Ограничение доли участия государства в предпринимательской деятельности
Одним из ключевых принципов взаимодействия государства и субъектов предпринимательства является ограниченное участие государства в предпринимательской деятельности.
Наличие данного принципа обусловлено невозможностью конкуренции частного бизнеса с возможностями государства, имеющего инструменты административных и финансовых ресурсов.
В целях развития частного предпринимательства и конкуренции государством принимаются меры, направленные на сокращение доли участия в предпринимательской деятельности путем ограничения создания государственных юридических лиц и запрета им на осуществление отдельных видов деятельности.
Так, в соответствии со статьей 192 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан государство участвует в предпринимательской деятельности в случаях:
- отсутствия иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества;
- использования и содержания стратегических объектов;
- осуществления деятельности в сферах к государственной монополии;
- отсутствия либо низкого уровня развития конкуренции;
- осуществления деятельности ранее созданными государственными предприятиями, юридическими лицами, более 50% акций (долей участия) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами.
Перечень видов деятельности, осуществляемых государственными предприятиями, юридическими лицами, более 50% акций (долей участия) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами, утверждается Правительством (постановление Правительства 28 декабря 2015 года №1095, далее - Перечень).
В целом, процесс постепенного сокращения присутствия государства в экономике Казахстана, на примере опыта Сингапура, США, Люксембурга, Норвегии, запустили еще в 2014 году. Это внедрение так называемых принципов «Yellow Pages Rules», нацеленные на ограничение участия государства в тех секторах экономики, где присутствует частная инициатива.
Так, в рамках реализации конкурентной политики 3 января 2022 года принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции», где на Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан возложены новые функции в части государственного участия в предпринимательстве:
- выдача заключений об отсутствии субъектов частного предпринимательства, осуществляющих производство соответствующих товаров, работ, услуг (разрешительный документ для проведения закупок из одного источника по пп. 27) п.3 ст. 39 ЗРК «О государственных закупках»).
Справочно: согласно данным Министерства финансов по рассматриваемому основанию заключено договоров на сумму в 2016 году - 203 млрд. тг, в 2017 году - 298 млрд. тг, в 2018 году - 248 млрд. тг, в 2019 году - 234 млрд. тг, в 2020 году - 181 млрд. тг. При среднем количестве договоров 2000.
- проведение экспертизы цен на товары, производимые и реализуемые субъектом специального права;
- проведение ежегодного анализа деятельности отдельных субъектов государственной монополии, специального права согласно утвержденному графику и направление в Правительство предложений по передаче в конкурентную среду деятельности, отнесенной к сфере государственной монополии, специального права;
- ведение государственного реестра субъектов специального права;
- осуществление мониторинга деятельности государственных предприятий, юридических лиц, более 50% акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированных с ними лиц на предмет получения согласия антимонопольного органа при создании, расширении и (или) изменении осуществляемых видов деятельности, а также осуществления исключительно тех видов деятельности, на которые получено согласие антимонопольного органа;
- определение обязательного объема государственного задания, передаваемого юридическим лицом, ответственным за выполнение государственного задания, на субподряд с соблюдением конкурсных процедур, предусмотренных законодательством о государственных закупках;
- ведение реестра доверенных лиц;
В рамках этой работы и исполнения распоряжения Премьер-Министра разработаны и приняты 6 нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сферах специального права, доверенных лиц и снижения участия государства на товарных рынках:
1) Правила определения субъектов специального права;
2) Правила ценообразования на услуги, реализуемые субъектом государственной монополии и спецправа;
3) Правила проведения мониторинга деятельности субъектов квазигосударственного сектора;
4) Правила выдачи заключения по государственным заданиям;
5) Правил ведения реестра доверенных лиц;
6) Типовая форма договора между доверенным лицом и субъектом рынка.
По мониторингу видов деятельности
В свете нарастающего тренда увеличения присутствия государственных компаний в предпринимательской среде в начале 2022 года Агентство по защите и развитию конкуренции наделено новой компетенцией по мониторингу квазигосударственных предприятий на предмет наличия согласований на осуществляемые виды деятельности.
В соответствии с планом-графиком на 2022 год, такой мониторинг проведен в АО «Национальная компания «Қазақстан темір жолы» (далее - КТЖ).
Установлено, что уставные виды деятельности КТЖ, включая его 46 аффилированных компаний насчитывали порядка 400 видов деятельности.
Справочно: из 46-ти компаний мониторингом не охвачены 17 копаний, в том числе: 8 - не являются резидентами Республики Казахстан, 9 - совместные предприятия с долей не более 50% акций (долей участия).
Результаты мониторинга свидетельствуют о фактах несоблюдения КТЖ антимонопольного законодательства при осуществлении своей деятельности, что приводит к нарушению широко используемому в мировой практике принципу «желтых страниц».
Так, из 414 проанализированных видов деятельности, 153 не имеют согласований антимонопольного органа.
Аналогичная работа проведена и в регионах Республики, где объектами мониторинга выступили 251 государственное предприятие социальной сферы.
В рамках проведенного мониторинга в действиях 59 субъектов установлены нарушения и направлены предписания о прекращении нарушений их последствий.
Вместе с тем, по данным информационных систем Министерства финансов в Казахстане осуществляют деятельность более 6 тысяч субъектов государственного предпринимательства.
В этой связи, с учетом изложенного, считаем, Правительству необходимо пересмотреть деятельность всех предприятий квазигоссектора на предмет соответствия нормам Предпринимательского кодекса.
По перечню видов деятельности
В 2022 году принимая во внимание имеющиеся поручения Главы государства по сокращению оснований и условий участия государства в предпринимательской деятельности, Агентством по результатам анализа сведений установлено отсутствие субъектов квазигосударственного сектора в определенных видах деятельности либо присутствие на соответствующих товарных рынках только одного субъекта квазигосударственного сектора в 45-ти видах деятельности.
В этой связи 21 июля 2022 года, за № 510 Агентством обеспечено принятие постановления Правительства, предусматривающее исключение из Перечня 45 видов деятельности.
Исключенные виды охватывали такие сферы как промышленность, строительство, финансы, консалтинговые услуги, перевозки и другие. Таким образом, из 410 ранее разрешенных видов деятельности на сегодняшний день для субъектов квазигоссектора будут разрешены 365.
Сокращение перечня видов деятельности на 11% также станет очередным шагом к развитию конкуренции и стимулированию частного предпринимательства на соответствующих товарных рынках.
Более того, Агентством была разработана новая версия Перечня с указанием сведений, касающихся наименований субъектов рынка, определения географических границ и сроков его деятельности, с постановкой на утрату действующего постановления от 28 декабря 2015 года № 1095.
Однако, по итогам согласования с ЦГО и МИО проекта постановления, Министерством юстиции даны концептуальные замечания о непринятии нового формата, ввиду отсутствия компетенции Правительства.
На сегодняшний день, Агентством проработан вопрос устранения замечаний Министерства юстиции, в части внесения поправок в Предпринимательский кодекс, наделяющих Правительство соответствующей компетенцией.
Соответствующие поправки внесены в проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития квазигосударственного сектора», разработчиком которого является Министерство национальной экономики.
Новый формат Перечня
Необходимо отметить, что на сегодняшний день несоответствие осуществляемых видов деятельности Перечню 1095 стало возможным благодаря в том числе наличию нормы в Предпринимательском кодексе, позволяющей государству участвовать в предпринимательской деятельности ранее созданным государственным предприятиям, юридическим лицам, более 50% акций (долей участия) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами.
В этой связи необходимо обеспечить исключение подпункта 5 пункта 1 статьи 192 Предпринимательского кодекса, с последующим приведением в соответствие видов деятельности подведомственных юридических лиц (прямое или косвенное владение акциями (долями участия) в которых составляет более 50%), путем исключения из уставных документов видов деятельности, не соответствующих утвержденным в перечне видов деятельности.
Более того, на сегодняшний день, многие функции подведомственных организаций зачастую дублируются с функционалом управляющего государственного органа.
Как следует из информационных систем органов государственной статистики функционал отдельных субъектов квазигосударственного сектора дублирует функционалы других субъектов квазигоссектора либо субъектов частного предпринимательства.
Указанное имеет негативные последствия для реализации конкурентной политики в части ограничения участия государства в экономике страны и как следствие приводит к излишней нагрузке на бюджет и снижению предпринимательской активности.
Кроме того, ранее в соответствии с поручением Главы государства от 26 октября 2022 года №22-5596дсп АСПИР проведена ревизия 40 подведомственных аналитических и исследовательских структур на предмет их эффективности. В рамках ревизии изучены основные функции, планы развития и результаты их реализации, показатели финансово-хозяйственной деятельности, состояние персонала, отчеты по проведенным исследованиям, их практическое применение и другие документы по деятельности организаций.
По итогам установлено, что для финансирования подведомственных институтов ежегодно «придумываются» темы, которые формально исполняются для получения средств на содержание.
В этой связи необходимо принять исчерпывающие меры по пересмотру функционала всех подведомственных организаций на предмет их дублирования с компетенцией государственных органов, исключив такие факты в случае их наличия.
По приватизации
В соответствии с поручением Главы государства, данного по итогам совещания по стабилизации социально-экономической и общественно-политической ситуации от 5 января 2022 года, Правительству совместно с Агентством поручено внести предложения по совершенствованию работы по приватизации, в том числе:
-обеспечить разработку критериев отбора активов, подлежащих передаче в конкурентную среду;
-обеспечить прозрачность решений Государственной комиссии по модернизации экономики в части вопросов приватизации;
-не допустить появление частных монополистов вместо государственных.
В реализацию указанного поручения в начале 2022 года в адрес Главы государства и МНЭ направлены предложения Агентства по совершенствованию процессов приватизации с учетом конкурентной политики.
На сегодня эти рекомендации уже частично приняты. В частности, в действующий план приватизации внесены критерии (принципы) по которым предприятия вносятся в список приватизируемых субъектов квазигосударственного сектора.
Справочно:
- не соответствие деятельности предприятия условиям участия государства в предпринимательской среде;
- субъекты малого и микропредпринимательства;
- предложения антимонопольного органа;
- владение неконтрольным пакетом акций;
- нереализация либо неэффективная реализация плана развития за последние 3 года;
- наступление срока окупаемости проекта;
- наступление рекомендованного антимонопольным органом срока присутствия на данном товарном рынке;
- поступление заявок от субъектов частного предпринимательства.
Разработаны и направлены в Министерство национальной экономики поправки в законодательство по приватизации крупных объектов с учетом аналитики антимонопольного органа.
В целом, анализ процесса приватизации свидетельствует о ряде проблем, возникающих при продаже государственных активов. Вследствие отсутствия четких критериев планы приватизации формируются по остаточному принципу либо на основе результатов независимой оценки не учитывающей вопросы развития конкуренции.
Как правило, в первом случае объектами приватизации становятся убыточные предприятия, осуществляющие социальные услуги (объекты жизнеобеспечения, культуры, спорта, образования) и, если объект не продается по итогам трех торгов, по требованиям законодательства он подлежит ликвидации.
В отдельных случаях, в связи с отсутствием альтернативных поставщиков местные исполнительные органы вынуждены вновь создавать государственные предприятия, осуществляющие те же виды деятельности. Кроме того, продажа социальных объектов часто вызывает общественный резонанс, в том числе в связи с резким повышением цен.
Во втором случае, для максимизации прибыли вертикально интегрированные структуры по типу холдинга АО «Самрук-Энерго» включаются в план приватизации одним лотом. Это приводит к созданию новых «частных монополий» либо усилению положения действующих доминантов.
Для систематизации и недопущения подобных фактов в будущем Агентством предложен ряд мер:
- нужно законодательно регламентировать порядок формирования плана приватизации по согласованию с антимонопольным органом. Перед финансовой оценкой объекта Агентство будет давать предложения о вариантах продажи с учетом сложившейся структуры рынка.
- необходимо закрепить право предпринимателей на выбор объекта приватизации («приватизация по заявке»). При наличии частной инициативы объект может быть продан.
- в целях обеспечения прозрачности решений Государственной комиссии по вопросам модернизации экономики в части согласования прямых адресных продаж либо исключения объектов из плана приватизации, Агентством предложено размещать в открытом доступе соответствующие обоснования за подписью первого руководителя уполномоченного государственного органа.
- обязательным основанием для включения в план приватизации будут предложения антимонопольного органа по итогам «секторального» анализа».
Необходимо отметить, что ранее в 2021 в Перечень аналитических и социологических исследований, финансируемых из республиканского бюджета включено исследование по проведению секторального анализа для определения целесообразности участия государства в предпринимательской деятельности.
По итогам «секторального анализа» в 2021 году разработана методология по проведению секторального анализа для выявления и приоритизации секторов экономики для разгосударствления в результате чего рекомендовано 91 предприятие к передаче в конкурентную среду. После апробации методологии в городах Алматы и Актобе, даны рекомендации по приватизации 66 субъектов квазигосударственного сектора. Кроме того, дана общая рекомендация по полному исключению государственного участия в сферах благоустройства, охранных и стоматологических услуг во всех городах областного и республиканского значения (всего 25 субъектов).
В результате согласования с государственными органами и местными исполнительными органами, из предложений Агентства в Комплексный План включены всего 12 субъектов.
Таким образом, как указано выше, по результатам проведенных секторального и антимонопольных анализов в конце 2021 года Правительству предложено к приватизации 91 предприятие, из которых поддержано лишь 12.
Такое положение обусловлено выдвигаемыми инициативами МИО и ЦГО по исключению из Плана приватизации предприятий по различным причинам и нежеланию включать в него новые.
В результате Правительством за короткий промежуток времени без проведения аналитических оценок и учета структуры рынка принимаются решения о целесообразности наполнения Плана приватизации либо по исключению из него ряда компаний.
В 2022 году в рамках реализации мероприятий Национального проекта по развитию предпринимательства на 2021 - 2025 годы, а также с учетом поручения Главы государства завершена работа по совершенствованию действующей методологии проведения секторального анализа.
По итогам данной работы определен круг предприятий, подлежащих приватизации и насчитывающий 100 (сто) субъектов квазигосударственного сектора, оказывающих услуги в следующих отраслях: информация и связь (издание газет, деятельность по созданию и трансляции телевизионных программ, издание журналов и периодических публикаций, другие виды телекоммуникационных услуг, радиовещание), строительство (прочие специализированные строительные работы, не вошедшие в другие группировки, разработка строительных проектов, строительство жилых и нежилых зданий, прочие строительно-монтажные работы, прочие специализированные строительные работы, не вошедшие в другие группировки); сельское, лесное и рыбное хозяйство (выращивание зерновых культур (за исключением риса), бобовых культур и масличных семян, сбор неопасных отходов, смешанное сельское хозяйство, пресноводная аквакультура, выращивание риса, технические услуги в области лесоводства, разведение свиней и поросят); транспорт и складирование (городской и пригородный пассажирский наземный транспорт, услуги в области сухопутного транспорта, прочие сопроводительные услуги при перевозках, складирование и хранение груза, услуги в области воздушного транспорта, морской и прибрежный грузовой транспорт); финансовая и страховая деятельность, а также предоставение прочих видов услуг.
Наряду с этим, в рамках работы, по итогам проведенных анализов в соответствии со статьей 196 Предпринимательского кодекса и Методикой по проведению анализа состояния конкуренции на товарных рынках от 3 мая 2022 года № 13, Агентством предложено включить в Комплексный план приватизации 5 (пять) субъектов рынка в сферах информационных технологий, связи и транспорта.
Кроме того, в рамках протокола расширенного заседания Правительства с участием Президента от 26 января 2021 года стоит задача на постоянной основе обеспечить проведение анализа государственной собственности для формирования перечня новых объектов для передачи в конкурентную среду.
Вместе с тем, в целях предотвращения увеличивающегося присутствия государства в предпринимательской среде Правительству требуется регламентировать порядок исключения предприятий из плана приватизации по согласованию с антимонопольным органом, предусмотрев ответственность политических служащих за его неисполнение.
Кроме того, в целях предотвращения монополизации в частном секторе необходимо законодательно закрепить уже разработанные поправки Агентства по приватизации крупных объектов.
Реализация предложений Агентства позволит сократить долю участия государства в экономике, став дополнительным стимулом к развитию частного предпринимательства и конкуренции.
Негативную практику имеет и истечение срока действия Указа Президента от 3 июля 2019 года № 51 «О введении моратория на создание субъектов квазигосударственного сектора» до 31 декабря 2021 года. Это позволило не ограничивать государственные органы в создании новых юридических лиц с участием государства.
В тоже время в период действия моратория с 2019 по 2022 год количество созданий сократилось в среднем на 50%.
Однако, как показывает практика с 2022 по 2023 год количество созданных субъектов квазисектора превышает количество приватизированных предприятий. Несмотря на ежегодное сокращение перечня разрешенных видов деятельности государственные предприятия продолжают создаваться.
В этой связи в целях повышения эффективности управления государственным имуществом, сокращения участия государства в предпринимательской деятельности и создания условий для развития частного сектора необходимо возобновить ранее существовавший мораторий на создание субъектов квазигосударственного сектора с исключением его действия на субъектов социальной сферы и (или) в области жизнеобеспечения населенных пунктов.
Аналогичная задача предусмотрена и пунктом 14 Плана мероприятий по реформированию квазигосударственного сектора в Республике Казахстан, утвержденного постановлением Правительства от 6 сентября 2022 года № 654, где индикатором определена разработка проекта Указа Президента по введению моратория до 31 декабря 2025 года на создание субъектов квазигосударственного сектора.
Наряду с этим по предварительным данным на сегодняшний день с долей государства 50% и менее находится более 2630 предприятий.
В то время как в соответствии с пунктом 5 статьи 192 Предпринимательского кодекса, создание юридических лиц, более 25% акций (долей участия) которых принадлежат государству, осуществляется с последующей продажей акций (долей участия) государства с учетом срока окупаемости проекта.
Ввиду отсутствия фактического контроля за исполнением нормы статьи 192 Кодекса и как следствие продолжение участия государства в уже окупившихся проектах необходимо обеспечить реализацию всех проектов с долей участия государства менее 50% в уже окупившихся предприятиях и внедрить ограничение срока участия государства в таких проектах до 5 лет.
