Экологическая юстиция для Казахстана (Б. Шермухаметов, Судья Верховного Суда РК)

Экологическая юстиция для Казахстана

Б. Шермухаметов, Судья Верховного Суда РК

В своей прошлой статье, касающейся странового обзора по экологическим судам, я писал о возможности создания экологических судов в нашей республике.

Отрадно отметить, что необходимость создания таких судов все больше находит понимание. В частности, руководства Верховного Суда и Министерства экологии и окружающей среды проявляют определенное внимание к этой теме. В пользу создания экологических судов относятся такие обстоятельства, как их специализация, эффективность (возможность рассмотрения в одном процессе вопросов, связанных с применением уголовного, гражданского, административного либо по делам об административных правонарушениях законодательств; уменьшение сроков рассмотрения жалоб, исков, а значит и разрешения споров; снижение судебных издержек; обеспечение единообразия судебной практики; возможность широкого участия в процессе общественности, заинтересованных третьих лиц и т.п.). В экологических судах широко используются и альтернативные способы разрешения экологических споров, например, мировое соглашение, медиацию, арбитраж, партисипативная процедура, реституционное правосудие.

В нашей стране возражения против создания экологических судов, сомнения в их необходимости связаны с недостаточным пониманием экологической науки и права в целом, недостаточностью (можно сказать и отсутствием) экологической культуры, экологического образа мышления.

Практически в казахстанской юридической литературе, в выступлениях представителей органов государственной власти и управления не встречаются и не даны определения понятиям экологической юстиции и экологической справедливости, экологической апелляции, экологической безопасности, кто относится к должностным лицам и органам экологической юстиции, каковы их функции и задачи.

В широком смысле юстиция - это государственная деятельность по защите прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка, система органов государственной власти и управления, контроля соответствия кодексов, законов и нормативных правовых актов Конституции, их соблюдения и применения, а также устранения внутренних противоречий между ними.

В самой научной юридической литературе под экологической юстицией понимается лишь концепция, которая имеет своей задачей неукоснительное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде, в полном объеме и привлечение к строгой ответственности

лиц, виновных в причинении такого вреда. Экологическая юстиция предполагает защиту прав всех людей на чистую и здоровую среду для жизни. Однако с правовой точки зрения определения «экологическая юстиция» нет.

Таким образом, можно предположить, что экологическая юстиция - это должен быть вид государственной деятельности, направленной на защиту и охрану окружающей среды, законных прав и свобод населения Казахстана на экологически чистую и безопасную среду обитания, обеспечения правопорядка в сфере сохранения природных ресурсов и их рационального использования, осуществляемой посредством системы органов государственной власти и управления, уполномоченных должностных лиц, контроля соответствия кодексов, законов и нормативных правовых актов Конституции, их соблюдения и применения в области экологии, а также устранения внутренних противоречий между ними.

В системе государственных органов эти задачи должны возлагаться на Президента и Парламент, Правительство Республики Казахстан, Министерство экологии и окружающей среды, государственного экологического омбудсмена, природоохранные полицию и прокуратуру, экологические суды. Как видим, в этом списке отсутствуют «государственный экологический омбудсмен» и «экологические суды». Также не указана такая инстанция, как «экологическая апелляция» - как раз ее созданию в данной статье тоже отведено место.

Само собой разумеется, что никакая деятельность, никакие потуги органов государственной власти и управления сами собой не справятся с возложенными на них обязанностями без «встречного движения» снизу - со стороны граждан, общественных организаций и объединений, с развитыми экологической культурой, экологическим самосознанием и мышлением, экологически ответственным поведением.

Наше государство, общество нуждаются в изменении старого мировоззрения, переосмыслении и введении новых этических норм, эстетических взглядов, оценочных позиций с учетом всей совокупности многообразных отношений общества и природы.

Понятие экологической юстиции тесно переплетено с понятием «экологическая справедливость» (в большинстве значений слова «justitia» оно переводится как «справедливость») - это принцип, согласно которому все люди, независимо от расы, инвалидности, возраста или социально-экономического положения, имеют право жить, работать и отдыхать в безопасных, здоровых и свободных от вредных условий окружающей среды сообществах. Например, агентство федерального правительства США «Агентство по охране окружающей среды (EPA)», созданное с целью защиты окружающей среды и здоровья людей, определяет экологическую справедливость как «справедливое отношение и значимое участие всех людей, независимо от расы, цвета кожи, национального происхождения или дохода, в разработке, реализации и обеспечении соблюдения законов, правил и политики в области охраны окружающей среды».

Так, в 1991 году в Вашингтоне, округ Колумбия, состоялся Первый национальный саммит экологического лидерства цветных людей по национальной проблеме: обеспечению экологических прав меньшинств на безопасную для жизни и здоровья экологическую обстановку из-за выбросов в окружающую среду вредных веществ на объектах по обработке, хранению и утилизации опасных отходов. На саммите был принят консенсусный документ «Принципы экологической справедливости», ставший триггером процесса поддержания коммуникации и развития движения за экологическую справедливость в интересах меньшинств.

В качестве другого примера можно назвать принятые в 2017 году властями города Нью-Йорк два закона по вопросам экологической справедливости в городе и разработки плана по включению экологической справедливости («Environmental justice of New York City», EJNYC) при принятии решений. Эта законы направлены на изучение экологического неравенства, влияющего на то, как и где живут сообщества с низким доходом и меньшинств посредством независимого Консультативного совета по экологической справедливости. В ее состав входят признанные на национальном уровне сторонники EJ и местные эксперты в данной области, назначенные совместно мэром и городским советом. Также создана Межведомственная рабочая группа из сотрудников 19 городских агентств. Назначаемый мэром старший советник по вопросам экологической справедливости курирует взаимодействие заинтересованных сторон и межведомственное взаимодействие, а также разработку отчета, портала и плана EJNYC.

В свою очередь, экологическая справедливость связана с понятием экологической культуры. Экологическая культура в целом определяется как совокупность материальных и духовных ценностей в области экологии, направленных на уважение к природе, сохранение окружающей среды и устойчивое взаимодействие с экосистемами, определяющая экологическое сознание, экологическое поведение, и как способность людей пользоваться своими экологическими знаниями и умениями в практической деятельности, в том числе для обеспечения общественного прогресса в его единстве с окружающей средой.

Уровень развития экологической культуры становится в современных условиях одним из важнейших показателей зрелости и прогрессивности общественной системы. Экологические знания, экологическое воспитание становятся все более актуальными и востребованными.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан содержится глава 12 «Экологическая культура, образование и просвещение». Согласно статье 191 настоящего Кодекса под экологической культурой понимается «система знаний, навыков и ценностных ориентаций, выражающая и определяющая характер отношений между человеком и природой, меру и способ включенности человека в деятельность по сохранению и развитию природной среды». Экологическая культура признается одной из основных личностных ценностей в Республике Казахстан, создающих основу не только для развития самосознания человека, но и роста благосостояния государства. Привитие основ экологической культуры является одной из основополагающих задач общественных отношений, связанных с семейным воспитанием, воспитанием (просвещением) в организациях образования, корпоративной культурой, общественных отношений в условиях системы жилищно-коммунального хозяйства.

В юридической литературе предложены основные направления экологической культуры:

- сбережение ресурсов, как стремление к экономии природных ресурсов (вода, энергия и леса, флора, фауна и т.д.);

- уважение к природе через поддержание экологических инициатив и общественных движений, направленных на охрану дикой природы, искоренение браконьерства, защиту биосферы, решение экологических проблем;

- устойчивый образ жизни, означающий экологически грамотное поведение, приобретение товаров с минимальным экологическим следом, сортирование отходов в соответствии с разработанными санитарно-гигиеническими и технологическими правилами;

- образование и осведомленность: люди с развитой экологической культурой стремятся к постоянному образованию и информированности о проблемах окружающей среды, обучению новым методам сохранения природы и распространению этой информации.

В статье 192 ЭК под экологическим образованием понимается непрерывный интегрированный процесс обучения, воспитания и развития личности, нацеленный на формирование активной жизненной позиции каждого и повышение экологической культуры в обществе в целом, основанный на принципах устойчивого развития. Оно включает в себя комплекс мероприятий, направленных как на целевую аудиторию, так и на общество в целом.

Также в этой статье ЭК определено, что экологическим просвещением является распространение экологических знаний, информации о состоянии окружающей среды и экологической безопасности, иной экологической информации в целях формирования в обществе основ экологической культуры, а государство принимает следующие меры, обеспечивающие информирование населения по экологическим вопросам и участие общественности в обсуждении вопросов, касающихся охраны окружающей среды. В соответствии с положениями Орхусской конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, к этому относятся обеспечение доступа общественности к экологической информации о состоянии атмосферного воздуха, изменении климата, состоянии водных и земельных ресурсов, биоразнообразии, энергетической обстановке, управлении отходами; информирование населения, в том числе собственников жилья и другого недвижимого имущества через систему жилищного коммунального хозяйства, о влиянии на состояние окружающей среды качества потребления водных и энергетических ресурсов, об экологически эффективном управлении отходами.

Далее, предусматриваются информирование субъектов предпринимательства о принимаемых государством мерах по поддержке ресурсосберегающего производства, производства товаров, выполнения работ и оказания услуг с использованием вторичных ресурсов; информирование потребителей о степени экологичности производства потребляемых товаров, работ и услуг и мерах по стимулированию приобретения ими товаров, работ и услуг, получаемых путем энергоэффективного производства и с использованием вторичных ресурсов; обеспечение участия в проведении общественного экологического контроля в случаях, установленных настоящим Кодексом.

Также государство гарантирует поддержку экологического образования и просвещения по следующим приоритетным направлениям:

1) определение долгосрочного плана действий в области экологического образования в целях содействия переходу Республики Казахстан к устойчивому развитию;

2) совершенствование учебно-методической и научно-методической основ экологического образования и просвещения;

3) подготовка квалифицированных специалистов в области охраны окружающей среды, продвижение лучших отечественных и зарубежных инновационных педагогических методик по формированию экологической культуры в целом;

4) создание практико-ориентированных модулей, содержащих интегрированные решебники, игровые, иллюстративные, справочные и другие виды материалов, которые позволят обеспечить доступ населения Республики Казахстан к экологическому образованию и просвещению;

5) содействие развитию организаций, в том числе некоммерческих, молодежных и школьных, осуществляющих программы и мероприятия по экологическому просвещению в обществе и семье;

6) подготовка на базе специализированных организаций специалистов в области адаптации к изменению климата;

7) информирование общественности о прогнозируемых техногенных воздействиях, воздействиях изменения климата, уязвимости человека и окружающей среды в таких условиях и мерах по адаптации к изменению климата (статья 194 ЭК).

Для этого в качестве мер государственной поддержки следует отметить:

1) финансирование экологического образования в организациях образования (учебно-методической работы и мероприятий по экологическому образованию и просвещению, повышению квалификации специалистов);

2) активное участие государственных органов в формировании государственного образовательного заказа на подготовку специалистов в области охраны окружающей среды;

3) предоставление государственного заказа на поддержку инновационных методических практик, исследований в области экологического образования в целях содействия устойчивому развитию;

4) предоставление государственного социального заказа в целях поддержки некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области экологического образования и просвещения;

5) проведение мероприятий по экологическому образованию и просвещению, повышению квалификации, подготовке и переподготовке кадров.

Значение экологической культуры заключается в сохранении природы и снижении загрязнения окружающей среды. Люди, осознающие важность экологии, активно принимают участие в различных инициативах по охране природы и уменьшению негативного воздействия человека на экосистемы. Это может включать в себя участие в субботниках, акциях по уборке мусора, а также принятие мер по уменьшению выбросов вредных веществ в атмосферу и водные источники.

Одним из аспектов сохранения природы является сохранение биоразнообразия. Экологическая культура способствует осознанному отношению к уникальным экосистемам и видам живых организмов. Люди с развитой экологической культурой могут поддерживать парки, заповедники и программы по сохранению исчезающих видов.

Изменение ориентации деятельности связано с коренной перестройкой прежнего мировоззрения, прежде всего, безответственно потребительского отношения к природе. Предстоит основательная переоценка старой материальной и духовной культуры, формирование новой экологической культуры.

Экологическое же сознание - это понимание необходимости охраны природы, осознание последствий нерадивого отношения к ней. Кроме того, экологическое сознание - это понимание и осознание того, что каждый человек несет ответственность за сохранение как отдельных видов животных и растений, так и в целом жизни на Земле.

Экология вооружает людей знанием способов борьбы с опасными тенденциями разрушения природных ресурсов, в понимании какие реальные масштабные угрозы может принести невежество и недопустимая небрежность, самонадеянность в вопросах экологической безопасности.

К ним относится и возможность утраты способности биосферы к воспроизводству и поддержанию своих пригодных для жизни качеств и свойств. Необходимо использовать огромные возможности средств экологического просвещения для определения, по каким основным направлениям идет разрушение окружающей среды и природных ресурсов, альтернативных путей решения практических задач по сохранению существующих экосистем.

Формирование ответственного отношения

Важным аспектом значения экологической культуры является формирование ответственного отношения к окружающей среде у каждого человека. Экологически грамотные люди становятся более осознанными потребителями, они могут делать выбор в пользу экологически чистых товаров и услуг.

Экологическая грамотность - термин, введенный в начале 1990-х годов американским педагогом Дэвидом У.Орром и физиком Фритьофом Капрой, означающий совокупность познаний и навыков, направленных на поддержание необходимого состояния окружающей среды, предупреждение негативных явлений. Иными словами, это способность понимать природные системы в их взаимосвязи, уметь правильно воспринимать экологические проблемы, принимать адекватные меры для сохранения жизни на нашей планете. Быть экологически грамотным означает понимать принципы организации экологических сообществ (т.е. экосистем, биосферы) во имя здоровья, светлого будущего своих детей, внуков.

Каждый индивидуум от простого гражданина до чиновника любого ранга, общественные деятели, просто обязан осознавать свои место и роль в экосистеме, не допускать того, что может привести к разрушению окружающей среды. Нужно ясно понимать, что экологическая грамотность - мощная концепция, в основе которой лежит комплексный подход к разрешению экологических проблем и недопущению причинения вреда окружающей среде.

Экологически ответственное поведение следует понимать, как процесс взаимодействия человека с окружающей средой, направленный на установление и поддержание жизненно необходимых связей индивидуума с ней таким образом, чтобы содействовать поддержанию желательного состояния окружающей среды. Он включает в себя бережное и рациональное обращение с природой, ее ресурсами, соблюдение чистоты (например, не сорить в местах личного и общественного отдыха, при передвижении, на пляжах, уборка за собой мусора, применение веществ, не загрязняющих и не отравляющих воду, растительность и т.п.), проведение субботников, «дней чистоты» и др.

Экологические омбудсмены, апелляционная комиссия

В Казахстане успешно действуют специализированные омбудсмены в разных сферах общественной жизни, например, страховые, по правам человека, налоговые, по автотранспортным вопросам и т.п.

Аналогичную должность государственного экологического омбудсмена полагаю необходимым учредить в нашей республике и по вопросам окружающей среды, а также должности его заместителя и экологических подразделений на местах.

С 2021 году на Атырауском нефтеперерабатывающем заводе была учреждена должность омбудсмена по экологическим вопросам. Первым экоомбудсменом стала известная, правозащитник, профсоюзный активист Салтанат Рахимова. Это первый отличный опыт, так сказать, начало начал, пока в промышленной сфере и всего лишь на одном предприятии.

Рахимова С. отмечала, что она выступает в качестве посредника между жителями и заводом. Свою главную задачу она видит в оказании содействия местной общественности в объединении усилий с АНПЗ в поисках эффективных решений по сохранению экологии в регионе и ее возможного улучшения, донести до предприятия вопросы и чаяния горожан и, в свою очередь, рассказать горожанам о деятельности предприятия, которое вносит огромный вклад в экономику как региона, так и всей страны. С июня 2023 года новым омбудсменом по экологическим вопросам в ТОО «АНПЗ» стал Артур Шахназарян, ранее представлявший в регионе интересы Управления верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ).

В Казахстане же нужен омбудсмен на государственном уровне. Эту идею еще в начале 2018 года предложила Ассоциация экологических организаций Казахстана. Государственный омбудсмен должен заниматься разрешением жалоб от физических лиц, общественности на действия правительства, органы государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц уполномоченных органов, в рамках предоставленных ему полномочий проводить расследования конкретных фактов нарушения природоохранного законодательства, ущемления законных прав и интересов физических лиц, выступать посредником и сообщать о результатах проводимых им действий и рекомендациях вышестоящим государственным органам, инициировать судебные процессы или участвовать в них.

В силу своего предназначения государственный омбудсмен по экологическим вопросам должен следить за развитием политики и законодательными предложениями, чтобы гарантировать, что они не представляют серьезной или необратимой угрозы для окружающей среды, обеспечивать доступ общественности к экологической справедливости, способствать альтернативному разрешению экологических споров.

Апелляция (от латинского appellatio - обращение) в юриспруденции - процедура по проверке не вступивших в законную силу судебных актов вышестоящим судом, определенная процессуальным законодательством.

В предусмотренных законом случаях также может проводиться в отношении вступивших в законную силу решений.

В соответствии с положениями АППК, ГПК и КоАП при центральных государственных органах существуют специальные апелляционные комиссии, призванные разрешать жалобы на действия и решения нижестоящих подразделений на местах. И если заявители не согласны с решениями таких комиссий, они вправе обратиться с жалобой в суд, что на самом деле так и происходит: в большинстве случаев жалобы отклоняются. Как показывает судебная практика, причина их недовольства кроется в том, что проверки субъектов бизнеса, решения о привлечении их к ответственности, в том числе, административно-правовой, судебные иски, наложение на них административных штрафов, иногда в немыслимо огромных размерах - инициированы самими же центральными органами, а членами комиссий являются чиновники этих министерств и ведомств. Случаи, когда апелляционные комиссии удовлетворяют жалобы заявителей, можно пересчитать по пальцам.

 Экологическая же апелляция должна строиться на паритетных началах, со строгим соблюдением кодифицированных и иных законов, нормативных правовых актов, охраны и защиты окружающей среды и природных ресурсов, баланса интересов граждан, общественности и государства, отвечать требованиям компетентности и экологической грамотности. Поэтому в составе экологической апелляционной комиссии, создаваемой при Министерстве экологии и окружающей среды, половина ее членов должна состоять из авторитетных экологов от общественных организаций, имеющих большой опыт работы и пользующихся уважением в своей среде. Эта комиссия должна обладать правом привлечения экспертов и специалистов для дачи консультаций и заключений в необходимых случаях, а также проведения медиации и других альтернативных способов разрешения споров.

Думается, что по результатам разрешения споров и жалоб в апелляционной экологической комиссии количество жалоб, подаваемых в суд на решения и действия (бездействие) должностных лиц, органов государственной власти может существенно уменьшиться.

Переходя к экологическим судам, еще раз подчеркну, что затраты на создание таких судов будут намного ниже. При создании экономических, административных и иных специализированных судов.

Прежде всего, судьи экологического суда будут избраны судьи действующих судов по соответствующим специализациям. Следует учесть, что экологические споры, как правило, возникают лишь в определенных областях Казахстана с неблагоприятной экологической обстановкой.

В Министерстве экологии и окружающей среды наша республика разделена на несколько таких зон. В этой связи, экологические суды можно создать по региональному принципу: например, один по всему западу Казахстана, второй - в Алматы для южных и Талдыкорганской областей, третий - в гор.Караганда для Карагандинской, Семипалатинской, Восточно-Казахстанской областей, четвертый - в Астане для остальных областей.

Сейчас мир поступательно движется к принятию Всемирного экологического кодекса, есть Международный экологический суд, создана Межпарламентская Ассамблея СНГ. В ходе ее работы принято уже несколько десятков документов по вопросам экологии и охраны окружающей среды с целью сближения национальных законодательств. Это модельные Лесной, Водный, Земельный, Экологический кодексы, Кодекс о недрах и недропользовании, модельные законы «Об экологической безопасности», «О зонах экологического бедствия», «Об оценке экологического ущерба», «Об экологическом туризме», «О ликвидации накопленного экологического ущерба (вреда)», «Об экологической безопасности транспортировки нефтепродуктов по трубопроводам», «О государственных информационных системах в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности». Разработаны Рекомендации по формированию экологической политики и Рекомендации по организации национальных центров экологической безопасности.

Пунктом 4.4 Концепции СНГ о взаимодействии в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, в том числе направленное на борьбу с изменением климата, предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидацию последствий стихийных бедствий, охрана окружающей среды признана объектом приоритетного внимания в рамках гуманитарного сотрудничества ввиду огромного значения экологии для охраны здоровья населения. Отмечена также необходимость в изучении экологической проблематики в рамках образовательного процесса, в формировании у молодежи экологического сознания (Стратегия международного молодежного сотрудничества государств - участников СНГ на 2021-2030 годы).

В заключение хотелось бы напомнить, что охрана окружающей среды, вопросы экологии - не пустой звук, и каждый гражданин нашего общества, государства должен ясно осознавать и правильно понимать это.

Не зря экологическая безопасность включена в перечень обстоятельств, отнесенных к национальной безопасности Казахстана в целом.

В подпункте 6) статьи 4 Закона Республики Казахстан от 6 января 2012 года № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан» экологическая безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов и прав человека и гражданина, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду.

И согласно этому же Закону одним из основных национальных интересов Республики Казахстан является сохранение и улучшение состояния окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов (подпункт 15) статьи 5). Резкое же ухудшение экологической ситуации, в том числе качества питьевой воды, стихийные бедствия и иные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, эпидемии и эпизоотии признано одной из угроз угрозы национальной безопасности Республики Казахстан (подпункт 18) статьи 6).

В Казахстане созданы и действуют природоохранная полиция и природоохранные прокуроры. Осталось довести до конца экологическую юстицию посредством учреждения государственного экологического обмудсмена, экологической апелляции при центральном уполномоченном органе и экологических судов.

Вышеперечисленные вопросы, полагаю, должны быть предметом глубокого и детального изучения нашими юристами-правоведами, представителями экологической общественности для выработки понятия «экологическая юстиция», необходимости ее внедрения в правовое поле Казахстана.