| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Производство органической продукции в Казахстане: комментарии к Законопроекту
Раушан Жазыкбаева, советник юридической фирмы «AEQUITAS» Зейнулла Шарипов, эксперт технического регулирования, стандартизации и сертификации в сельском хозяйстве и пищевой промышленности
Рынок органической продукции продолжает расти во всем мире вместе с растущей озабоченностью населения планеты, связанной с загрязнением окружающей среды, истощением природных ресурсов, качеством и безопасностью продовольствия для здоровья человека. Органическое производство исключают использование большинства синтетических пестицидов и удобрений и ГМО, способствует сохранению природных ресурсов и экосистем. В настоящее время подготовлен проект Закона Республики Казахстан (РК) «О производстве и обороте органической продукции» (Законопроект)[1], который должен заменить действующий Закон РК «О производстве органической продукции» от 27 ноября 2015 года (Закон или действующий Закон). Первые годы реализации Закона показали необходимость его совершенствования. Внутренний рынок пока развит слаб и требуются дополнительные меры по его развитию. Производство органической продукции осуществляется только на экспорт. Но после 20 лет успешного экспорта в Европейский Союз (ЕС) Казахстан был включен ЕС в 2020 году в так называемый «серый» список государств (вместе с Россией, Украиной, Турцией и Молдовой), органическая продукция которых не соответствует требованиям ЕС. По данным института FIBL&IFOAM[2] Казахстан занимал в 2019 году 9 место по ввозу продукции в ЕС, а в 2020 году он спустился на 17 место[3]. Соответственно, площадь земель, занятых под органическое производство в Казахстане, уменьшилась в указанные годы с 229 463 га до 114 886 га, т.е. на 50%. Основными драйвами разработки Законопроекта были более полный учет международной практики, а также учет интересов национальных производителей органической продукции. Необходимость разработки Законопроекта была предусмотрена Концепцией развития агропромышленного комплекса РК на 2021 - 2030 годы. К сожалению, новшества Законопроекта, нацеленные на развитие внутреннего рынка, могут открыть двери для гринвошинга, то есть «зеленого отмывания», когда маркировка «органик» может быть использована без должного основания[4]. Принятие Законопроекта в предложенном варианте может подтвердить статус Казахстана как страны «серой» зоны. В данной статье приводится анализ основных новшеств, а также обосновывается, что эффективность реализации Закона зависит от политической воли правительства, от того, сколько усилий и средств оно готово вложить для его реализации. Исполнение законодательства зачастую подрывается недостаточной проработкой или финансированием функций уполномоченных органов. Как учили полузабытые классики права, даже самый совершенный закон не будет иметь силы, если его исполнение не подкреплено принудительной силой государства. Отсутствие государственной поддержки для перехода к органическому производству также ослабляет шансы развития внутреннего рынка. Зачем нужно национальное законодательство в сфере органического производства?
Уже с начала 2000-х годов казахстанские производители экспортируют свою продукцию за рубеж, преимущественно в страны ЕС. Продукция производится в соответствии с правилами ЕС и проверяется иностранными органами сертификации, аккредитованными в ЕС. Казалось бы, зачем вообще нужен был Закон и национальные стандарты, если производители успешно работали по хорошо проверенным правилам. Не проще ли принять передовые международные или стандарты государств с развитым рынком в качестве национальных стандартов? Принятие национального законодательства, пусть даже не совершенного, объясняется тем, что даже в условиях экспортно-ориентированного производства, международное сообщество поощряет и стимулирует развитие национальных правил для создания ясного правового поля, гармонизированного с международными нормами, в котором компетентные органы наделены правом контролировать и устранять нарушения со стороны операторов на любом этапе производства. Наличие национального законодательства является дополнительной гарантией для зарубежных партнеров, что продукция поставляется с регулируемого, а не «дикого» рынка. Таким образом, принятие национального законодательства способствует развитию экспорта, хотя в этом случае оно играет больше номинальную, чем реальную роль.
Законодательство об органическом производстве является инструментом развития внутреннего рынка и удовлетворения потребностей местных потребителей. Международная практика показывает, что национальные правила органического производства нужны в каждой стране для учета климатических, географических особенностей или структурных ограничений страны. По данным FIBL&IFOAM от 2021 г. законодательство по органическому производству принято в 96 странах[5]. В начале развития органического сельского хозяйства есть необходимость в бóльших исключениях в целях поощрения и стимулирования производства. Стандарты государств с развитой системой органического производства в прошлом допускали такие исключения, но в настоящее время стали довольны жесткими и ограничивают какие-либо исключения, в связи с чем их прямое применение в Казахстане может неоправданно ограничить права казахстанских производителей. Если такие исключения не будут предусмотрены казахстанским законодательством, то у местных производителей не будет стимулов для перехода к системе органического производства. Кроме того, национальные стандарты позволяют обеспечить более детальное регулирование производства определенной сельскохозяйственной культуры или продукта, специфичного или особо важного для органического сектора страны, которое может отсутствовать в иностранных правилах. Например, правила производства органической конины не включены в стандарты ни одной страны, но являются актуальными для Казахстана. Наконец, национальные стандарты позволяют учесть проблемы эпидемической и эпизоотической ситуации каждой страны. Учитывая эпизоотическую ситуацию в Казахстане, европейские правила могут быть для нас слишком жесткими и неэффективными.
Зачастую законодательство об органическом производстве путают с законодательством о техническом регулировании и пищевой безопасности. При сходстве целей и подходов, законодательство об органическом производстве имеет свой предмет и задачи регулирования и направлено на обеспечение производства продукции премиум-класса, которая a priori должна соответствовать требованиям законодательства о пищевой безопасности, о техническом регулировании и окружающей среде. К сожалению, Законопроект является откатом в сторону отождествления его с законодательством о техническом регулировании и пищевой безопасности. Примером этому является включение Комитета технического регулирования и метрологии Министерства торговли и интеграции (КТРМ) в число уполномоченных органов в сфере органической продукции, о чем будет сказано далее в статье. Анализ основных нововведений Законопроекта Главными задачами законодательства об органическом производстве, выработанные международной практикой, являются:
Принятие Закона в 2015 г. позволило создать базовые требования, одинаковые для всех участников органического рынка, нарушение которых может повлечь ответственность. Однако нижеперечисленные нововведения Законопроекта идут в разрез с указанными задачами и могут ослабить защиту органической продукции от фальсификаций и стимулировать недобросовестную конкуренцию.
В чем новизна данного положения? Если по действующему Закону сертификация органической продукции должно осуществляться на соответствие требованиям законодательства, то в Законопроекте допускается сертификация органической продукции и применение определенных синтетических веществ на основе требований стандартов и иных формах документов без проверки на соответствие требованиям законодательства. При этом в Законопроекте не поясняется, что понимается под «иными документами». А к иным документам можно отнести документы с техническим требованиями любой частной организации. Сама по себе разработка стандарта частной организацией не запрещается законодательством РК[7], но стандарты должны соответствовать общим требованиям, одинаковым для всех желающих разработать частный стандарт, а это условие в Законопроекте размыто. Конечно, требования законодательства об органическом производстве довольно жесткие во всем мире. Dura lex sed lex. Не все производители в состоянии выполнить эти условия. Однако оказание им содействия не должно быть за счет отказа от базовых требований законодательства в сфере производства органической продукции. В противном случае зачем тогда вообще нужен закон, если любая компания сможет разработать свой «нормативный документ» и использовать маркировку «органический» для сертификации продукции сомнительного качества. Правила ЕС об органическом производстве[8] являются наиболее обновленными на международном рынке, но они также предусматривает обязательное соблюдение этих правил на всех этапах производства, подготовки и распространения продукции[9]. Страны-участники ЕС вправе принимать национальные или частные стандарты, учитывающие специфичные для их стран условия производства, но при условии соблюдения общих правил ЕС. Следует учитывать, что нормы об ответственности, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях за нарушения правил в сфере органического производства, могут быть применены только в случае нарушения нормы законодательства, а не нормативных требований, установленных частными стандартами или «иными документами». Таким образом, нормами Законопроекта могут быть созданы условия по уходу от ответственности. Надо отметить, что тенденция по обходу жестких требований новых систем сертификации наблюдается во всем мире. Как только создается стандарт, представляющий возможность получить премию за какую-то продукцию, например органическую или халал, начинаются попытки получить соответствующие преимущества без надлежащего основания. Например, в США, как только стандарты органического производства вступили в силу, различные предприятия начали искать способы обхода стандартов, чтобы заработать на этикетке USDA Organic. Идет постоянное давление агробизнеса на упрощение стандартов[10]. После принятия Закона Министерство сельского хозяйства РК (МСХ) провело большую работу в 2015-2017 гг. по исключению практики введения в заблуждения потребителей продукции, связанной с неправомерным применением товарных знаков «эко», «органик» и «био». По инициативе МСХ и Минюста РК положения экологического законодательства и законодательства о пищевой безопасности были приведены в соответствие с Законом «О производстве органической продукции» и исключили возможность выпуска «экологически чистой продукции», подрывающей доверие к органической продукции. На наш взгляд, что следует поощрять развитие различных видов маркировки качества агропродовольственной продукции, способы и методы производства которой более бережны к окружающей среде, чем обычное производство. Важно, чтобы законодательство предусматривало четкое различие между всеми этими новыми продуктами и обеспечивало соответствующую защиту знака «органический». Полагаем, что необходимо пересмотреть положения Законопроекта, четко закрепив, что подтверждение соответствия органической продукции должно соответствовать выбранным стандартам при условии соблюдения требований действующего законодательства РК.
В действующем Законе применение международных и иностранных стандартов к производству органической продукции не предусмотрено. После принятия Закона «О производстве органической продукции» производители высказывали нарекания, что Закон ограничивает применение иных, чем казахстанские, стандарты[11]. Действительно, определение «органическая продукция» в Законе устанавливает, что это продукция производится в соответствии с требованиями казахстанского законодательства (ст. 1(1)). Это положение Закона интерпретируется многими, как необходимость регулирования производства органической продукции только в соответствии с казахстанским законодательством, исключая применения других, не казахстанских, стандартов. На самом деле Закон РК «О стандартизации» от 5 октября 2018 г., имеющий приоритет по вопросам стандартизации, допускает применение международных, региональных и иностранных стандартов при выполнении следующих условий:
Кроме того, по Закону «О стандартизации» иностранные стандарты должны соответствовать требованиям казахстанского законодательства, если продукция, произведенная в соответствии с такими стандартами, предназначается для внутреннего рынка (ст. 16). Следовательно, положения Законопроекта о прямом применении международных и иностранных стандартов без соблюдения требований казахстанского права противоречат положениям действующего законодательства РК и национальным интересам страны. Логика указанных положений Закона «О стандартизации» объясняется тем, что уполномоченный орган не может контролировать исполнение иностранного стандарта на территории РК, если он каким-то образом не инкорпорирован в правовую систему государства. Именно поэтому даже международные договоры РК требуют ратификации Парламентом для включения норм договора в систему национального права со всеми вытекающими юридическими последствиями (контроль исполнения, защита в суде и т.д.). Казахстанская продукция, сертифицированная иностранным сертификатором на соответствие иностранным стандартам, не может быть проверена уполномоченными органами РК, так они не имеют такой компетенции и призваны проверять продукцию только на соответствие казахстанским стандартам. Применение международных или иностранных стандартов не позволяет учитывать особенности Казахстана и может ущемлять интересы отечественных производителей и потребителей. Поэтому их применение должно учитывать требования казахстанского законодательства, если речь идет о продукции, реализуемой в Казахстане. Национальные стандарты разрабатываются в РК в соответствии с реализуемой политикой государства. Государство располагает всеми необходимыми ресурсами для определения основных ориентиров (рынков) для продвижения экспорта, изучает их требования и интерпретирует их в национальных стандартах. Тем самым производители имеют доступ к адаптированным актуальным стандартам международного и национального уровня, основанным на приоритетах государства в определенной отрасли. Надо отметить, что национальный стандарт об органическом производстве, принятый в 2017 г., еще не опробован на практике, поскольку казахстанские органы по сертификации (ОПС), которые могли бы применять его, созданы совсем недавно и не выдали пока ни одного сертификата (в РК только недавно зарегистрировано два национальных ОПС[12]). Потребуется дальнейшая работа по уточнению положений стандарта, но это работа не должна быть заменена простой капитуляцией перед иностранными стандартами, если мы действительно хотим построить национальную систему органического производства.
По действующему Закону уполномоченными органами в области органического производства являются:
В Законопроекте предложено включить КТРМ в число уполномоченных органов, исключив при этом Комитет по защите прав потребителей, осуществляющего контроль органической продукции на стадии реализации, что ослабит контроль на стадии реализации органической продукции. В Казахстане, как и в других постсоветских странах, осуществление сертификации возможно на основании стандартов, а стандарты разрабатываются в соответствии с законодательством о техническом регулировании и стандартизации. В связи с этим разработка и применение органического стандарта неизбежно влечет участие КТРМ. Однако улучшение эффективности госуправления в органическом секторе не может быть решено, на наш взгляд, путем делегирования некоторых полномочий МСХ в пользу КТРМ. Функции КТРМ, вводимые в Законопроекте, уже закреплены в законодательстве о техническом регулировании, кроме функции «формирования переговорной позиции и представления РК в международных и региональных организациях по стандартизации, сертификации и аккредитации в области производства органической продукции» (п. 3. 5 ст. 7 Законопроекта). Международные органы, вырабатывающие стандарты органического производства, не являются органами стандартизации в узком значении казахстанского права, но формируют основные правила ведения органического производства, основанного на сельском хозяйстве. КТРМ не обладает компетенцией в сельском хозяйстве и не ясно, как он сможет вырабатывать или оценивать эффективность методов ведения органического земледелия. В большинстве стран распространенным подходом является признание лидерства министерств сельского хозяйства в органическом секторе. Такой подход закреплен в действующем Законе, который признает МСХ уполномоченным и координирующим органом в сфере органического производства. Полагаем, что роль МСХ как уполномоченного в сфере органики должна быть укреплена путем усиления его организационного потенциала и укрепления взаимодействия между МСХ и КТРМ. В настоящее время в МСХ вопросами органики занимаются всего один-два специалиста, что совсем недостаточно для адекватного выполнения управления органическим сектором. Тенденция по недофинансированию и ограничению штата, необходимого для эффективной реализации законов, принятых в соответствии с международной практикой, наблюдается во многих странах[13]. Казахстанские эксперты давно рекомендуют создание отдела или департамента, сформированного из квалифицированных сотрудников и обученных инспекторов для осуществления надзорных функций МСХ. Например, в Кыргызстане для развития органического сектора, тоже новой для них отрасли, при МСХ создан Департамент органического сельского хозяйства на правах госучреждения, на который возложено руководство новой отраслью[14]. Даже в случае аутсорсинга некоторых функций, центр управления в органике должен оставаться в руках МСХ. Рекомендуется также принятие мер для решения нижеизложенных проблем с сфере управления.
Государственное управление в сфере органического производства является комплексным, поскольку охватывает сельхозпроизводство, обработку, переработку, торговлю и другие сферы. Поэтому своевременная и эффективная координация на всех этапах является залогом успешного управления. МСХ является координирующим органом, однако в настоящее время координация сводится к простому взаимодействию между уполномоченными органами по решению текущих вопросов, таких как, например, согласование правил. Отсутствие должной координации между компетентными органами является, на наш взгляд, серьезным препятствием для эффективного исполнения органического законодательства и развития органического сектора. В международной практике для успешной координации принято создание структуры (комитета, совета и т.п.), действующей на постоянной основе, для обеспечения лучшего обмена информацией между компетентными органами и эффективного контроля системы органического производства. В данной структуре обеспечивается представительство каждого министерства и ведомства, имеющего роль в управлении органическим производством, и устанавливаются их права и обязанности по участию в такой структуре. Кроме того, в международной практике принято создание внешних структур, служащих форумом для всех заинтересованных сторон, включая частных игроков. Недавно созданный Проектный офис «Organic» при НПП «Атамекен» является положительным шагом, так как он создает площадку, на которой могут обсуждаться и вырабатываться рекомендации всеми заинтересованными лицами.
В передовой международной практике министерства сельского хозяйства часто наделены полномочием по авторизации, мониторингу и контролю деятельности органов по сертификации (ОПС), а также надзору за соблюдением органических стандартов на всех этапах производства. Это позволяет им проверять достижение ОПС и другими участниками целей органического производства, таких как устойчивое управление почвой, водой и другими природными ресурсами. Такая система действует в ЕС, где уполномоченные органы в области сельского хозяйства несут ответственность за утверждение и надзор за деятельностью ОПС и других участников органического рынка. В США USDA (аналог МСХ) осуществляет напрямую аккредитацию органических ОПС. Представляется, что взаимодействие между МСХ и КТРМ при аккредитации ОПС, осуществлении мониторинга и контроля может содействовать эффективному внедрению органических стандартов в Казахстане. МСХ может оказывать компетентную помощь ОПС и органическим операторам по сельскохозяйственным вопросам, а также принимать меры для устранения их нарушений. Кроме того, МСХ мог бы оказывать содействие в подготовке квалицированных инспекторов, которых сейчас не хватает в органическом секторе.
Сбор полной информации необходим для эффективного управления отраслью, принятию своевременных мер по поддержке производителей и совершенствованию системы производства. Казахстанские производители более 20-ти лет экспортируют продукцию в ЕС, но до сих пор нет официальной статистики об этой продукции. Продукция экспортеров вносится в статистические данные ЕС, но почему-то не учитывается в Казахстане, хотя продукция производится на территории Казахстана, с использованием казахстанских ресурсов, и реализуется за рубежом как органическая. Ссылаясь на положения действующего Закона о том, что органической продукцией может считаться только продукция, произведенная в соответствии с требованиями казахстанского законодательства, производители-экспортеры не считают себя производителями казахстанской органической продукции и не подают информацию в уполномоченные органы. Такая позиция противоречит смыслу Закона, да и здравому смыслу тоже. Рекомендуется урегулировать в Законопроекте вопрос о сборе информации и возложить обязанность на операторов по подаче информации в уполномоченные органы, независимо от того, используют ли они иностранный или национальный стандарт производства. Другой причиной отсутствия официальной статистики является то, что иностранные ОПС, сертифицирующие казахстанскую продукцию, не регистрируются в Казахстане во избежание прохождения аккредитации в казахстанских органах, в которой они не заинтересованы по разным мотивам. В связи с чем рекомендуется уточнить в Законопроекте, что иностранные ОПС, осуществляющие органическую сертификацию на территории РК, должны пройти аккредитацию или регистрацию в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В последнее время системы отслеживания при производстве и контроле пищевых продуктов получили широкое признание в международной практике для обеспечения их качества и безопасности. В настоящее время в EC действует электронная система TRACES для отслеживания движения пищевых продуктов по территории ЕС. Сертификаты на импортируемую в ЕС органическую продукцию должны теперь оформляться в электронном виде для включения в эту систему. В связи с этим рекомендуется внедрение уполномоченными органами электронной системы органических сертификатов в РК.
Под переходным периодом в органическом производстве понимается срок, в течение которого используются методы органического производства, но полученный продукт не может еще продаваться как органический. Законопроект не включает ни определения, ни основных правил в отношении переходного периода, принятого в международной практике. Зато в Законопроекте сразу предусмотрено, что «залежные земли (более трех лет) вводятся в оборот органического растениеводства без переходного периода» (п. 3 ст. 10). Не поясняется при этом, какие земли являются залежными и к чему относятся слова «более трех лет». Включение напрямую в Законопроект такой нормы без определения того, кем и по каким критериям будет определяться «залежность» земель, создает условия для правовой неопределённости. Земельный кодекс РК определяет залежь как «земельный участок, который ранее находился в составе пашни и более одного года, начиная с осени, не используется для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлен под пар» (п. 4 ст. 97). Следует привести нормы Законопроекта в соответствии с Земельным кодексом в отношении срока, в течение которого земля не используется в составе пашни. В международной практике ОПС наделяются правом по увеличению или сокращению переходного периода в зависимости от истории предыдущего использования земельного участка, типа культур или пород животных. Рекомендуется включить в Законопроект, во-первых, общие правила для переходного периода и, во-вторых, включить право и ответственность ОПС за сокращение или увеличение переходного периода для поддержки начала деятельности операторов органического производства, в том числе на использование залежных земель на основе правил и критериев, разработанных МСХ. Поскольку переход к органическим методам приводит к более низким урожаям, в том числе из-за отказа от химических средств, а продукты, произведенные в период перехода, не могут еще иметь высокую цену, то в ЕС и в странах ЕС предлагаются различные меры поддержки производителям для поощрения перехода к органическому производству[15], которые рекомендуется рассмотреть и в Казахстане.
Список литературы
Информация об авторах Раушан Жазыкбаева является советником юридической фирмы «AEQUITAS». В качестве международного юридического консультанта Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), принимала участие в проведении правовых реформ в Восточной Европе и Центральной Азии, включая разработку законодательства в сфере органического производства в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане и Таджикистане. В течение многих лет была партнером юридической фирмы «AEQUITAS», консультируя крупных международных инвесторов в экономику Казахстана. Работала в государственных и квази-государственных органах Казахстана. Опубликовала статьи по различным правовым вопросам в ведущих международных и казахстанских юридических журналах. Г-жа Жазыкбаева с отличием окончила юридический факультет Казахского государственного университета (1990 г.) и имеет степень магистра международного коммерческого права университета Лондона (1999 г.). Зейнулла Шарипов с 2009 года по 2020 год работал в Министерстве сельского хозяйства Республики Казахстан, где занимался такими вопросами, как разработка и исполнение технических регламентов РК и ЕАЭС; обеспечение продовольственной и пищевой безопасности; развитие систем сертификации и реализации пищевой продукции «Халал», а также борьба с ее фальсификацией. В 2015 г. был национальным координатором проекта технической помощи ФАО ООН «TCP/KAZ/3502 «Поддержка развитию органического сельского хозяйства и наращиванию институционального потенциала в Казахстане». Был исполнителем в МСХ по разработке и принятию Закона РК от 27 ноября 2015 года «О производстве органической продукции» и внесению изменений в действующее законодательство в связи с его принятием. Работал экспертом группы Комиссии ФАО/ВОЗ «Кодекс Алиментариус» Казахстана в период председательствования Казахстана в Координационном комитете Комиссии по Европе. Г-н Шарипов окончил Павлодарский государственный университет им. С. Торайгырова по специальности «Стандартизация, метрология и сертификация» (2008).
• • •
[1] Концепция проекта; https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34226838 [2] FiBL& IFOAM International, World of organic agriculture. Statistics & Emerging Trends 2021. Данные авторитетного научно-исследовательского института органического сельского хозяйства (FiBL) и IFOAM International публикуются ежегодно. [3] FIBL&IFOAM World of organic agriculture 2022, p. 49. [4] Понятие «гринвошинг» (greenwashing) было введено в 1986 году американским защитником окружающей среды и исследователем Jay Westerveld в отношении экологических заявлений, которые являются ложными, вводящими в заблуждение или преувеличенными. [5] FIBL&IFOAM 2022, стр. 23 [6] Руководство Кодекс Алиментуриус, п.2 [7] См., например, п. 10 ст. 19 Закона «О техническом регулировании». [8] См. Регламент Европейского Союза 018/848 об органическом производстве и маркировке органических продуктов от 2018 г. Вступил в силу с 1 января 2021 г.; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R0848&qid=1655900539637. [9] Там же, ст. 3 (1). [10] «2018 farm bill watch: a sneak attack on the organic standards?»на https://foodtank.com/news/2018/05/farm-bill-organic-standards-farming/, также «organic farms are under attack from agribusiness, weakened standards» at https://www.ecowatch.com/organic-farms-under-attack-from-agribusiness-2632466672. [11] Обсуждение круглого стола от 12 марта 2021 в Сенате Парламента по вопросам органической отрасли; https://senate.parlam.kz/ru-RU/news/details/4521. [12] АО «Национальный центр Экспертизы и Сертификации», аккредитован Национальным центром аккредитации РК в июле 2018 г. и ТОО «Qazaq Bio Control», аккредитован в мае 2022 г. [13] David Barnhizer: What Causes Laws To Succeed Or Fail? http://ssrn.com/abstract=274488 [14] См. https://agro.gov.kg/ru/dosh/ [15] См. https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/organic-farming/becoming-organic-farmer_en.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |