[*см. OECD’s «Public Governance Review of Spain: From Administrative Reform to Continuous Improvement». Executive Summary - www.oecd.org/newsroom/spains-public-sector-reform-plans-on-the-right-track-says-oecd-report.htm].
1.14. Именно с учетом этого опыта мы указывали в Первом Отчете (и сейчас сохраняем эту же позицию) на то, что «действительный успех в создании современного и эффективного законодательства о юридических лицах публичного права будет достигнут, если эта задача приобретет характер национального проекта реформирования государственного администрирования, отношений собственности и создания механизмов действенного взаимодействия государства с гражданами по всем аспектам общественных отношений, включая реализацию и охрану публичного интереса и защиту частных интересов». Вместе с тем, правовой основой этих реформ публичного сектора могут послужить законодательные нормы, относящиеся к понятию и статусу ЮЛПП, позволяющие упорядочить не только функционирование государства в процессе государственного администрирования, но также обоснованно и эффективно регламентировать участие государства в экономической деятельности и его взаимоотношениях с гражданами и иными частными субъектами по вопросам гражданско-правового, в том числе, имущественного, характера. С учетом этого, далее предлагается концепция изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Казахстан именно для цели формирования обоснованной правовой основы, которая может послужить достижению целей, перечисленных в пункте 1.4 настоящего Аналитического Отчета.
II. Всеобщее благо и публичный интерес.
2.1. Создание и деятельность юридических лиц публичного права обусловливается существованием / признанием существования всеобщего блага и/или публичного интереса, возможностью для каждого пользоваться объектами всеобщего блага, а также для соответствующих субъектов - возможностями и/или обязанностью действовать в целях реализации публичного интереса, с одной стороны, и необходимостью наделения имущественной правоспособностью той организации, которая в силу законодательных требований (или на основании соответствующих законодательных норм) обеспечивает сохранность и надлежащее использование соответствующих объектов всеобщего блага и/или, в зависимости от содержания ее специальной правоспособности, возможность реализации публичного интереса. 2.2. Как отмечалось в Первом Отчете, при определении оснований учреждения, содержания деятельности и рамок правоспособности ЮЛПП в праве развитых государств (например, Германия, Испания, Италия, Турция и др.) принципиальным является обеспечение всеобщего блага и/или соблюдение иного общего / публичного интереса. Различие между этими двумя понятиями представляется принципиальным: всеобщее благо является категорией объективной и в подавляющем большинстве случаев бесспорной, а объекты всеобщего блага пользуются особым режимом охраны и использования, исполнения связанных с его существованием обязанностей. К объектам всеобщего блага относятся, например, памятники природы, материальной и духовной культуры, какие-то производственные и иные объекты стратегического значения. Особым объектом может быть признан Национальный фонд Республики Казахстан (Фонд будущих поколений) как значимый элемент основы материального благосостояния казахстанского народа в будущем. Как правило, в отношении таких объектов применяется такой режим, при котором они не подлежат отчуждению, конфискации, налогообложению, их использование и передача ограничиваются особыми целями и условиями охраны и использования. В свою очередь, соблюдение всеобщего / общественного / публичного интереса является условиями и пределами для осуществления определенных юридических действий в отношении имущества, находящегося в государственной или частной собственности, (например, для национализации, экспроприации или приватизации) либо ведения деятельности субъектом публичного интереса (например, за счет ограничения правоспособности юридического лица, установления особых требований к прозрачности его деятельности и раскрытию информации, формированию его организационной структуры и т.п.). 2.3. В каких-то источниках публичный интерес рассматривается как интерес общественный, объединяя общие потребности граждан и государства, обеспечиваемые функционирование государственного аппарата и/или механизмов самоуправления. Согласно другим точкам зрения публичные интересы отождествляются с государственными интересами, а само понятие государственных интересов понимается либо узко (как направленный на обеспечение функционирования государственного аппарата), либо более широко (как связанный с надлежащим осуществлением государственных функций в целом). 2.4. В казахстанском праве не существует четких определений публичного интереса и всеобщего блага. В частности, в ст. 1 Конституции используется понятие «благо всего общества» как ориентир или цель экономического развития в качестве одного из основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан в качестве «демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы». Аналогичным термином является и понятие «общественное благо», используемое в ст. 6 Конституции для ограничений произвола собственника и требующее, чтобы собственность одновременно служила общественному благу, а не только в интересах собственника. Эти понятия («благо всего общества», «общественное благо») не имеют непосредственного легального определения в казахстанском законодательстве. Вместе с тем, думается, что благо всего общества является таковым, что оно связано с обеспечением прав и законных интересов, во всяком случае, неопределенного круга и, по крайней мере, большинства граждан Казахстана и иных лиц, проживающих в Республике или находящихся на ее территории по иным основаниям. В данном случае представляется уместным сопоставление этого понятия с содержанием термина «вопросы местного значения», которое определяется как вопросы деятельности соответствующей административно-территориальной единицы, регулируемые в связи с обеспечение прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы» (п/п. 7) ст. 1 Закона о местном управлении). 2.5. Множество конституционных положений относится к тому, что можно характеризовать благом всего общества / общественным благом и рассматривать как императив в определении условий функционирования государства Республики Казахстан. Такими всеобщими благами, к примеру, являются собственное суверенное государство народа Казахстана, территория Республики (чья целостность и неприкосновенность обеспечивается в силу конституционных положений), земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, историческое и культурное наследие, памятники истории и культуры, благоприятная для жизни и здоровья человека окружающая среда, демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан, их гарантируемые права и свободы. Поскольку же в отношении перечисленных и иных объектов общественного блага установлен режим государственной собственности, либо обеспечение таких общественных благ гарантируется государством и/или его принудительной силой, полагаем целесообразным возложение именно на ЮЛПП функций по поддержанию, обеспечению сохранности и надлежащего использования соответствующих объектов всеобщего блага. Как отмечается далее в настоящем Аналитическом Отчете, в отношении таких объектов всеобщего блага наиболее целесообразен режим государственной собственности, как предусмотрено в отношении некоторых из них в п.3 ст.6 Конституции, и режим имущества общего пользования (с учетом его развития, предлагаемого с п. 3.13 настоящего Аналитического Отчета), в связи с чем внесение соответствующих корректив в ГК и Закон о государственном имуществе рекомендуется. 2.6. Что касается понятия «публичный интерес», этот термин также используется в казахстанском законе. В частности, в п/п. 7) ст. 1 Закона о бухучете и отчетности содержится термин «организация публичного интереса», однако, определяется он не посредством установления квалифицирующих признаков, но за счет перечисления организаций, признаваемых таковыми. К ним отнесены, в частности, подавляющее большинство категорий финансовых организаций и организации-недропользователи, хлебоприемные организации, а также все акционерные общества и государственные предприятия, а также юридические лица с участием государства в их уставном капитале. Как мы видим, к организациям публичного интереса отнесены организации, имеющие своим предметом осуществление определенных видов деятельности, либо осуществляющие свою деятельность в определенных организационно-правовых формах, либо имеющие государственное участие в свое капитале. К таким организациям предъявлены особые требования, относящиеся к ведению ими бухгалтерского учета и осуществлению финансовой отчетности, раскрытию информации, и другие. Из содержания этого перечня следует, что любые организации, учрежденные государством или имеющие государственное участие в капитале, как и осуществляющие некоторые лицензируемые государством виды деятельности, затрагивающей интересы неограниченного круга лиц, являются организациями публичного интереса. Примечательно, что понятие организаций публичного интереса и аналогичное регулирование присуще большинству современных правопорядков. И хотя в каждой стране перечень относимых к таким организациям категорий юридических лиц может различаться (например, в количественном плане от 70 в Словении до 8000 в Испании; по другим критериям - от финансово-кредитных институтов и крупных компаний до государственных компаний, правительства и местных органов государственного управления), общим критерием согласно Европейским директивам по аудиту (в частности, EU Audit Directive 2014/56/EU; Directive 2013/36/EU; Directive 2004/39/EC; Directive 91/674/EEC) является то, что соответствующие организации имеют существенное публичное значение в силу природы их деятельности, их размера или количества их работников. Таким образом, можно заключить, что публичный интерес тем или иным образом определяется через деятельность государства или связан с функционированием государства. 2.7. В законодательстве Казахстана также используется понятие «общегосударственный интерес». В частности, в ст. 20 Закона о местном управлении устанавливается требование к депутатам маслихатов выражать волю населения соответствующих административно-территориальных единиц с учетом упомянутых общегосударственных интересов. Легального определения этому понятию нет. Однако анализ содержания ст. 1 Конституции, ст.ст. 4 и 39-4 Закона о местном управлении позволяет к общегосударственным интересам отнести существование и функционирование Республики Казахстан в качестве демократического, светского, правового и социального государства; общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа; разработка и реализация стратегических планов развития Республики Казахстан, а также основных направлений внутренней и внешней политики; формирование единого рынка труда и капитала; свободный обмен товарами и услугами; формирование и развитие единого культурного и информационного пространства; обеспечение национальной безопасности Республики Казахстан; установление общегосударственных стандартов в общественно значимых сферах деятельности. Таким образом, и общегосударственные интересы являются интересами, связанными с функционированием государства во благо народа Казахстана. 2.8. С учетом изложенного выше, по вопросу об основаниях создания и деятельности юридических лиц публичного права представляется целесообразным занимать позицию, аналогичную отраженной еще в проекте Русского гражданского уложения (см. п. 2.3 Первого Отчета), согласно которой деятельность ЮЛПП должна быть связана с государственным устройством и управлением государственным имуществом, включая государственное имущество общего пользования (общественное благо) и имущество, в отношении которого государство реализует правомочия собственности на равных условиях с негосударственными (частными) собственниками. 2.9. Вместе с тем, мы не исключаем признания в казахстанском законодательстве существования организаций, которые будут иметь статус ЮЛПП, но их деятельность не будет непосредственно связанной с осуществлением государственных функций и/или оказанием государственных услуг, которые, однако, своей деятельностью будут реализовывать или содействовать реализации публичного / общегосударственного интереса либо решению вопросов местного значения (как этот термин определен в п/п. 7) ст. 1 Закона о местном управлении). Круг таких ЮЛПП может быть очень широким. Однако в данный момент мы ограничиваемся рассмотрением вопроса только о таких ЮЛПП, деятельность которых, в первую очередь, позволит решить задачу, сформулированную в Технической спецификации к нашему заданию по данному проекту: «создание условий для эффективной реализации государственных функций на основе принципов соблюдения публичного интереса, клиентоориентированности государственных органов по отношению к гражданам, предпринимателям и инвесторам, а также допустимых пределов участия государства в экономических процессах в целях формирования комфортной среды и конкурентоспособной национальной экономики». 2.10. В связи с этим полагаем целесообразным на данном этапе развития казахстанского права в качестве ЮЛПП признавать те организации, деятельность которых финансируется за счет государственных или иных публичных (не предназначенных для использования в частных интересах) источников и заключается в осуществлении государственных функций, оказании государственных услуг, в том числе на основе делегирования государственных функций или уполномочивания на оказание государственных услуг от имени государства (безотносительно размера государственной доли участия в уставном капитале соответствующего ЮЛПП), либо в осуществлении иной допустимой законом деятельности, если государственная доля прямого или косвенного участия в уставном капитале данного ЮЛПП составляет не менее 25% от размера его уставного капитала.* За каждым ЮЛПП законом или в установленном им порядке должна быть признана только специальная гражданская правоспособность, уполномочивающая / позволяющая осуществлять только ту деятельность, которая прямо предусмотрена для данного ЮЛПП его учредительными документами. В свою очередь, учредительные документы каждого ЮЛПП подлежат принятию в порядке, исключающем любое отклонение от смысла и/или буквы закона, на основании которого данное ЮЛПП учреждается (например, их принятием или утверждением принятых организацией-учредителем/участником/акционером в том же порядке, который принят для принятия нормативных-правовых актов). [*Предлагаемое пороговое значение обусловливается тем, что владение такой долей участия в уставном капитале позволяет оказывать эффективное влияние на принятие, по крайней мере, наиболее важных корпоративных либо иных управленческих решений в отношении статуса, деятельности, юридической судьбы любой организации и/или принадлежащего ей имущества. В то же время, как указывается в п.4.10 настоящего Аналитического Отчета, уже при участии государства в капитале юридического лица в размере 10% или более такое юридическое лицо обладает признаками ЮЛПП, поскольку такой размер доли государственного участия влечет за собой возникновение у государства статуса крупного акционера / участника компании, и наличие у государства такого статуса в отношении данной компании может считаться обоснованным, если только государство участвует в нем для обеспечения исполнения им экономической функции и/или в целях реализации публичного интереса. Поэтому законодателю, при установлении в этом случае определенного порогового значения, следует принять во внимание этот важный момент.]
III. Имущественная основа деятельности ЮЛПП.
3.1. За публичными организациями, являющимися юридическими лицами публичного права, признается гражданская правосубъектность для целей их участия в имущественном обороте от своего имени, возможность которого обусловлена наличием у таких организаций имущества и правомочий его использования в рамках их специальной правоспособности. В подавляющем большинстве правопорядков имущественную основу деятельности ЮЛПП составляет собственность. 3.2. Во многих развитых странах, правопорядок которых сформирован в лоне романо-германской правовой семьи, имущество государства (а равно и его административно-территориальных единиц) делится на публичное и частное. Правовой режим публичного имущества во многих странах в силу сложившихся исторических правовых традиций устанавливается нормами публичного (административного), а не частного права (особенно это характерно для Франции и стран с романской системой права). Вместе с тем, следует отметить, что в законодательстве некоторых стран, признающих деление правоспособных организаций на юридические лица частного права и юридические лица публичного права, тем не менее, не признается феномен публичной собственности (например, в Германия и, с учетом недавних изменений в действующее законодательство, в Молдове). 3.3. При определении собственности или имущества в качестве публичного в законодательстве ряда стран романо-германской правовой системы принято руководствоваться одновременно двумя критериями: субъектным и функциональным. В соответствии с субъектным критерием к публичной собственности относится имущество, которое принадлежит образованиям или организациям, признаваемым юридическими лицами публичного права (государству, его административно-территориальным образованиям, органам местного самоуправления, публичным службам, а также отдельным публичным юридическим лицам). Однако для определения собственности в качестве публичной одного субъектного критерия недостаточно. Как отмечается выше, такое имущество одновременно должно отвечать и функциональному критерию - оно должно служить общему благу, должно быть предназначено для публичного использования. 3.4. В целом особенность правового режима публичного имущества заключается в том, что такое имущество признается неотчуждаемым, на него не может быть обращено взыскание, судебная защита прав на публичное имущество не ограничена применением сроков давности, на него не распространяется институт приобретательской давности; споры, связанные с публичным имуществом, относятся к компетенции административных судов. Более подробная информация о режиме имущества ЮЛПП в некоторых современных авторитетных правопорядках содержится в Первом Отчете, а также в Приложении 2 к настоящему Аналитическому Отчету. 3.5. Законодательству Республики Казахстан институты публичной собственности и публичного имущества не известны. Однако механическое заимствование данного института в казахстанское право не представляется возможным по следующим основаниям: 1) не все страны романо-германской правовой семьи, законодательству которых известен институт юридических лиц публичного права, тем не менее, легализовали институты публичной собственности и публичного имущества; 2) разделение имущества на публичное и частное во многом является следствием сложившейся исторической особенности развития права и правовой науки в этих странах (что не является историческим феноменом для казахстанского права); 3) регулирование института публичного имущества в казахстанском праве нормами только публичного административного права невозможно, поскольку само понятие имущества является гражданско-правовой категорией, и отношения, связанные с имуществом (собственностью), являются предметом регулирования нормами частного права, в первую очередь, гражданского права; 4) не представляется возможным деление государственного имущества на публичное и частное (имущество публичного и частного пользования) в силу конституционного установления о признании и защите равным образом государственной и частной собственности; 5) одним из основных видов публичного имущества во многих странах признается государственное и муниципальное имущество. В Казахстане, в отличие от многих стран СНГ, а также стран романо-германской правовой системы, правовой режим государственного имущества следует признать достаточно разработанным в силу принятия специального комплексного правового акта - Закона о государственном имуществе. 3.6. Согласно п. 1 ст. 6 Конституции в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Данное конституционное положение означает, что в Республике Казахстан государство гарантирует равные возможности защиты и восстановления нарушенных прав субъектам обеих форм собственности. Смысл конституционного требования о равной защите государственной и частной собственности заключается также в том, что государственный и частный собственник в конкретных правоотношениях, разрешенных и допускаемых для них законодательством, будут подчиняться одному и тому же правовому режиму как в публичной (налоги и пр.), так и в частной (договорные взаимоотношения, вещно-правовые отношения и т.п.) сферах.*
[*В соответствии с Постановлением Конституционного Совета РК от 3 ноября 1999 года № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов 1) и 2) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики»].
3.7. В ГК частная собственность определяется как собственность граждан и негосударственных юридических лиц и их объединений (п. 1 ст. 191). В свою очередь, государственная собственность выступает в виде республиканской и коммунальной собственности (п. 1 ст. 192). У собственности не должно быть форм, собственность едина, и правовой режим собственности должен быть единым. Деление на государственную (и далее - на республиканскую и коммунальную) и частную (и далее - на собственность граждан и негосударственных юридических лиц) - это деление по субъектам единой по своей природе собственности (государство, административно-территориальная единица, гражданин, юридическое лицо). 3.8. Общие положения о праве собственности и иных вещных правах содержатся в первую очередь в одноименном разделе 2 Гражданского кодекса РК (Общая часть), а также в специальных законах и иных нормативных актах, среди которых Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон о недрах. При этом, основным правовым актом, определяющим правовой режим государственного имущества, а также правовые основы управления государственным имуществом, является Закон о государственном имуществе. 3.9. Имущественные права государства обычно сводятся только к праву государственной собственности. К сожалению, в ГК также есть статья только о государственной собственности (ст. 192 ГК), и нет ничего о государственном имуществе. Между тем, право государственной собственности - это вещное право, и оно связано только с вещами. Однако если исходить из состава имущества, данного в ст. 115 ГК, имущественные права государства не ограничиваются и не могут ограничиваться только вещными правами собственности. Поэтому с принятием Закона о государственном имуществе одновременно в ст. 192 ГК был включен п. 7 следующего содержания: «7. Положения настоящей статьи применяются соответственно к иным, кроме права собственности, гражданским правам на государственное имущество, если иное не предусмотрено законодательным актом о государственном имуществе или не противоречит существу гражданских прав». 3.10. Субъектом права государственной собственности является и может быть только само государство - Республика Казахстан (в отношении коммунальной собственности административно-территориальная единица). Никакой государственный орган не может выполнить функций субъекта права государственной собственности. В том числе, Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо всего прочего, осуществление правомочий собственности на государственное имущество от имени Республики Казахстан.*
[*см. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта 1999 года № 4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан»].
3.11. Закон о государственном имуществе определяет правовой режим государственного имущества, правовые основы управления государственным имуществом, в том числе имуществом, закрепленным за государственными юридическими лицами, и принадлежащими государству акциями и долями участия в уставном капитале юридических лиц, правовые основания приобретения и прекращения прав на государственное имущество и направлен на обеспечение эффективного осуществления государством прав собственника и обладателя иных прав на государственное имущество. 3.12. Закон о государственном имуществе - это классический комплексный нормативный акт, объединяющий в себе нормы гражданского и административного законодательства. Здесь тщательно прописана компетенция различных министерств и ведомств в сфере управления государственным имуществом. Впервые детально урегулированы процедуры национализации, реквизиции, учета государственного имущества. Однако это не помешало четко отграничить вопросы гражданско-правового регулирования отношений, связанных с государственным имуществом. Именно эти аспекты (возникновение и прекращение прав на государственное имущество, правовой статус государственных юридических лиц, АО и ТОО с государственным участием и другие) стали главными и определяющими в этом Законе о государственном имуществе. 3.13. Вместе с тем, считаем необходимым рассмотреть вопрос о возможном внедрении в законодательство Республики Казахстан института имущества, отнесенного к общественному (национальному) достоянию. Это возможно за счет развития положений Закона о государственном имуществе касательно имущества общего пользования (ст. 82). При разработке проекта Закона о государственном имуществе в 2008-2010 гг. предложение о необходимости внедрения в законодательство РК института имущества, отнесенного к общественному (национальному) достоянию, уже обсуждалось, но не получило надлежащего закрепления в законе. В настоящее время в связи с исследованием возможности внедрения в казахстанское законодательство института юридических лиц публичного права необходимо вернуться к идее разработки и введения в казахстанское законодательство данного вида имущества на уровне разработки и включения соответствующих норм в основные правовые акты, регулирующие отношения собственности и имущества (ГК, Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Кодекс о недрах, Закон о государственном имуществе, Закон о транспорте, а также Закон об охране и использовании объектов историко-культурного наследия и некоторые другие). 3.14. В казахстанском праве право собственности является не единственным вещным правом, на основе которого формируется имущественная база правоспособных организаций, учрежденных государством или с государственным участием. Согласно п. 1 ст. 196 ГК право хозяйственного ведения является вещным правом государственного предприятия, получившего имущество от государства как собственника и осуществляющего в пределах, установленных ГК и иными законодательными актами Республики Казахстан, права владения, пользования и распоряжения этим имуществом. При этом, в соответствии со ст. 199 ГК собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законодательными актами решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собст чистого дохода от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия. Более подробно вопрос о регулировании права собственности, иных вещных прав и правовом режиме имущества по законодательству Республики Казахстан изложен в Приложении 2 к настоящему Аналитическому Отчету. 3.15. Государственные предприятия на праве хозяйственного ведения как коммерческие государственные субъекты имущественных отношений были актуальны, по замыслу законодателя, в переходный период от административно-командной системы управления экономикой к рыночной. В настоящее время, когда Казахстан полностью прошел этап переходного периода и является страной с рыночной экономикой, полагаем, что функционирование государственных предприятий с правом хозяйственного ведения является нецелесообразным. Поэтому, несмотря на все трудности, целесообразно отказаться от признания существования права хозяйственного ведения, и ликвидация предприятий на праве хозяйственного ведения должна быть произведена. Такой организационно-правовой формы нет нигде в мире, кроме стран бывшего СССР, но и в них они постепенно ликвидируются путем их преобразования в ТОО или АО с государственным участием, приватизации либо перевода их в статус юридических лиц публичного права. В проекте Закона о государственном имуществе мы предлагали постепенный путь ликвидации государственных предприятий на праве хозяйственного ведения, сохранив казенные предприятия. Но в данный момент представляется необходимым отказаться и от признания права оперативного управления как основы существования казенных предприятий и, соответственно, следует постепенно отказываться от такой организационно-правовой формы как казенные предприятия. В настоящее время в связи с обсуждением идеи возможного внедрения в казахстанском законодательства института юридических лиц публичного права, на наш взгляд, целесообразно вернуться к идее ликвидации права хозяйственного ведения и оперативного управления (в отношении казенных предприятий). Вместе с тем, до тех пор, пока не будет разработана современная теоретическая основа системы вещных прав, и пока сохраняется актуальность существования государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения и, возможно, некоторых других секторах государственного управления, представляется целесообразным сохранить регулирование права оперативного управления как основы существования учреждений. 3.16. Как указывалось в предыдущем разделе 2 настоящего Аналитического Отчета, все юридические лица, учрежденные государством или с участием государства в допустимых или предписываемых законом случаях (т.е. связанные с осуществлением государственных функций, оказанием государственных услуг, осуществлением прав и обязанностей в отношении объектов всеобщего блага либо иной реализацией общегосударственного / публичного интереса), целесообразно признать юридическими лицами публичного права. При этом имущественной основой деятельности этих ЮЛПП должно быть право собственности в отношении принадлежащего им имущества, реализуемое в рамках специальной правоспособности на принципах подотчетности в использовании имущества, государственного и общественного контроля, с предоставлением или запретом права осуществлять коммерческую деятельность и регулированием вопроса о распределении полученного дохода. В связи с этим потребуется специальная регламентация процесса реорганизации или ликвидации государственных предприятий на праве хозяйственного ведения и казенных предприятий на праве оперативного управления. В этом направлении представляется целесообразным: (а) провести инвентаризацию всех государственных (в том числе казенных) предприятий на предмет правомерности (допустимости вовлечения государства в ведения соответствующей деятельности или в соответствующей форме в соответствии с законом) или целесообразности (с точки зрения необходимости обеспечения общего блага или реализации публичного интереса, в том числе, в отсутствие альтернативы, а также экономической целесообразности) их дальнейшего существования в качестве организаций с государственным участием в качестве юридических лиц публичного права; (б) в отношении тех государственных предприятий, чье дальнейшее существование или чья дальнейшая деятельность признаны нецелесообразными, провести процедуру ликвидации (возможно, предварительно осуществив мероприятия по приватизации закрепленного за ними имущества, не допуская, однако, приватизации имущества общего пользования, которое относится или может быть отнесено к объектам всеобщего блага); (в) в отношении тех государственных предприятий, чья деятельность признается необходимой в качестве ЮЛПП, принять решение о коммерческом или некоммерческом характере их деятельности, установить специально (применимые только для этих случаев) разработанные законодательные положения и на их основе осуществить мероприятия по преобразованию их в ЮЛПП в форме коммерческой (ТОО или АО) или некоммерческой корпорации (некоммерческого АО, учреждения на праве собственности или иной некоммерческой организации, допускающей единоличное членство) с передачей им государственного имущества в уставный капитал (коммерческой организации) или уставный фонд (некоммерческой организации) на праве собственности; (г) в ГК сначала прекратить применение для вновь создаваемых государственных юридических лиц, а затем исключить из ГК нормы о праве хозяйственного ведения и оперативном управлении по истечении срока, который будет установлен для ликвидации и реорганизации действующих государственных предприятий; (д) в ГК закрепить положение о том, что имущество ЮЛПП принадлежит ему на праве собственности, и только учреждения могут создаваться на праве оперативного управления. При этом имущество, являющееся объектом всеобщего блага, которое может быть передано или принадлежит ЮЛПП / закреплено за ЮЛПП, является неотчуждаемым и непередаваемым, не подлежащим обращению на него взыскания, конфискации и иным действиям подобного значения, за исключением передачи его соответствующему ЮЛПП государством или возвращения его под непосредственный контроль и управление государства по решению учредителя этого ЮЛПП; (е) соответственно, необходимо в ГК или Законе о государственном имуществе с должной степенью однозначности закрепить легальное определение того, что есть объект всеобщего блага (исходя из понимания, изложенного в п.п. 2.2., 2.4., 2.5 и 3.13 настоящего Аналитического Отчета); (ж) допустить создание государством любых новых государственных организаций, в том числе являющихся ЮЛПП, для ведения хозяйственной или иной общественно-полезной цели только в формах коммерческих или некоммерческих корпораций либо в качестве учреждений или фондов.* При этом, ЮЛПП могут учреждаться только в тех случаях, которые указаны в п. 2 ст. 133 Закона о государственном имуществе, и для осуществления деятельности только в тех областях, которые перечислены в п. 2 ст. 134 Закона о государственном имуществе. Исключением является участие государства в иностранных юридических лицах в случаях, предусмотренных законом;
[*Следует обратить внимание на то, что учреждения не обладают всей полнотой необходимых признаков юридического лица (см. Приложение 3 к настоящему Аналитическому Отчету). Как указывается в этом Аналитическом Отчете, целесообразность сохранения на данном этапе формы учреждений обусловливается большим количеством действующих государственных учреждений в сферах здравоохранения и образования (хотя и при наличии тенденции их преобразования в организации корпоративного типа (см. Приложение 4 к настоящему Аналитическому Отчету)). Представляется, однако, что с развитием теоретической основы реформирования системы вещных прав и института юридических лиц, а также соответствующим совершенствованием казахстанского законодательства использование организационно-правовой формы учреждений на праве оперативного управления, как и регулирование права оперативного управления, будет исключено]
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |