К дискуссии об оптимальной структуре казахстанского Парламента (Жакаева Л.С., доктор юридических наук)

К дискуссии об оптимальной структуре казахстанского Парламента

Жакаева Л.С.

доктор юридических наук

В последнее время обострилось внимание к вопросу об оптимальной структуре казахстанского Парламента, свидетельство тому суждения о необходимости перехода к однопалатному парламенту.

Эта идея не нова и интерес к ней обычно возникает накануне конституционных реформ, что объясняется предоставленной возможностью обсуждения перспектив политической модернизации страны в рамках организационно-правовых форм ее подготовки.

Так было в 2007 году, когда в соответствии с Посланием Президента 2005 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» и его Указами на Государственную комиссию по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан возлагалась обязанность подготовки рекомендаций по реализации общенациональной программы политических реформ на основе изучения предложений государственных органов, общественных объединений и граждан.

Все повторилось и в этот раз, поскольку некоторые представители политических сил страны, имеющих собственное видение путей и средств осуществления конституционных преобразований, в рамках всенародного обсуждения законопроекта о поправках в Конституцию, предусмотренного Указом Президента от 25 января 2017 года, озвучили эту идею.

Всенародное обсуждение завершилось, тем не менее, полагаю, что информация, представленная в данной научной публикации, поможет общественности, интересующейся вопросами политического обустройства, разобраться в данном вопросе.

Надо сказать, что точка зрения, согласно которой предпочтителен однопалатный парламент, неоднократно подвергалась критике известным казахстанским ученым-конституционалистом Г.С. Сапаргалиевым.

Обстоятельный анализ аргументации предложения о переходе к однопалатному парламенту дан им первоначально в статье «Основной закон - основа государственности. Конституция Казахстана не исчерпала свой политический и правовой потенциал» [1].

В последующем мысль об оптимальности двухпалатного парламента автором обоснована в статье, посвященной концептуальным идеям государственного устройства в свете конституционной реформы 2007 года.

Сапаргалиев Г.С., в частности, писал: «Некоторые полагают, что унитарное государство должно иметь однопалатный Парламент. Такое мнение не выдерживает критики. Почти все унитарные государства современности имеют двухпалатный парламент. Структура парламента совершенно не связана с формой государственного устройства. Другой аргумент против двухпалатной структуры - это то, что законодательную работу Мажилиса якобы повторяет Сенат. Сторонники такой концепции полагают, что законотворческий процесс должен быть упрощенным, легким, не требующим особого труда и интеллектуальных усилий, и скорым. Такой подход к парламенту, органу, выполняющему законодательную функцию, практически ведет к умалению его роли и значения для настоящего и будущего общества и государства» [2].

Вопрос о предпочтительности той или иной структурной модели парламента, обсуждаемый в конституционно-правовой науке длительный период, имеет глубокие исторические корни. Достаточно сказать, что о преимуществах и недостатках двухпалатного парламента писал еще в начале XIX века (в 1815 году) английский философ и юрист Иеремия Бентам [3]. Этот вопрос, по мнению зарубежных ученых, до сих пор считается одним из самых дискуссионных вопросов конституционного права[4].

Обобщая данные конституционно-правовой науки по анализируемой проблеме, необходимо отметить, что аргументов «за» и «против» указанных идей предостаточно, ибо как при однопалатном парламенте, так и его двухпалатной структуре обнаруживается комплекс недостатков и преимуществ, проявляющийся в своеобразии функционирования парламента конкретной страны. В значительной мере имеющиеся представления об оптимальной структуре парламента обусловлены многозначностью трактовок одних и тех же общественных явлений и процессов, которые в зависимости от избранного спектра исследования могут оцениваться различным, и порой диаметральным, образом.

Особенности структурирования парламента, безусловно, требуют обращения к конкретно-историческим, политическим, социальным и экономическим условиям его создания и развития в отдельно взятом государстве, то есть применение каких-либо шаблонов в вопросе определения внутренней организации законодательного органа неуместно.

С этих позиций рассмотрим позитивные и негативные моменты двухпалатной структуры парламента применительно к конституционно-правовым реалиям Казахстана, то есть с учетом конституционно-правового законодательства и практики.

Во-первых, наличие второй (или верхней) палаты парламента позволяет избежать поспешности в принятии решений, и, прежде всего в законодательной сфере. Иначе говоря, усложненный законодательный процесс создает оптимальные условия для продуманного, взвешенного правового регулирования общественных отношений. Следует согласиться с мнением о том, что «в результате тщательной, всесторонней и многократной проработки можно создать более или менее добротные, совершенные законы» [5]. Речь идет о поэтапных, логически последовательных процессуальных действиях в интересах всестороннего и глубокого исследования вопросов, требующих регламентации на самом высоком, законодательном уровне.

Общеизвестно, что от качества законодательных решений Парламента во многом зависит все подзаконное нормотворчество, осуществляемое государственными органами. Дефектность законов, по существу, способна свести на «нет» всю систему правового регулирования, ее результаты, поэтому дилемма «просто или сложно» должна, безусловно, решаться в пользу пусть относительно длительной по времени, но многоступенчатой законотворческой деятельности.

Чрезмерное упрощение законодательного процесса, в том числе посредством перехода к однопалатной структуре парламента, вне всяких сомнений, порождает комплекс проблем, обусловленных небольшими временными рамками законодательной работы и отсутствием процессуальной возможности повторного (неоднократного) возврата к рассматриваемым законопроектам на основании «внешних» (по отношению к конкретной палате) замечаний и предложений. С этой точки зрения наличие оппонирующей стороны в законодательном процессе в лице второй палаты, не позволяет «расслабляться» другой палате парламента.

В условиях двухпалатной структуры палаты парламента не изолированы друг от друга, в рамках установленных парламентских процедур возможен взаимообмен информацией между ними. При определенных процессуальных условиях каждая из палат, в случае обнаружения каких-либо ошибок либо просчетов в содержании того или иного законопроекта, может предложить конструктивные пути решения указанных проблем с помощью совместных организационно-правовых форм деятельности.

Во-вторых, наличие второй палаты парламента позволяет открыто и гласно осуществлять законодательную политику власти. В этом смысле, рассматривая Сенат Парламента РК в качестве органа, представляющего электорат косвенно, в силу специфики формирования (назначения Президентом и выборов депутатами маслихатов), следует сказать, что позиция государственной власти, выраженная в деятельности данной палаты, оказывается открытой и общедоступной для всех.

В однопалатном парламенте, отмечал И. Бентам, представители власти, используя скрытые способы влияния, могут добиться принятия парламентом решения противоречащего интересам подавляющего большинства нации, но при этом их действительная роль в принятии этого решения останется тайной для нации [6].

Наличие второй палаты, в деятельности которой отражается и оглашается мнение представителей власти, с этой точки зрения необходимо.

В-третьих, наличие второй палаты позволяет обеспечивать стабильность действующей конституции по принципиальным позициям, то есть незыблемость ее базовых положений, ибо вторая палата парламента препятствует резкой смене политического курса, она способствует преемственности политики при обновлении состава нижней палаты парламента. В определенной мере это обусловлено порядком и сроками формирования верхней палаты.

В Республике Казахстан, как и в большинстве стран с двухпалатной структурой, верхняя палата имеет больший срок полномочий (чем нижняя палата) [7] и обновляется по частям, то есть в случае кардинального обновления состава Мажилиса Сенат продолжает действовать. В значительной степени указанный процессуальный механизм формирования двухпалатного парламента способствует проведению последовательной политики в законодательной сфере, преемственности по другим направлениям деятельности парламента.

В однопалатном парламенте указанные выше процессуальные гарантии политико-правовой стабильности государства отсутствуют.

В-четвертых, двухпалатная структура позволяет представлять интересы народа (населения страны) в парламенте не только в масштабах государства, но и регионов.

Этот вопрос актуализируется в Казахстане в связи с переходом к пропорциональной системе формирования Мажилиса Парламента, при которой прямая связь депутатского корпуса с регионами вне политических партий практически утрачивается.

Учет территориальных особенностей и потребностей при принятии законодательных решений Парламентом РК достигается не без участия депутатов Сената, избираемых по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих территорий.

Согласно обновленному конституционному законодательству их полномочия могут быть досрочно прекращены по решению выборщиков [8]. В отсутствие указаний на основания принятия такого решения полагаем, что в качестве таковых может быть игнорирование интересов территорий. В числе требований, предъявляемых к кандидату в депутаты Сената Парламента РК, является постоянное проживание в соответствующей области (городе) не менее трех лет. Система избрания части депутатов Сената по признаку территории постоянного места проживания [9] свидетельствует о том, что среди приоритетов их работы может быть выделено представительство интересов областей (городов), в которых они избраны.

Указанный ценз в отношении кандидатов в депутаты Мажилиса Парламента РК в разрезе административно-территориальных единиц не действует. Депутаты Мажилиса Парламента РК призваны представлять интересы населения страны в целом, поскольку их выборы осуществляются по единому общенациональному избирательному округу по партийным спискам.

В деятельности однопалатного парламента учет территориальных особенностей социально-экономического развития и, следовательно, интересов отдельных административно-территориальных образований, как правило, не подкрепляется подобными процессуально-правовыми гарантиями.

В-пятых, к достоинствам второй палаты парламента следует отнести и то, что в мировой конституционной практике обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более жесткие требования, нежели к кандидатам в депутаты нижней палаты.

Данное правило действует и в Казахстане. Если кандидат в депутаты Мажилиса Парламента должен, помимо обладания гражданством и постоянного проживания на территории Республики в течение последних десяти лет, соответствовать возрастному цензу (быть не моложе 25 лет), то избрание в депутаты Сената Парламента РК сопряжено с такими дополнительными требованиями, как более высокий возраст (не моложе 30 лет), наличие высшего образования и стажа работы не менее пяти лет, постоянное проживание на территории соответствующей области (города республиканского значения, столицы) не менее трех лет.

Более жесткие требования к качественному, если так можно сказать, составу депутатского корпуса второй палаты обусловлены ее специфическими функциями - выступать балансом, противовесом нижней палаты, гарантируя при этом принятие достаточно обоснованных законодательных решений. Для достижения этой цели вторая палата наделяется целым спектром средств балансирования, выраженных в процедурах отклонения законопроектов, согласительных процедурах разрешения разногласий между палатами по существу законодательных решений и т.д. Наличие депутатов Сената Парламента РК, назначаемых Президентом, решает, кроме того, иные задачи второй палаты парламента, связанные с реализацией принципа внутреннего единства государственной власти в условиях президентской формы правления. Поэтому говорить о предпочтительности однопалатной структуры парламента в данном ракурсе не вполне логично.

Формирование однопалатного парламента на условиях «ужесточения» требований к ее депутатам решит проблему однобоко, ибо, с одной стороны, можно получить профессиональный, высоко интеллектуальный парламент, но с другой - это будет означать неизбежное сужение демократических основ осуществления государственной власти, поскольку реализовать пассивное избирательное право сможет лишь некоторая (ограниченная) часть населения, соответствующая установленным параметрам. Остальные группы населения окажутся вне власти. Иначе говоря, в этом случае неминуемо ставится под сомнение конституционный принцип народного представительства, выраженный в Конституции Казахстана положением о том, что единственным источником государственной власти является народ (ст.3).

В современных условиях функционирования двухпалатного парламента, напротив, актуализируется вопрос о расширении спектра присутствия в парламенте представителей казахстанского общества, причем не столько обладающих формальными признаками образованности (дипломами об образовании), сколько глубокими знаниями, подкрепленными профессиональным опытом работы в различных государственных и общественных структурах, благовидной репутацией и, безусловно, высокими деловыми и морально-этическими качествами. С помощью избирательной системы указанную проблему кадрового состава парламента не решишь [10], поэтому целесообразность процедуры назначения некоторой части парламентариев главами государств в условиях двухпалатного парламента очевидна.

В качестве иллюстрации указанной концепции можно привести конституционный опыт Индии и Италии. В этих странах во вторую палату парламентов главами государств назначаются «лица, имеющие особые знания или практический опыт в таких сферах, как литература, наука, искусство и общественная служба» (ст.80 Конституции Индии) или «граждане, прославившие Отечество выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях» (ст.59 Конституции Итальянской Республики).

Таким образом, двухпалатная структура, в отличие от однопалатной, позволяет обеспечить более разнообразный спектр представительства общественных интересов в Парламенте и, следовательно, в осуществляемых им законодательных функциях.

В-шестых, наличие второй (верхней) палаты не позволяет другой палате радикализироваться. Вторая палата служит своеобразным противовесом другой палате, «фильтруя» (перепроверяя) ее решения, она уменьшает влияние политических страстей в пользу общенациональных интересов при решении вопросов политики и законодательства. Не отягощенная перипетиями политической борьбы в период ее формирования вторая палата способна более беспристрастно подходить к осуществлению своих функций, проявлять в определенной мере осторожность при рассмотрении вопросов реформирования правовой системы. Напротив, формирование нижней палаты в условиях бескомпромиссной политической борьбы (особенно при мажоритарной избирательной системе выборов по одномандатным округам) создает определенную «революционную» настроенность ее депутатов, постепенное ослабление которой достигается посредством применения установленных организационно-правовых форм взаимодействия со второй палатой парламента в процессе последующей совместной работы.

Общеизвестно, что нижняя палата склонна к конфронтации с верхней палатой, в ней нередко возникают радикальные настроения, обусловленные своеобразной конкуренцией со второй палатой и неравенством их статусов. Это нормальное явление, поскольку конкуренция является фактором, стимулирующим любую позитивную деятельность, в том числе на законодательном уровне.

Что касается глубокой или затяжной конфронтации, то она упреждается мерами конституционно-правового регулирования. В частности, политический кризис, вызванный непреодолимыми разногласиями между палатами парламента, может повлечь роспуск всего парламента, что обязывает палаты парламента, стремиться к взаимопониманию и конструктивному сотрудничеству. Такая формулировка до 2007 года содержалась в Конституции РК [11].

Необходимо сказать, что при однопалатной структуре существует опасность радикализации парламента вовне, а именно по отношению к другим государственным органам. И конституционно-правовая практика функционирования однопалатного Верховного Совета Республики Казахстан подтверждает данный вывод.

В условиях полновластия, иначе говоря, наличия значительного объема полномочий, однопалатный парламент способен противопоставлять себя органам исполнительной власти и (или) главе государства, то есть претендовать на лидерство в системе власти в ущерб установленным в стране принципам функционирования власти. Такой вариант радикализации при решении политических и правовых вопросов вряд ли для нас уместен, поскольку правовые средства его разрешения не гарантируют стабильности конституционных основ государства.

В-седьмых, наличие второй палаты в парламенте нейтрализует влияние лоббирующих сил на законотворческий процесс.

Поскольку лоббизм как общественное явление исключить нельзя, полагаем, что с помощью двухпалатной структуры парламента можно в некоторой мере нейтрализовать его действие. В случае двухпалатной структуры парламента, задачи лоббистов усложняются, поскольку для преодоления препятствий узаконения определенных общественных отношений (или определенным образом) следует заручиться поддержкой двух палат. Это требует дополнительных усилий, как впрочем, и дополнительных затрат.

Среди недостатков двухпалатной структуры парламента следует выделить специфику результатов раздельного (по палатам) голосования в нем. И. Бентам, в частности, указывал, что решение, принятое единогласно одной палатой, может быть отклонено другой палатой, причем большинством даже в один голос. В итоге меньшинство парламента в целом одержит верх над его большинством [12].

Добиться полного исключения данного фактора деятельности двухпалатного парламента нельзя, но вместе с тем несколько ослабить его, на наш взгляд, возможно, а именно посредством формирования равных по численности депутатов палат парламента.

Кроме того, следует иметь в виду, что отклонение законопроекта верхней палатой парламента является одной из промежуточных и факультативных (необязательных) стадий законодательного процесса. Следовательно, при благоприятном течении процесса рассмотрения законопроекта (без процедуры отклонения) указанные выше проблемы не возникают.

Говоря о предпосылках и условиях, определяющих формирование одно - или двухпалатных парламентов, необходимо особо подчеркнуть, что каких-либо закономерностей, обусловленных той или иной формой правления государства, спецификой политической системы или государственного устройства конституционно-правовой наукой не установлено. Исключение составляет федеративная форма устройства государства, которая обуславливает необходимость отражения в деятельности парламента интересов соответствующих структурных образований посредством выделения особой палаты. Во всех остальных случаях выбор той или иной структурной модели парламента определяется различными факторами, в том числе историческими и политическими условиями становления государственности, социально-экономическими условиями развития страны, национальными особенностями и традициями и т.д.

В большинстве крупных демократически организованных стран парламенты двухпалатные (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария, Япония и др.), тем не менее в некоторых из них в ходе конституционных преобразований последних десятилетий учреждены однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия). В развивающихся странах преобладает однопалатный парламент. Многие из таких стран видят в этом решение проблемы обеспечения более эффективной и централизованной организации власти, но и в этой группе государств имеются двухпалатные парламенты (Индия, Малайзия и др.) [13].

Подводя итоги по рассмотренному вопросу, отметим, что мы можем говорить лишь о тенденциях, а не шаблонах структурирования представительных органов власти в современной конституционно-правовой практике.

Все зависит от волеизъявления суверенного государства, которое, устанавливая конституционные принципы и формы осуществления государственной власти, самостоятельно определяет оптимальную для себя структурную модель законодательного органа с учетом политических, социально-экономических, правовых и других условий развития.

(Материал из диссертации Жакаевой Л.С. на соискание ученой степени д.ю.н. «Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы». - М, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2008. - С. 229-238).

1. См.: Казахстанская правда. 2005. 24 марта.

2. Сапаргалиев Г.С. О принципе разделения государственной власти на ветви // Юрист. 2007. № 2. С. 9.

3. См.: Бентам И. Тактика законодательных собраний. СПб., 1907. С. 39-41.

4. См.: Parliaments of the World. Vol.1. N.Y. 1986. P. 14. Цит. по: Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М, 2002. С. 303.

5. Сапаргалиев Г.С. Указ. соч. С.9.

6. См.: Бентам И. Указ. соч. С. 40.

7. В конституционно-правовом законодательстве Казахстана статус Сената и Мажилиса Парламента по отношению друг к другу как «верхняя» и «нижняя» палаты не определяется.

8. См. п.5 ст.24 Конституционного закона от 16 октября 1995 года «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (в редакции от 19 июня 2007 года).

9. См. подробнее: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 18 апреля 1997 года № 7/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 51 Конституции Республики Казахстан» (Отменено нормативным постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 27 апреля 2011 года № 4).

10. Неслучайно в юридической литературе высказана мысль об обязательной проверке знаний кандидатов в депутаты Парламента РК. См. подробнее: Караев А. Конституционная модернизация: некоторые проблемы // Юрист. 2007. № 2. С. 22-23.

11. В результате конституционной реформы 2007 года отказались от перечисления оснований роспуска Парламента, одновременно установлена возможность роспуска одной палаты (Мажилиса) и введен институт предварительной консультации Президента по вопросам роспуска Парламента или Мажилиса с председателями Палат Парламента и Премьер-министром. См. п. 1 ст. 63 Конституции РК.

12. См.: Бентам И. Указ. соч. С. 39.

13. См.: Крылова Н.С. Конституционные модели законодательной власти // Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2002. С. 299.