|
|
|
04.07.2007 Коррупция в Казахстане: нарастающие проблемы в экономике
Ашимбаева А.Т.
Проблемы товарного и денежного фетишизма достаточно исследованы экономистами, причины и закономерности выявлены более полутора веков назад. Дикие формы первоначального накопления капитала столетиями модифицировались и в ХХ веке приобрели реальность и даже устойчивую востребованность, сохранив присущую этой системе профессиональную скрытность, замаскированность и изощренность. Рынок принял наиболее зрелые формы, однако его оборотная сторона практически не поддается легализации. Явление коррупции (от лат. «corruption» – подкуп, порча) – прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения, а также – подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей. По сути - это мощный финансовый капитал, принимающий все более разнообразные, видоизменяющиеся формы, втягивающий в себя всю хозяйственную сферу. В глобализирующейся мировой среде его масштабы фактически переросли теневую экономику. Не вызывают сомнения высокие риски, сопровождающие коррумпирование мирового хозяйства, что создает реальные угрозы национальной безопасности, подрывает конкуренцию на внешнем и внутреннем рынках, нарушает сбалансированность экономик, искажает их целевые функции. Это особенно негативно отражается на уровне жизни населения, увеличивая социальное неравенство, масштабы глобальной бедности. Аналитики отмечают, что транснациональная преступность не знает границ. Противостояние ей на территории отдельных государств перемещает ее многообразные виды в соседние и более отдаленные страны. Нарастает разнообразие форм проявления транснациональной преступности, их изощренность, получившие в Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» более 15 лет назад термин «отмывание доходов», хотя в современных условиях он существенно расширил свои рамки. Опубликованы данные об объеме средств, заработанных противоправным путем. В общепланетарном обороте они составляют от 2 до 5%. Процессы отмывания предполагают участие финансовых организаций различных типов, проведение многочисленных финансовых операций, использование посредников, создание подставных корпораций и сервисных организаций и множество других вариантов. Мировая практика свидетельствует, что коррупция переросла механизмы «очищения» денег; она приобрела более гибкий и совершенный характер, искусно маскируя внешний облик экономики. Во многих странах она стала масштабным явлением. Несмотря на периодически предпринимаемые меры, коррупция проникает во все сферы общества. Имеются единичные случаи успешного преодоления этого крайне отрицательного явления. Международная неправительственная организация «Transparency International» («TI»), занимающаяся поддержкой гражданского общества в его борьбе с мировой коррупцией, в 2006 г. представила ежегодный рейтинг коррумпированности. Из 163 обследованных стран в числе наиболее «чистых» – Финляндия, Исландия, Новая Зеландия и Сингапур, где правительства успешно ликвидировали все возможные каналы распространения коррупции. США находятся на 17-ом месте в мире, что отражает достаточно высокий уровень коррупции в этой стране. Американский ученый Дж. Сакс к наименее коррумпированным относит африканские страны, расположенные у пустыни Сахара, а также такие бедные, как, например, Гана, где соблюдаются гражданские права и степень гражданских свобод значительно выше, чем в Чаде и Эфиопии. Почти в 120 государствах, имеющих низкие доходы, обнаружены серьезные уровни коррупции, в половине из них она характеризуется как «вопиющая». Нижние позиции в рейтинге занимают Чад, Бангладеш, Гаити, чуть более высокие – Гвинея, Ирак и Бирма. Лидерами по убывающей траектории стали политические партии, парламенты и иные законодательные органы, правоохранительная и судебная система, бизнес, налоговые комитеты. Крупномасштабная коррупция развита в среде высокопоставленных государственных чиновников, где она получила название «клептократия». Сотрудники госаппарата действуют исключительно в собственных интересах, разрушая систему государственного управления, присваивая себе значительные денежные суммы. По данным Всемирного банка, ежегодно в виде взяток выплачивается 1 трлн. долл. Между тем, эти средства должны направляться на решение многих социально-экономических проблем, в частности, в здравоохранении, образовании, инфраструктурной сфере и т.п. «Коррупция заманивает миллионы людей в ловушку бедности», – отмечают специалисты «TI». Практически во всех странах клептократия серьезно усложняет финансовую систему, препятствует иностранным инвестициям, сдерживает экономический рост, усиливает социальное неравенство, снижает доверие к законодательным системам. По данным ООН, только из африканских стран похищено и сокрыто за рубежом более 400 млрд. долл. Несмотря на наращивание международных усилий по противостоянию коррупции, расширяется роль и значение всевозможных посредников, предоставляющих все более востребованные в определенных кругах услуги. Это – банкиры, бухгалтеры, адвокаты и другие лица, скрывающие свое участие в коррупционной деятельности, но крайне заинтересованные в ее поддержке. Особую роль они выполняют в оффшорных зонах, поддерживая коррумпированную политическую элиту в отмывании и сбережении их средств, заработанных незаконным путем. Именно они выступают соучастниками в дорогостоящих коррупционных сделках. В последние годы борьба с этим явлением принимает все более разнообразные формы – от пропаганды антикоррупционных кодексов поведения до исполнения национальных законов об уголовной ответственности за взяточничество и преследование по закону коррумпированных граждан из всех слоев общества. Страны «большой восьмерки» разрабатывают новые способы лишения коррумпированных чиновников доступа к богатствам, накопленным противозаконно. Разрабатывается Конвенция ООН против коррупции, направленная на обеспечение эффективных механизмов международного сотрудничества для обнаружения и конфискации доходов от большой коррупции и преследования причастных к этому лиц по закону. В 2006 г. в США принята новая стратегия объединения международных усилий в борьбе с этим особо опасным явлением. Чиновники высокого ранга подвергаются жесткому контролю с целью раскрытия и изъятия похищенных средств, усиления обмена информацией и обеспечения большей подотчетности в финансовой сфере. В числе разработанных методов борьбы с клептократией – отказ в политическом убежище коррумпированным чиновникам и перераспределение доходов от коррупции. Утвержденная в 2004 г. Президентская декларация 7750 предоставляет государственному секретарю США специальные юридические полномочия для выявления лиц, причастных к коррупции на государственном уровне, так как это отрицательно воздействует на национальные интересы страны. Именно этим людям следует отказывать в разрешении на въезд в Соединенные Штаты. Для отслеживания и возвращения доходов от коррупции американские специалисты работают со своими международными партнерами. Используются практический опыт расследования правоохранительными органами фактов коррупции и механизмы конфискации. В последние годы США вернули различным странам миллионы долларов, присвоенных их бывшими руководителями. Сотрудничество с зарубежными коллегами, обобщение разнообразных способов выявления, отслеживания, замораживания и восстановления активов, незаконно приобретенных путем крупномасштабной коррупции, в определенной степени снимает препятствия к доступу незаконных доходов, содействует обмену информацией о подозрительных финансовых операциях, поддерживая и развивая государственное и частное партнерство. В странах, где сравнительно недавно сформировался рынок, а это СНГ, в том числе Россия и Казахстан, коррупционные процессы принимают угрожающие масштабы, даже более того – системный характер, что активно обсуждается в обществе. Если в 2002 г. валовой объем (масштаб) коррупции в РФ независимыми экспертами оценивался в 33,5 млрд. долл., то в 2005 г. – приблизительно в 319 млрд. По другим расчетам, россияне ежегодно расходуют только на взятки более 30 млрд. долл., т.е. почти половину госбюджета своей страны. Если же сравнить объемы экономик Казахстана и России, как и численность населения, то примерное соотношение составит 1 к 10, в такой же пропорции можно судить и о масштабах коррупции в этих государствах. Лидирующую позицию по уровню коррумпированности в России, по данным 2006 г., занимают медицинские учреждения и высшие учебные заведения. Исследования проводились по заказу Всемирного банка фондом «Информатика для демократии» (ИНДЕМ). Неоднократно высказывалось мнение, что только из-за коррупции бесплатное образование в России практически прекратило свое существование. В Казахстане, по оценкам экспертов, ситуация несколько иная. Частное образование сформировалось раньше, чем в соседней стране. Из 181 вуза негосударственные составляют 130. Периодически проводимые опросы студентов выявили устойчивость коррупции, взяточничества, причем, как правило, в государственных учебных заведениях. Стало нормой «разведение сессий», что втягивает молодое поколение в коррупционные процессы. Негативные явления обнаружены в программе «Болашак», где не менее 30 стипендий присуждены незаконно. В 2006 г. «TI» присвоила республике индекс восприятия коррупции в 2,6 балла. Специалисты отмечают, что показатель ниже трех баллов (для расчета используется 10-бальная система) свидетельствует о его крайне высоком уровне. Страна заняла 111-ое место из 163. На 107-110 позициях расположены Гондурас, Белоруссия, Украина. Россия находится на 128-м месте. Это означает, что и РК, и РФ входят в число наиболее коррумпированных государств мира. Исследовательская группа известного ученого Майкла Портера (Гарвард, США) информирует, что по уровню издержек бизнеса, связанных с коррупцией, Казахстан находится на 91-ом месте среди 94 стран. Аналитики обращают внимание на быстрое достижение взаимного согласия органов, обязанных бороться с коррупцией, и теми, кто инициирует этой процесс. О лидирующих позициях этого явления в республике свидетельствует оценка фонда «Транспаренси-Казахстан», а также Всемирного экономического форума. Высокие макроэкономические показатели в стране не согласуются с индексом состояния государственных органов и коррумпированности чиновников, поднявшимся в 2006 г. до 77-ой позиции. Это, несомненно, задержит вхождение республики в число 50 наиболее развитых государств. Хаолян Шу, резидент-координатор ООН и постоянный представитель ПРООН в РК рекомендует заниматься не громкими расследованиями конкретных преступлений, а создавать условия, сводящие к минимуму явления коррупции, что позволит постепенно преодолеть крайне негативное отношение широких слоев населения к этому процессу. На сегодняшний день этой проблемой всерьез озабочены официальные органы страны. Приняты многочисленные документы, в числе которых Закон РК «О борьбе с коррупцией» (1998 г.), позже дополненный жесткими определениями и параграфами; «О государственной службе» (1999 г.); «О государственной программе борьбы с коррупцией на 2001 – 2005 годы», а также на 2006 – 2010 годы; Указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Непосредственно президенту подчинена финансовая полиция – Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (АБЭП), указом главы государства утвержден Кодекс чести государственных служащих РК (Правила государственной этики государственных служащих). На рассмотрении в Парламенте страны находится законопроект «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма», предусматривающий жесткие меры борьбы с коррупцией. Предусматривается ответственность за укрывательство коррупционных преступлений. Одобрен проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией». Подготовлены изменения и дополнения в действующее законодательство в части установления уголовной ответственности должностных лиц иностранных государств и международных организаций за посредничество, взяточничество, укрывательство коррупционных преступлений, введена конфискация полученных преступным путем доходов у третьих лиц, усилена уголовная ответственность за посредничество и дачу взятки. При правительстве образована и действует межведомственная комиссия по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции. Проводится ревизия правовой базы на предмет внесения в нее норм, исключающих условия для совершения коррупционных правонарушений и преступлений. Активизируется работа над введением антикоррупционной экспертизы законов и подзаконных актов. Предполагается организовать постоянно действующий Общеказахстанский антикоррупционный форум. Профилактикой коррупционных правонарушений занимается Агентство РК по делам госслужбы. Координационный совет правоохранительных органов республики обеспечивает согласованные действия правоохранительной системы страны. Завершается процесс подготовки к ратификации республикой Конвенции ООН против коррупции (октябрь 2003 г.), которую подписала 141 страна. Она ратифицирована в 92 государствах, обязанных обеспечить честность и прозрачность госзакупок, открытость в управлении финансами страны. Эксперты ООН обращают внимание на то, что, несмотря на этот документ был принят в декабре 2004 г., он все еще не стал нормой жизни для всех 192 государств – членов ООН. Конвенция востребована в африканских, латиноамериканских странах, в Карибском регионе, в некоторых республиках СНГ. Организацией экономического содействия и развития (ОЭСР) в 2004 г. Казахстан включен в стамбульский План действий по борьбе с коррупцией. Проводятся постоянные консультации с представителями ФБР и Национального бюро Интерпола Министерства юстиции США, ОБСЕ, Комитета министров юстиции европейских государств, Группы по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), созданной странами «большой восьмерки». Международная ассоциация антикоррупционных ведомств, объединяющая 136 стран, провела в Пекине первую учредительную конференцию (октябрь 2006 г.). Казахстан стал членом ассоциации. Перечень всех организаций, агентств, форумов и совещаний, а также своевременное принятие и обновление законодательных актов свидетельствует о крайней необходимости антикоррупционных акций. Многочисленные отчеты, отражающие конкретные результаты деятельности соответствующих органов, информируют о нарастании масштабов разоблачений в казахстанской экономике. Вместе с тем полномочного, наиболее эффективного органа по борьбе с коррупцией, отличающегося высокой результативностью, еще не создано. Многие антикоррупционные органы контролируются государством. Дублирование функции ряда организаций не исключает их «заранее согласованных действий» свидетельствует о «щадящем» отношении к коррупционной деятельности представителей чиновничьего аппарата, финансовой полиции, судебных органов, использовании профилактических мер. Как отмечают специалисты, с 1995 г. прокуратура (после принятия действующей Конституции) отделена от следствия и выполняет только надзор за ним, причем на ненадлежащем уровне. В этом органе практически снизилось количество сотрудников, имеющих опыт расследования уголовных дел. В результате качественно выполнять надзорные функции за следствием и дознанием прокуратура не в состоянии. Отсутствие полномочной специализированной организации, действующей на основе антикоррупционного органа, фактически не ограничивает распространение и укрепление набравшей силу «параллельной экономики», существующей в рамках слабой законодательной системы. Ассоциация независимых экспертов по коррупции на международной конференции (г. Москва, 2006 г.) обращает внимание на то, что казахстанским законодательством понятие «коррупция» трактуется несколько иначе, чем международным. Субъекты и объекты подобных преступлений в международном понимании рассматриваются гораздо шире, чем в местных законах. Кроме того, республика до сих пор не ратифицировала и не присоединилась ни к одной международной антикоррупционной конвенции в области борьбы со взяточничеством, отмыванием капиталов и пр., что ограничивает прямое действие этих документов на территории страны, снижает эффективность предпринимаемых мер. Коррупция имеет множество разновидностей. В их числе – «открытая» в виде взносов в пользу избирательных компаний. Политики обязаны оплачивать крупных доноров ответными услугами. Более разрушительные последствия имеет «систематическая» разновидность. Денежная поддержка в пользу избирательных компаний и лоббирование сопровождаются ускоренной приватизацией инфраструктуры (до принятия соответствующих основ регулирования и при привлечении малого числа потенциальных покупателей), что может помешать развитию и без прямых «откатов» государственным чиновникам. Различают и «мелкомасштабную» коррупцию, суть которой достаточно очевидна. По классификации ООН выделяют и «мягкую коррупцию». В Казахстане и России – это такие явления, как непотизм (кумовство, раздача постов и льгот родственникам) и кронизм (устойчивые дружеские отношения между высшими должностными лицами государства). Различают и «бытовую коррупцию», в которую вовлечена половина населения России; в Казахстане она несколько выше, что объясняется «восточным» менталитетом. Наибольшее распространение получила «административная коррупция» – вымогательство госчиновников у бизнесменов, «захват государства» или, иначе говоря, теневое влияние бизнеса на власть, и «захват бизнеса», т.е. рейдерство – контроль власти над бизнесом. «Рейдерские атаки» – это последовательные, взаимосвязанные действия определенных группировок, принимающих форму преступных, в целях получения доступа к управлению или распоряжению собственностью предприятия путем инициирования бизнес-конфликта, как правило, с подключением силовых структур. Это сопровождается снижением инвестиционного потенциала, сдерживанием развития малого и среднего бизнеса, торможением конкуренции и в целом наносит ущерб экономике страны. В казахстанских законодательных актах определение понятия «рейдерство» отсутствует и не может квалифицироваться как самостоятельный вид преступления. Между тем, подобные явления уже проявляются в хозяйственной среде. Необходимо, чтобы антикоррупционные меры, направленные на пресечение и предупреждение этих преступлений, были комплексными, направленными на повышение ответственности и частного, и государственного сектора Активно используется хакерство, основанное на применении высоких технологий (взломы серверов, создание, использование и распространение вирусных компьютерных программ) и другие достаточно замаскированные способы. Эксперты, обеспокоенные скрытым перераспределением ресурсов, детально изучают корни и условия распространения этого крайне опасного «инфекционного заболевания». Согласно проведенным исследованиям, казахстанцы к объектам, наиболее подверженным этому процессу, относят правоохранительные органы, суд, учреждения исполнительной власти. Ассоциацией социологов и политологов Казахстана в 2006 г. в результате проведенного опроса общественного мнения выявлены государственные органы, вызывающие наибольшее недоверие населения в связи высоким уровнем коррумпированности. Это – Министерство внутренних дел, юстиции, финансов, образования и науки, здравоохранения. Сравнительно недавно в их число вошли министерства обороны, культуры и информации. Из 17 рассмотренных объектов положительной оценкой (эффективная деятельность) на сегодняшний день обладает лишь Министерство иностранных дел. К уголовным расследованиям привлечены сотрудники Министерства по чрезвычайным ситуациям. Практически все индексы (доверия, эффективности, коррумпированности) приблизились к двум. Это означает, что баланс высказанных оценок по каждому из министерств смещен к отрицательному значению. В СМИ опубликованы результаты рейтингового замера, свидетельствующие о крайне отрицательном общественном мнении о работе госаппарата, его формальной деятельности, игнорирующей реальные запросы населения. Казахстанский совет иностранных инвесторов приводит такие данные: больше всего взяток дают при выдаче лицензий на ведение бизнеса и при налоговых сборах. Примерно 20% компаний в республике выплачивают так называемые «откаты» властям за «понимание». Вполне очевиден «кризис» доверия граждан к правительственным структурам, низкая эффективность их деятельности, высокий уровень коррумпированности. Представители ООН в РК заявили, что Казахстану следует уделять больше внимания международному сотрудничеству в борьбе со столь опасным социальным злом. Необходимо гармонизировать национальное законодательство в соответствии с международными стандартами. Предлагается ввести уголовную ответственность за получение взятки должностными лицами иностранных государств и международных организаций, а также передачу незаконных денежных сумм в пользу третьих лиц. Рекомендуется законодательно закрепить норму, обязывающую осужденного за совершение коррупционного преступления доказать законность происхождения своего имущества и доходов, а также имущества, находящегося в пользовании. Официальные органы страны по результатам изучения аналитиками коррупционной сферы также предоставили конкретные показатели. Общий объем коррупционных услуг в республике в 2006 г. оценивался в размере 156 млрд. тенге. Самая высокая коррупционная емкость обнаружена в таможне (17 млрд.) и в судах (13 млрд.). Следующие по объемам – финполиция, акиматы, органы юстиции, полиция, регистрация земли и центры недвижимости (7-10 млрд. т). В зонах повышенного коррупционного риска – сферы госзакупок, внутренних дел, таможенные, налоговые и местные органы. По данным Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью, за период с 2005 по 2006 гг. их выявленное количество увеличилось примерно на треть (с 1505 до 2005), причем наибольший рост – 64% (с 327 до 538) – пришелся на преступления, связанные с взяточничеством. Руководство этой организации информирует, что в 2006 г. взято на учет 1441 коррупционное преступление – 72% от общего объема подобных правонарушений, установленных всеми правоохранительными органами республики. Сообщается, что финансовой полицией «реально возмещается причиненный коррупционерами материальный ущерб не только государству, но и юридическим лицам, отдельным гражданам». Число уголовных дел, возбужденных правоохранительными органами в отношении государственных чиновников, возросло на 22,8% (с 1343 до 1649). Из 703 должностных лиц, материалы на которых переданы в суд, 112 являются сотрудниками органов внутренних дел, 8 – судьями, 61 – акимами районов и сельских округов, 28 – сотрудниками подразделений Комитета по судебному администрированию, 18 – подразделений Министерства по чрезвычайным ситуациям, 15 – подразделений Министерства обороны, по 14 – органов юстиции и налоговой службы, 16 – таможенной службы, 8 – прокуратуры, 19 – финансовой полиции, 390 – прочих госструктур. Вполне очевидно, что представленные показатели занижены, т.к., несмотря на усиление мер борьбы, коррупционная деятельность госслужащих не снижается, ее многие формы вполне реальны. На региональной встрече группы специалистов по противодействию коррупции, проходившей под эгидой ООН (г. Алматы, 2007 г.), были презентованы коррупционные карты Казахстана, на которых представлены «неофициальные решения вопросов» в госорганах по областным центрам страны. Неофициальным путем просители перемещаются чаще всего (более 45% случаев) в центрах Западно-Казахстанской, Южно-Казахстанской, Павлодарской и Атырауской областей. Оказание услуг «по знакомству» («по блату») распространено в ЗКО и Павлодарской области (доля таких обращений в госорганы превышает 60%). Вымогательство в госорганах возрастает в Кызылординской области (более 40%). Лидером в борьбе за чистые руки на сегодняшний день выступает Северный Казахстан. Коррупционная сфера переросла пределы национальной экономики. Ее горизонтальное и вертикальное распространение принимает мировые масштабы. Информация о подобных явлениях регулярно публикуется. Так, в мае 2007 г. СМИ сообщили, что высокопоставленного китайского чиновника признали виновным в получении взяток на сумму более 6 млн. юаней (около 800 тыс. долл.). Пекинский суд вынес приговор о смертной казни. Это, несомненно, свидетельствует о борьбе с коррупцией, однако это охватывает только явные проявления, скрытые остаются вне поля зрения антикоррупционных органов. Особую тревогу вызывает деятельность государственного аппарата, с одной стороны, проявляющего высокую активность в собственном реформировании, с другой, – сохраняющего низкую эффективность управления. Несмотря на периодические кадровые сокращения, количество чиновников увеличивается. В их число входят ранее отстраненные от службы по коррупционным мотивам. Если в 2003 г. в стране насчитывалось 79 тыс. государственных служащих, то в 2007 г. – более 100 тыс. Официальные органы вынуждены признать, что действующая система «ориентирована в большей степени на интересы поставщика услуг, т.е. на чиновника, а не на потребителя». Противоправные действия этих лиц поддерживаются нормами казахстанского законодательства, которое требует коренного обновления. Как отмечают предприниматели, «сегодня нет системы наказания государственных служащих, не выполняющих своих обязанностей».
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |