Судопроизводство по административным правонарушениям: нужны перемены (Даулет Абжанов, к.ю.н.)

Судопроизводство по административным правонарушениям: нужны перемены

Даулет Абжанов, к.ю.н.

Частным субъектам нелегко отстаивать в суде свои законные права и интересы перед государственными органами. Идет ли речь об оспаривании субъектом предпринимательства акта проверки, оспаривании гражданином административного акта или действий госорганов и должностных лиц, о привлечении к административной или уголовной ответственности - в этих случаях частное лицо выступает один на один с государством.

Может ли частный субъект рассчитывать на справедливое и законное рассмотрение своего дела, когда он привлекается в суде к ответственности за административное правонарушение?

«С государством спорить бесполезно»?

Конечно, к ответственности по Кодексу об административных правонарушениях (КоАП) могут привлекаться не только частные лица, но и юридические лица с участием государства и даже государственные органы и их должностные лица. Но все же, на мой взгляд, проблемы судопроизводства по адмправонарушениям наиболее выражены именно в случаях, когда затрагиваются интересы частных субъектов - физических лиц и коммерческих организаций, когда сталкиваются интересы частного и публичного (1). На этом и сделаем упор.

Складывающаяся десятилетиями практика рассмотрения дел с участием государственных органов не без оснований породила устойчивое убеждение о том, что «с государством спорить бесполезно», так как суды все равно будут на стороне государства.

Подобная практика сложилась в результате представления о суде (как и любом лице, рассматривающим спор (дело) с участием госорганов) как части репрессивного государственного аппарата. Госорган, прокуратура, суд - все они негласно и незримо связывались в одну цепь блюстителей интересов государства и государственного бюджета. При таких обстоятельствах выносить решения против «своих» практически никто не решался.

В последние годы ситуация усугубилась страхом судей и госчиновников в принципе выносить решения в пользу частных субъектов. Боязнь быть заподозренным в коррупции напрочь лишала возможности выносить решения в пользу частных субъектов даже в тех случаях, когда нарушения прав и интересов последних носили явный характер. «Оправдал - значит, получил взятку» - примерно такая логика работала во всех сферах судебного производства.

Такой нахлест институциональной солидарности государственных органов власти (в том числе судебной) и страха чиновников быть обвиненными в коррупции подорвал не только веру в то, что в споре с государством можно найти правду, но и веру в правосудие вообще.

АППК: обнадеживающее начало

Принятый в 2020 году Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК) был призван переломить ситуацию, по крайней мере, в одной сфере - сфере административного судопроизводства, то есть в спорах с госорганами по вопросам административных процедур. В рамках АППК можно оспорить практически любой административный акт (например, об отказе выдачи лицензии, назначении проверки и множество другое).

Главная идея АППК - лишить госаппарат хотя бы формально-юридического, процессуального превосходства над частным субъектом - заявителем. В АППК заложено много правильных и замечательных принципов. Например, принцип охраны права на доверие, по которому нельзя ставить в вину субъекту следование административному акту, даже если тот позже признан незаконным. Или принцип приоритета прав, согласно которому все сомнения, противоречия и неясности законодательства толкуются в пользу участника административной процедуры.

В общем, на законодательном уровне предпринята попытка изменить тренд в сторону реальной защиты частных субъектов. Причем нельзя сказать, что она безуспешна. Насколько можно судить по осторожным отзывам практикующих юристов, надежда добиться справедливости в адмсудах в рамках процедур АППК вполне реальна.

Об этом говорит, кстати, и статистика. Согласно данным Верховного Суда Республики Казахстан за 11 месяцев 2022 года показатель проигрыша госорганов гражданам и бизнесу в рамках АППК составил 61%; 400 чиновников подвергнуты штрафу за неуважение к суду (2). Выглядит очень даже неплохо - цифры обнадеживающие.

Дело даже не в формальном закреплении правильных и хороших принципов и норм в АППК (в других кодифицирующих актах судопроизводства их тоже хватает), но и в том, что есть публично заявленная позиция руководства высшей судебной инстанции о защите прав и интересов частных субъектов как главной задаче административного судопроизводства. Руководство Верховного Суда неоднократно призывает судейский корпус (прежде всего административные суды) отходить от негласно господствующей долгие годы безоговорочной поддержки позиции госорганов и ориентироваться на права и интересы граждан и юридических лиц в публично-правовых отношениях.

Таким образом, взгляд на реформу в сфере административного судопроизводства пока оптимистичен.

Обособленная сфера

К сожалению, совсем по-другому обстоят дела в сфере судопроизводства по административным правонарушениям.

Судопроизводство по адмправонарушениям заключается, как нетрудно понять, в применении КоАП. Проще говоря, привлекать или не привлекать к административной ответственности - вот что решается в его рамках. Этот вид судопроизводства осуществляется, преимущественно, судьями специализированных межрайонных судов по административным правонарушениям.

О реформе данного вида судопроизводства не слышно практически ничего. Реформирование других видов судопроизводства хоть как то на слуху и на виду. Адвокатское сообщество бьется с обвинительным уклоном уголовного правосудия, требуя гуманизацию уголовного законодательства и создания процессуального равноправия со стороной обвинения. В сфере гражданского судопроизводства немало сделано для разгрузки судов с целью повышения качества отправления правосудия. О реформировании (фактически создании) административного судопроизводства говорилось выше.

В то время как по этим видам судопроизводства есть хоть какие-то движения в сторону улучшения, сфера судопроизводства по адмправонарушениям обходится без должного внимания ни законодателя, ни юридической общественности и правозащитников. Пожалуй, единственное положительное новшество в КоАП за последнее время - возможность снижения размера штрафа при определенных условиях.

Но в остальном изменений в судопроизводстве по адмправонарушениям, которые были бы направлены на реальную защиту прав и интересов частных субъектов, не видно. Будучи предоставленной самой себе, эта сфера судопроизводства продолжает оставаться репрессивной и очень формализованной с точки зрения защиты прав и интересов частных субъектов.

Ужесточение на законодательном уровне

Более того, на законодательном уровне ситуация даже ухудшается. Возьмем, к примеру вопрос о безальтернативности административных санкций. Прежний КоАП 2001 года (как, впрочем, предыдущие кодексы об адмправонарушениях КазССР) содержал в себе шкалу административных штрафов: «от» и «до». Это позволяло органу адмпроизводства подходить к назначению наказания индивидуально с учетом конкретных обстоятельств дела.

Однако с принятием в 2014 году нового Кодекса ситуация изменилась. Теперь подобная градация отсутствует; если КоАП предусматривает ответственность за то или иное правонарушение в виде штрафа, то санкция для нарушителей всегда одна.

Между тем безальтернативность и абсолютность (фиксированность) административных санкций порочна и противоречит необходимости дифференцированного подхода наложения взыскания и, следовательно, противоречит идее справедливости (3).

Тенденцией уже стало постоянное расширение круга деяний, признаваемых адмправонарушением, и увеличение законодателем размеров административных штрафов. Этому посвящен практически каждый закон, вносящий изменения в КоАП (их количество с 2014 года - принятия действующего КоАП - составляет уже почти полторы сотни). В ужесточении ответственности через повышение размеров адмштрафов законодатель видит решение проблемы борьбы с правонарушителями. Но это заблуждение, поскольку законность достигается не суровостью наказания, а его непредотвратимостью. Высокие штрафы, напротив, лишь создают почву для коррупции.

Правоприменение в пользу наказания

Проблема не только в законодательстве об адмправонарушениях, но и в его применении судами и уполномоченными госорганами. Встречающееся порой расширительное толкование составов адмправонарушений; толкование сомнений и неясностей в законодательстве в пользу не частного субъекта (лица, привлекаемого к административной ответственности), а государственного органа; фактическое отсутствие презумпции невиновности лица, в отношении которого возбуждено дело об адмправонарушении; объективное вменение административного правонарушения; обвинительный уклон судопроизводства, как следствие всего вышеназванного - все это выступает признаком отсутствия надлежащей защиты прав и интересов частных субъектов, привлекаемых к административной ответственности.

Мною уже приводились ранее в публикациях отдельные примеры. В одном деле суд привлек к ответственности не за отсутствие согласия субъекта кредитной истории или неправильное его оформление (как это предусмотрено ч.2-1 ст. 208 КоАП), а за нарушение порядка получения согласия и использование кредитных отчетов в целях, не предусмотренных законом. Иначе говоря, в КоАП предусмотрено одно, а привлекли к ответственности за другое. Дело подлежало прекращению из-за отсутствия состава адмправонарушения, однако суд фактически допустил расширительное толкование состава адмправонарушения (4).

В другом деле получатель кредитного отчета был привлечен к ответственности за непредставление сведений о субъекте кредитной истории. Между тем получатель кредитного отчета сведения о субъекте кредитной истории представил своевременно, но кредитное бюро не приняло полученную информацию из-за ошибки в одном из полей, не относящихся к обязательной для передачи в кредитное бюро по законодательству. Финансовый регулятор счел это за нарушение в виде непредставления сведений. Суд, несмотря на фактическое отсутствие вменяемого состава адмправонарушения, привлек получателя кредитного отчета к ответственности (5).

Приведенные примеры - лишь часть тех случаев, когда суды, несмотря на небесспорность ситуации, поддерживали позицию госоргана, накладывая административное взыскание.

«Работа у нас такая»

Сложившаяся репрессивная практика в сфере судопроизводства по адмправонарушениям - это результат упущений не только судов, но и госорганов и должностных лиц, привлекающих к административной ответственности и составляющих протоколы об административном правонарушении. Уполномоченные госорганы и должностные лица на ранних стадиях производства в рамках своей компетенции вполне могут сами дать объективную оценку действиям субъектов и, толкуя любые сомнения и неясности законодательства в пользу привлекаемых лиц, приходить к выводу об отсутствии признаков адмправонарушения с прекращением дела, не доводя его до суда. Уполномоченные органы и должностные лица, прямо скажем, более компетентны в отраслевом законодательстве; понимают, как правило, все нюансы в деятельности привлекаемого лица.

Но, во-первых, выявлять нарушения и привлекать к ответственности - зачастую именно так понимают свой основной функционал уполномоченные органы и должностные лица («работа у нас такая», как сказал мне представитель такого органа). Они более заточены на осуществление контрольных и надзорных функций, чем содействие и помощь частному сектору.

Во-вторых, срабатывает страх быть обвиненным в коррупции, о котором говорилось выше («нас же тоже проверяют»). Как следствие, материалы дела направляются уполномоченным органом в суд вместе с возражениями привлекаемого лица к протоколу («суд разберется»).

В итоге шансов прекратить уполномоченными лицами возбужденное в силу указанных факторов административное дело на практике крайне мало - срабатывает пресловутая формула «прекратил - значит, получил взятку».

Многое из сказанного выше - из опыта защиты бизнеса. Но судопроизводство по адмправонарушениям - это не только про адмштрафы с коммерческих организаций. Это ведь огромный пласт административных дел по ПДД, в сфере общественного порядка, установленного порядка управления и др.

По этим делам к адмответственности привлекаются физические лица, а у них априори ограничены ресурсы и возможности должным образом отстаивать свои права и интересы в производстве по делам об административном правонарушении. Можно только представить себе, насколько низок уровень защиты этой категории лиц, привлекаемых к административной ответственности. Рассмотрение дел поставлено на поток и вероятность судебной ошибки возрастает многократно.

Статистика

Привлекают к административной ответственности действительно много. По данным Комитета по правовой статистике сумма наложенных административных штрафов в 2022 году составила 159 561 430 256 тенге, что выше по предыдущему году на 14,6%. За 2021 год зарегистрировано 8 795 325 административных правонарушений, прекращено 311 208; за 2022 год зарегистрировано 9 245 192 адмправонарушений, прекращено 237 473 (6).

Показатель прекращенных административных дел в процентах от общего числа зарегистрированных дел составляет, таким образом, за соответствующие периоды 3,5% и 2,6%. Как видно, он крайне низок и имеет даже тенденцию к снижению. Иными словами, если административное дело возбуждено, оно почти гарантированно будет окончено привлечением к административной ответственности. Невольно возникают аналогии с уголовным судопроизводством. Беда, похоже, одна - обвинительный репрессивный уклон судопроизводства.

Пора меняться

Вопрос о реформировании законодательства о судопроизводстве по административным правонарушениям и практики его применения не то что назрел - он перезрел.

Многое можно взять из АППК. Например, следовало бы внедрить или усилить применение принципов охраны права на доверие, соразмерности, приоритета прав. Кроме того, нужно расширить возможности лица, подвергнутого административному взысканию, кассационного обжалования постановления о привлечении его к ответственности (сейчас эта возможность существенно ограничена). Это и многое другое можно сделать на законодательном уровне.

Но главное все же, представляется, не в этом. Даже в действующем КоАП есть немало правильных и справедливых норм. Проблема - в его применении. Точнее, в обвинительном подходе при его применении. В отсутствии стремления у отдельных судей отойти от порочной практики безоговорочной поддержки контрольных и надзирающих органов, превратившей декларируемую презумпцию невиновности в полную ее противоположность - презумпцию виновности лица, привлекаемого к ответственности.

Для этого нужен четкий сигнал, призыв к судейскому корпусу о необходимости изменения подхода в судопроизводстве по рассмотрению адмправонарушений с тем, чтобы судьи не считали себя связанными позицией уполномоченных органов и должностных лиц. Нужна своего рода установка, твердая поддержка сверху, поощряющая отказ от обвинительного уклона судопроизводства в этой сфере.

Это нужно делать по примеру попыток руководства Верховного Суда ориентировать судей на изменение подхода при отправлении правосудия в сферах административного и уголовного судопроизводства, когда максимально широко освещается практика удовлетворения административных исков и вынесения оправдательных приговоров (в первом случае, действительно, есть положительные результаты, о чем говорилось выше; во втором результаты намного скромнее).

Сейчас же рост сумм наложенных административных штрафов, снижение и так невысокого показателя прекращенных дел по адмправонарушениям представляется, к сожалению, как проявление неотвратимости наказания за административные правонарушения и повышения уровня общественной безопасности.

Необходима своего рода идеологическая трансформация, формирование у всего государственного аппарата (не только у судебной власти) отношения к правам, свободам и интересам граждан как приоритетными перед интересами государства, формирование презумпции добросовестности частных субъектов.

До тех пор, пока не произойдут кардинальные изменения в законодательстве и практике судопроизводства по административным правонарушениям, веру в правосудие в этой сфере не установить.

____________________________

(1) Термин «судопроизводство по административным правонарушениям» формально в казахстанском законодательстве отсутствует. КоАП и другие законодательные акты применяют термин «производство по делам об административных правонарушениях». В настоящей статье под судопроизводством по адмправонарушениям понимается производство, по которым дела об адмправонарушениях рассматриваются судами.

(2) см.: https://sud.gov.kz/rus/content/o-rabote-sudov-za-2018-2022-gody.

(3) подр. см. мою статью на zakon.kz «В чем состоит несправедливость фиксированных санкций за адмправонарушения» (https://www.zakon.kz/4937421-v-chem-sostoit-nespravedlivost.html)

(4) см. мою статью на zakon.kz «Привлечение к административной ответственности: произвол (не)допустим? (https://www.zakon.kz/6014019-privlechenie-k-admotvetstvennosti-proizvol-ne-dopustim.html)

(5) постановление специализированного межрайонного суда по административным правонарушениям по городу Алматы от 10.11.2022 г. по делу № 7528-22-00-3/29449

(6) см.: https://qamqor.gov.kz/crimestat/indicators/administrative