток инвестиций в добывающую отрасль. Интерес к опыту законотворчества и систематизации законодательства других стран представляется вполне оправданным исходя из общих представлений о тенденциях развития законодательства. Прежде всего, анализ успешного опыта других стран в регулировании отношений, которые в казахстанской доктрине относятся к сфере недропользования, позволяет использовать наиболее приемлемые для казахстанских условий правовые конструкции, осваивать прогрессивные юридические способы влияния на различных субъектов при проведении операций по недропользованию, перенимать механизмы реализации соответствующих правовых норм. Изучение законодательства иных стран даже с отрицательной оценкой возможностей его использования в законотворческой деятельности Казахстана позволяет избежать ошибочных шагов, неподходящих правовых установлений и т.п. В целом полагаем возможным разделить ту точку зрения, что отказ от специфики национальных традиций права, отражающих разнообразие и уникальность организации жизни в разных государствах, не является целью гармонизации законодательства. Однако это не должно приводить к прекращению поиска наиболее приемлемых способов формирования законодательства в сфере недропользования и наиболее эффективных подходов к правовому регулированию указанных отношений. Существует прямая зависимость между широтой и полнотой проводимых исследований на стадии законопроектной деятельности, в том числе при осуществлении систематизации законодательства, и качеством создаваемых нормативных правовых актов. Немаловажно, что в ряде случаев изучение зарубежного опыта выступает не только как дополнительное условие совершенствования нормативного материала, но и как юридически необходимое. Речь идет о законодательстве тех государств, в отношении которых Казахстан на основании международных договоров поддерживает курс на особое сближение и совместное развитие в различных сферах политической, экономической, социальной жизни. Так, в настоящее время наша страна реализует в своем законодательстве принцип сближения своего законодательства с законодательством других государств - участников Содружества Независимых Государств и Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России. В наиболее развернутом виде данный принцип впервые нашел выражение в Соглашении о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере, подписанном 27 февраля 1992 г. в г. Москве, в котором было отмечено стремление государств - участников СНГ «к сближению законодательства, выражающего общие интересы». Стороны названного Соглашения договорились обмениваться планами подготовки проектов законодательных актов, законопроектами и принятыми законодательными актами; проводить консультативные встречи для согласования и выработки общих направлений и методологических подходов в законотворческой деятельности; предотвращать и устранять существенные различия в правовом регулировании вопросов, представляющих общий интерес для сторон Соглашения, и проводить с этой целью систематическую работу по сближению законодательства государств - участников СНГ. Не менее важно при этом исследовать направления систематизации зарубежного законодательства, и в частности - его кодификации. Исходя из признания влияния на законодательство о недрах названных процессов и интересов, можно констатировать соответствующие векторы зависимостей и при систематизации этого законодательства. Так в развитие обозначенных процессов 7 декабря 2002 г. постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ № 20-8 был принят Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств - участников СНГ.
В данном Кодексе были определены как общие положения о рациональном недропользовании, так и специальные требования в сфере проектирования и разработки нефтяных месторождений. Например, в главе 36 модельного Кодекса о недрах СНГ (ст. ст. 220-231) установлены специальные правила в сфере проектирования и разработки месторождений нефти и газа, определены общие подходы в вопросах государственного регулирования разработки месторождений: · создание и утверждение норм и правил, регламентирующих выполнение нефтяных операций; · обеспечение выполнения требований государственных стандартов, норм и правил; · установление обязательных требований к параметрам геофизического, бурового и иного оборудования, предназначенного для добычи; · проведение государственных экспертиз проектных документов; осуществление государственного контроля за исполнением условий лицензий и условий соглашений о разделе продукции; · создание условий для страхования рисков причинения ущерба окружающей природной среде, имущественных рисков и рисков причинения ущерба третьим лицам. Кроме того, Модельным кодексом установлены общие требования к разработке нефтяных, газовых, газоконденсатных и нефтегазоконденсатных месторождений, предусмотрена возможность проведения пробной эксплуатации залежей углеводородов (которая может проводиться на месторождениях углеводородов, разведка которых не завершена, а также на сложно построенных залежах (независимо от утверждения запасов углеводородов в таких залежах) для получения дополнительной информации о месторождениях (залежах) углеводородов), а также установлены общие положения о проектировании разработки и обустройства месторождений.
Среди стран СНГ Кодекс о недрах принят в Армении, Беларуси, Молдове и Украине.
В Беларуси недавно принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РБ о недрах». Целью его принятия явилось устранение выявленных со времени вступления в силу Кодекса о недрах (1 января 2009 года) пробелов. В Кодекс внесено несколько изменений и дополнений. В частности, было исключено лимитирование добычи полезных ископаемых, владельцам земельных участков предоставлено больше прав в использовании для собственных нужд полезных ископаемых, расположенных близко к поверхности земли вод. Кроме того, был увеличен срок добычи полезных ископаемых, использования геотермальных ресурсов с 20 до 50 лет, а также приведены в соответствие с другими нормативно-правовыми актами полномочия органов контроля за добычей полезных ископаемых. На Украине в настоящее время также подготовлена и одобрена Кабинетом министров республики новая редакция Кодекса о недрах, основными нововведениями которой являются: · введение конкурсного порядка приобретения права пользования недрами; · введение исчерпывающего перечня случаев бесконкурсного порядка приобретения права пользования недрами; · принятие решения по результатам конкурса комиссией, в состав которой входят представители органов власти, общественных организаций и ученые; · существенное ограничение количества согласований; · оформление всех отношений по использованию недр договором между победителем конкурса и Компетентным государственным органом В Российской Федерации в настоящее время подготовлен и внесен в Правительство проект «Кодекса Российской Федерации о недрах», который, в отличие от закона РФ «О недрах», регламентирующего порядок лицензирования, регулирует весь комплекс отношений в области использования и охраны недр. Проект Кодекса предусматривает закрепление недр в исключительной федеральной собственности. Вместе с тем, недропользование, как это и предусмотрено в Конституции, остаётся в совместном ведении федерального центра и регионов. Однако в отличие от действующей системы «двух ключей», предполагающей получение под лицензией на право разработки месторождений подписей и со стороны федерального центра и от региональных властей, новый Кодекс чётко регламентирует порядок согласования между двумя уровнями власти. Кроме того, Кодекс расширяет перечень способов регулирования взаимоотношений между государством и недропользователями. Предполагается, что предоставление участков недр в пользование будет происходить не только на административно-правовой (т.е. в виде лицензирования, но и гражданско-правовой основе (т.е. в виде соглашений о разделе продукции, договорах концессии, аренды, подряда и т.п.). Вместе с тем, определенным ориентиром для развития горного законодательства РК также может стать изучение опыта формирования законодательства о недрах в ряде стран дальнего зарубежья, складывавшегося в течение столетий. В большинстве зарубежных стран с развитым горным производством формирование системы законодательства о недрах осуществлялось в виде кодификации (ФРГ, Франция, Италия), инкорпорации (США) либо систематизации (Англия). Полагаем, что изучение опыта зарубежных стран, в частности государств - участников СНГ, при надлежащей организации законотворческих работ, должном отношении к систематизации может положительно сказаться на качестве обновляемого законодательства РК в сфере недропользования. В определенном аспекте такие исследования необходимы, ибо они способствуют улучшению взаимопонимания государств при контактах Казахстана в международных отношениях. С другой стороны, изучение законодательства других стран показывает и некоторую недостаточность обоснований принимаемых решений и реализуемых подходов к развитию законодательства о недрах в других государствах. Эти обстоятельства объективно ограничивают использование зарубежного опыта, не позволяют в ряде случаев делать прямые заимствования правовых институтов и отдельных норм. Однако и в этом случае опыт государств - участников Содружества Независимых Государств имеет особую ценность для выработки научной концепции создания Кодекса «О недрах» в Республике Казахстан, выбора практического направления систематизации казахстанского законодательства в сфере недропользования. Таким образом, практика кодификации законодательства о недрах в других странах, безусловно, имеет существенное значение для развития этого законодательства в РК, и систематизации его в том числе. Но использование ее результатов для целей кодификации законодательства должно быть взвешенным и обусловленным поиском новых механизмов реализации законодательства о недрах, либо сходством юридических подходов к решению определенных проблем в правовом регулировании отношений, возникающих при проведении операций по недропользованию.
[1] Послание Президента РК народу Казахстана «Стратегия «Казахстан - 2050»: Новый политический курс состоявшегося государства», Астана, 14 декабря 2013 года. [2] Ежегодный Опросник Международной горнорудной отрасли Журнала «Инжиниринг и Горнорудная отрасль», 2013 год [3] См. статью 1(6) Закона «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года с последующими изменениями и дополнениями.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |