|
|
|
12.02.2009
Либерализация уголовной политики и реформирование законодательства об административных правонарушениях в Республике Казахстан[1]
1. История становления законодательства об административных правонарушениях в Республике Казахстан
История законодательства об административных правонарушениях, особенно принимая во внимание его существующий формат, не является продолжительной. Выделение административных правонарушений в отдельную категорию правонарушений, равно как обособление отдельного вида правовой ответственности - административно-правовой ответственности - это большей частью продукт развития советского законодательства. В досоветский период и в науке административного права, которое определенный период называлось полицейским правом, и в законодательстве не было четких различий между уголовными и административными правонарушениями. Оба эти понятия рассматривались как преступления, различающиеся степенью общественной опасности[2]. С другой стороны, как отмечают ученые, не было разграничений и в предметном различии применяемых полицейскими органами мер административного принуждения: все действия полиции направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков относились к разряду административного принуждения[3] (тогда как в современном понимании эти меры могут охватываться уголовным правом и процессом, уголовно-исполнительным правом). Первые попытки разделения преступлений и проступков предпринимались и в науке учеными-полицеистами, и в законодательстве во второй половине XIX века. Так, отмечает А.Б. Агапов, в законодательстве России конца XIX века основным критерием разграничения правонарушений была подведомственность дел о проступках и преступлениях (в зависимости от размера причиненного ущерба) волостному или общему суду. В качестве маловажных проступков рассматривались кража, мошенничество, нарушение общественного порядка во время богослужения, нарушение правил торговли крепкими алкогольными напитками, правил противопожарной безопасности, мотовство и пьянство и т.д. Санкции за маловажные проступки были несоизмеримо более гуманными в сравнении с наказаниями за уголовные преступления. К примеру, волостные суды были вправе налагать пять видов наказаний: - публичный выговор; - денежное взыскание от 25 копеек до 3 рублей; - общественные работы на срок до шести суток; - арест сроком до 15 суток, простой или строгий (в последнем случае с содержанием правонарушителя на хлебе и воде); - наказание розгами до 20 ударов[4]. Можно обнаружить некоторую общность санкций с современными административными санкциями (публичный выговор и предупреждение, денежное взыскание и штраф, арест и административный арест). Следует отметить, что еще в XIX веке правом налагать штрафы за «маловажные проступки» предоставлялось различным несудебным органам и лицам: сельскому старосте, волостному старшине, крестьянскому обществу, полицейским органам, должностным лицам исполнительной власти, особенно в условиях чрезвычайного положения[5]. Ответственность за маловажные проступки в России конца XIX века регламентировалась различными актами (Лесной устав, Сельский судебный устав)[6]. В 1864 г. императором Александром II был утвержден Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями - акт, который стал прообразом современного КоАП[7]. Устав о наказаниях состоял из 13 глав, первая из которых содержала общие положения. Особенная часть содержала составы 150 проступков, разделенных в зависимости от объекта посягательства на 12 видов. Уставом о наказаниях были фактически разграничены понятия «преступление и проступок»[8]. В соответствии с этим уставом и другими актами, дела о проступках рассматривались волостными и мировыми судами. Так по Уставу уголовного судопроизводства (1864) мировым судьям были подсудны «дела о менее важных преступлениях и проступках, за которые в законах определены только выговоры, замечания и внушения; денежные взыскания, которых высшая мера не превосходит 300 рублей»[9]. Заметим, что вопросы разграничения преступлений и проступков были продолжительное время дискуссионными и в других странах. Так немецкий ученый К. Граалманн-Шеерер пишет, что существующему в настоящее время разграничению уголовного деяния и нарушения общественного порядка предшествовала долгая дискуссия, начало которой восходит к 19 веку. Только с принятием Закона о нарушениях общественного порядка в 1952 г, немецкий законодатель впервые свел вместе в рамочном законе принципы административных наказаний[10]. В советское время вопросы административной ответственности стали активно изучаться в 50-80-е годы прошлого века. Именно в это время сформировалось понятие административной ответственности как разновидности правовой ответственности. Вместе с тем до середины 60-х годов ХХ века применение административных взысканий не привязывалось к понятию административной ответственности, которая не находила отражения в законодательстве. Только со второй половины 60-х годов в отечественное административное законодательство входит понятие «административная ответственность», которое в 70-90-х годах становится ходовым как в праве, так и в науке[11]. Первую монографию по вопросам административной ответственности связывают с именем российского ученого А.Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения» появившуюся в 1961 г.[12] Вопросы административной ответственности долгое время регулировались отдельными разрозненными нормативными актами. Не существовало единых процедур привлечения к административной ответственности. К моменту первой в СССР систематизации и кодификации законодательства об административных правонарушениях, последнее состояло более чем из 500 разрозненных союзных и республиканских законодательных и правительственных нормативных правовых актов[13]. Первым кодифицированным актом по вопросам административных правонарушений в СССР стали Основы законодательства об административных правонарушениях Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г.[14]. Из всех Основ советского законодательства (а их было 16), только Основы жилищного законодательства были приняты позднее Основ законодательства об административных правонарушениях. Спустя несколько лет после принятия Основ, в республиках бывшего СССР, принимаются Кодексы об административных правонарушениях (КоАП). Следует отметить, что Казахстан первым из всех советских республик принял соответствующий Кодекс - 22 марта 1984 г.[15] Уместно вспомнить, что другие фундаментальные кодексы были приняты почти на 20 лет раньше (Уголовный кодекс Казахской ССР в 1959 г., Гражданский кодекс Казахской ССР в 1963 г.), то есть в то время, когда ученые-административисты только начинали изучение фундаментальных вопросов административной ответственности. Существовали объективные трудности, связанные, прежде всего, с разнородностью административных правонарушений, широким кругом общественных отношений, охраняемых административно-правовыми санкциями. Очень тяжело было соединить в одном акте огромное количество правонарушений в публичной сфере, не являющихся преступлениями, охватить их едиными процедурами, согласовать санкции. Огромное значение Кодекса проявлялось в том, что в нем были собраны многочисленные разрозненные составы административных правонарушений, введены единые процедуры привлечения к административной ответственности, обжалования и опротестования постановлений и их исполнения. Оригинальность казахстанского кодекса состояла в том, что в нем были более четко прописаны процессуальные вопросы привлечения к административной ответственности (в частности, в кодексах других союзных республик гораздо позже появилась детальная расшифровка, кто и по каким составам имеет право составлять протоколы об административных правонарушениях). Принятие кодексов об административных правонарушениях было большим достижением и юридической науки и юридической практики. На содержание Кодекса огромное влияние оказало уголовное право, поскольку институты уголовной и административной ответственности, преступления и административного правонарушения имеют много общего. С самого начала, Кодекс стал одним из самых динамичных законодательных актов, а бесконечные изменения и дополнения стали его неотъемлемой характеристикой. Дальнейшее развитие законодательства об административных правонарушениях связывается с перестройкой правовой системы в условиях независимости и существования Казахстана как суверенного государства. В Государственной программе правовой реформы утвержденной постановлением Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 г. отмечалось, что развитие административного законодательства должно идти по пути расширения числа составов административных правонарушений за счет декриминализированных деяний, установления ответственности за неисполнение судебных и следственных постановлений, повышения размеров налагаемых штрафов. Из Кодекса об административных правонарушениях необходимо исключить составы проступков, противоречащих современным социально-экономическим преобразованиям[16]. Несмотря на исчезновение субъекта под названием Казахская ССР, КоАП Казахской ССР действовал до начала XXI века и подвергался серьезным изменениям как с точки зрения общих вопросов наложения административных взысканий, так и с точки зрения формирования и закрепления конкретных составов. В 90-е годы прошлого века проявилась тенденция «растаскивания» кодекса по отраслевым актам. В частности в Законе Республики Казахстан от 20 июля 1995 г. «О таможенном деле в Республике Казахстан»[17] (в настоящее время утратил силу) были сформулированы составы административных правонарушений и процедуры привлечения к административной ответственности, которые действовали до введения в действие нового Кодекса об административных правонарушениях. Такая же тенденция обнаружилась при подготовке действующего Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс), принятого 12 июня 2001 г.[18] Довольно большая группа специалистов предлагала изъять из КоАП все составы, касающиеся правонарушений в сфере налогообложения. Однако, возобладала точка зрения о том, что любые правонарушения, являющиеся по своей природе административными, вне зависимости от их отраслевой принадлежности должны быть сосредоточены в Кодексе об административных правонарушениях. В 1995 году подготовка Кодекса об административных правонарушениях вошла в план законопроектных работ на 1996 год и, по этому плану, новый Кодекс должен был быть представлен в Парламент в августе 1996 г.[19] Основными разработчиками законопроекта были определены Министерство юстиции и Министерство внутренних дел. Однако подготовка нового Кодекса затянулась на годы. Одной из причин было устойчивое мнение, что КоАП нельзя принимать раньше Уголовного кодекса (напомним, что Уголовный кодекс был принят в 1997 г.). Создавались различные рабочие группы, с привлечением специалистов разных отраслей знаний и с попытками глубокой теоретической проработки Кодекса. И некоторое время казалось, что разрабатываемый Кодекс будет принципиально отличаться от Кодекса 1984 г. Существовало несколько проектов нового Кодекса и некоторые предварительные варианты, по нашему мнению, были гораздо лучше окончательного акта. Однако, в итоге работа свелась скорее к технико-юридической чистке старого Кодекса (устранению неактуальных составов, типа, нарушение правил обучения каратэ или приставание к иностранным гражданам с целью приобретения вещей, изменению размеров взысканий, пересмотру субъектов административной юрисдикции и др.). Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях был принят 30 января 2001 г.[20]. Казахстанская пресса отмечала, что Кодекс рождался в муках: пять лет напряженной работы в недрах Минюста, почти восемь месяцев - в нижней палате парламента и пять дней жесткого цейтнота в сенате - срок, вполне позволивший всесторонне проработать и оспорить все 738 статей нового свода административного законодательства[21]. На самом деле, новый Кодекс трудно назвать новым, поскольку он сохранил очень много подходов, институтов, проблем которые были в Кодексе Казахской ССР. В частности, речь идет о слабо прописанных процедурах, очевидном приоритете интересов государства. Разработчики в ряде случае не смогли уйти от советских подходов в вопросах административной ответственности, выражающихся в акцентах на разрешительные функции государства, неоправданной жесткости в наказаниях за проступки, не обладающих высокой степенью общественной опасности. Многие юристы, бизнесмены, правозащитники увлекшись обсуждением других фундаментальных кодексов, просто упустили из виду КоАП, который казался гораздо менее значимым по сравнению с другими актами. Невнимание к необходимости глубокой теоретической проработки положений Кодекса, к мнению многих ученых и практиков дало о себе знать уже вскоре после вступления его в силу. Конечно, нельзя отрицать определенную новизну Кодекса, в частности, в вопросах закрепления принципов законодательства об административных правонарушениях, новых видов наказаний, установления в качестве субъекта ответственности юридических лиц, расширения и приоритета судебной подведомственности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, альтернативности в выборе места обжалования и т.д. Одной из характеристик нового Кодекса является его большая репрессивность по сравнению с ранее действующим актом: размеры взысканий увеличились в десятки раз, появились новые и очень серьезные меры взыскания. Причем с каждым годом тенденция репрессивности Кодекса усиливалась. Необходимо отметить и институциональные изменения в сфере органов, рассматривающих административные правонарушения. В новом Кодексе остались традиционные органы административной юрисдикции: суды, многочисленные контрольно-надзорные органы, комиссии по защите прав несовершеннолетних (ранее комиссии по делам несовершеннолетних), вместе с тем были исключены такие органы, как административные комиссии и местные исполнительные органы. Позднее комиссии по защите прав несовершеннолетних также были исключены из состава субъектов административной юрисдикции[22]. 9 февраля 2002 г. был принят Указ Президента Республики Казахстан «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов»[23]. В соответствии с этим указом были образованы в порядке эксперимента специализированные межрайонные административные суды в городах Астана и Алматы[24]. Результаты эксперимента были признаны удачными и Указом Президента от 9 сентября 2004 г. были образованы специализированные административные суды по всему Казахстану[25]. Необходимость их создания была вызвана тем, что новым КоАП, к компетенции судов было отнесено более 400 составов правонарушений вместо 54 существовавших ранее[26]. Однако, административные суды были образованы далеко не во всех административно-территориальных единицах (например, на уровне области административные суды были образованы только в городах Астана и Алматы), что привело к тому, что судьи общей юрисдикции продолжают рассматривать дела об административных правонарушениях наряду с судьями административных судов. Кроме того, в связи с созданием в стране ювенальной юстиции, часть составов КоАП отнесена к компетенции судей специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних[27]. Предполагалось, что административные суды будут рассматривать дела об административных правонарушениях и гражданские дела об оспаривании решений и действий государственных органов и должностных лиц, но в итоге административные суды стали рассматривать дела об административных правонарушениях и жалобы (протесты) на постановления, вынесенные административными органами.
2. Современное состояние законодательства об административных правонарушениях
Современное состояние законодательства об административных правонарушениях оценивается неоднозначно. С одной стороны, Кодекс выполняет свою роль объединения многочисленных правонарушений в публично-правовой сфере, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, инструмента сдерживания ведомственного административного произвола. С другой стороны, действующий Кодекс об административных правонарушениях сразу стал вызывать негативную оценку с точки зрения адекватности государственного реагирования на правонарушения, не представляющие большой общественной опасности, защиты граждан и юридических лиц в процессе производства по делам об административных правонарушениях, Причем, противоречия и проблемы КоАП были очевидны сразу после опубликования акта и введения его в действие. Более того, о них говорили ученые, специалисты задолго до принятия Кодекса. Но условия, в которых готовился Кодекс, не позволяли сделать серьезную теоретическую проработку его концептуальных положений, исключить коллизии с другими нормативными правовыми актами, внутреннюю несогласованность акта. Справедливости ради следует отметить, что противоречивость Кодекса, неоднозначность многих его положений изначально заложены в природе и огромном количестве тех отношений, которые им регулируются. Кодекс очень сложный акт с точки зрения юридической техники. Не случайно он, как правило, принимается позднее других основополагающих кодифицированных актов. О серьезных проблемах Кодекса свидетельствуют многочисленные поправки. С момента введения его в действие в 2001 году принято более 70 законов, вносящих изменения и дополнения в рассматриваемый Кодекс. Понятно, что административное законодательство, включая законодательство об административных правонарушениях, очень динамично, но такое громадное количество изменений все равно трудно объяснимо. Бесконечное число изменений привело, к примеру, к тому, что некоторое время в КоАП существовали две статьи под одним и тем же номером (см. ст. 177-1). В КоАП может быть обнаружено огромное количество проблем как концептуального, так и частного характера. В рамках настоящего анализа мы остановимся на наиболее общих теоретических проблемах, которые требуют своего решения или, по крайней мере, внимания.
А) Законодательство об административных правонарушениях В соответствии с Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Статья 1 КоАП утверждает, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Такое утверждение не соответствует ни Закону о нормативных правовых актах, базовому закону, определяющему параметры нормотворчества, ни фактическому положению вещей (административные правонарушения содержатся и в других актах казахстанского законодательства). Поэтому данная статья нуждается в корректировке с точки зрения более расширенного толкования понятия законодательства об административных правонарушениях. Серьезной проблемой является динамичность законодательства об административных правонарушениях, выражающаяся в большом количестве изменений и дополнений, уследить за которыми трудно даже специалисту. Подобная динамичность дает преимущества государственным органам по инициативе которых чаще всего и вносятся изменения и дополнения. Учитывая слаборазвитую систему распространения правовой информации, отсутствие прозрачности в обсуждении поправок, граждане и представители организаций могут даже не догадываться о введении новых составов проступков или усилении санкций, которые неизбежно наступают сразу после введения их в действие. Существует еще и «технический» момент: принципиальные изменения и дополнения, часто рассредоточенные среди огромного количества статей, вносящих изменения и дополнения в другие акты, проходят незаметными для широкого круга граждан и организаций. Другой проблемой, заслуживающей внимания, является отсылочность многих статей КоАП. Конкретные составы правонарушений, предусматривающие административную ответственность, содержатся в актах, которые принимаются министерствами и ведомствами, агентствами и маслихатами, а также другими органами. Таким образом, лица, подозреваемые в совершении неправомерных действий, часто даже не имеют возможности проверить, а совершали ли они в действительности правонарушения. А у государственных органов появляется возможность манипулирования различными актами.
Б) Действие законодательства об ответственности за административные правонарушения во времени В соответствии с пунктом 1 статьи 5 КоАП, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения этого правонарушения. Совершенно объяснимое положение ревизуется в статье о штрафе, наиболее распространенном виде административных взысканий. В соответствии с пунктом 1 статьи 48, административный штраф, налагаемый за административное правонарушение должен соответствовать определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения административного взыскания. Очевидно явное несоответствие общей и специальной нормы КоАП.
В) Состав административного правонарушения Одно из парадоксальных положений КоАП связано с понятием административного правонарушения. Дело в том, что если административным правонарушением физического лица признается виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, то в отношении юридических лиц о вине вообще не говорится. Для объяснения такой несправедливости по отношению к юридическому лицу снова необходимо обратиться к истории. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях в качестве субъекта административной ответственности определял только физическое лицо. Хотя и в советское время фактически существовала административная ответственность юридического лица в соответствии с другими актами административного законодательства. И вполне нормальным при разработке нового КоАП выглядело желание закрепить фактическое положение вещей в нормативном порядке. Но для этого требовалась серьезная теоретическая проработка вопроса, а не простое исключение важнейшего элемента состава правонарушения. На практике все свелось к тому, что вину юридического лица доказывать не надо. Поэтому, одно из основных направлений развития законодательства об административных правонарушений видится в разработке нормативных положений о вине юридического лица за совершение таких правонарушений. В другом случае, Кодекс не учитывает, что большинство составов административных правонарушений по своему характеру являются формальными, то есть для наличия состава достаточно действия (бездействия) и не требуется наступления общественно опасных последствий как, например, в случае с преступлениями. Тем не менее, в КоАП (в очень важных для любого акта об ответственности положениях об освобождении от ответственности), обнаруживается непосредственная связь с возмещением причиненного правонарушением вреда. Так в статье 68 говорящей об освобождении от административной ответственности при малозначительности правонарушения утверждается, что малозначительность такого правонарушения это случаи, когда наряду с другими обстоятельствами учитывается то, что санкция, предусмотренная в статьях особенной части настоящего раздела, превышает размер причиненного административным правонарушением вреда. Примерно такой же подход присутствует в статье 67, говорящей об освобождении от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием.
Г) Ответственность физического и юридического лица за одно правонарушение Очень критикуемым, уже во время обсуждения проекта действующего КоАП, выглядело положение пункта 2 статьи 28 о том, что наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как, привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. По сути, речь идет о том, что за одно правонарушение может наступить двойная ответственность с точки зрения субъектов ответственности, тем самым нарушаются основополагающие принципы ответственности, не говоря уже о том, что подобное положение создает благодатную почву для совершения коррупционных правонарушений. Заметим, что практика привлечения за одно правонарушение к ответственности и физического, и юридического лица не является оригинальной. Она встречается в законодательстве и других стран. Но речь в таких случаях идет о более серьезных правонарушениях, в частности о коррупционных, а не общей практике наказания за правонарушения, не представляющих большой общественной опасности.
Д) Субъекты административной ответственности В числе лиц, подлежащих административной ответственности, указанных в статье 31 КоАП, названы юридические лица. Однако сам Кодекс в различных других статьях в качестве субъектов административной ответственности называет филиалы казахстанских юридических лиц, а также структурные подразделения (филиалы и представительства) иностранных и международных некоммерческих неправительственных объединений. Физические лица могут выступать в многочисленных качествах: должностные лица, руководители, работодатели, главные бухгалтеры, родители, что также в определенных ситуациях вносит определенную неясность. Вообще, деление субъектов на физические и юридические лица, применяемое, прежде всего, в гражданском праве, в административном праве воспринимается неоднозначно, что показывает тот же КоАП. Большое количество вопросов вызывает перенос субъекта ответственности с конкретного исполнителя правонарушения на другое лицо. Речь идет, прежде всего, о родителях, которые несут ответственность за действия своих несовершеннолетних детей. Целый ряд статей (320, 331, 332, 334, 341, 500) предусматривает ответственность родителей или лиц, их заменяющих за действия, совершенные несовершеннолетними в возрасте до шестнадцати лет. На практике, судьи нередко прекращают производство по делу за отсутствием состава правонарушения. В соответствии со статьей 34-1 КоАП, собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности за правонарушение, совершенное с участием этого транспортного средства, если в ходе проверки по его сообщению или заявлению будет установлено лицо, во владении которого оно находилось в момент фиксации правонарушения либо оно выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Таким образом, если реальный правонарушитель не будет установлен, то ответственность может нести лицо, которое не совершало правонарушения. Фактически бремя доказывания ложится не на государственный орган, а на правонарушителя, что противоречит принципам процесса по делам об административных правонарушениях.
Е) Вмешательство в сферу частно-правовых отношений Одной из особенностей действующего Кодекса является установление публичной ответственности за те правонарушения, которые вытекают из гражданско-правовых отношений. Применение административно-правовых санкций за нарушение договорных обязательств выглядит, по меньшей мере, неуместным в Кодексе, который посвящен вопросам публичного права. Особенно такое вмешательство ощущается на примерах правонарушений в банковской или страховой сферах. Например, пункт 2 статьи 174 КоАП устанавливает ответственность за неосуществление, а равно несвоевременное осуществление страховой выплаты или неправильное выполнение иных условий заключенного договора о страховании. Статья 275 КоАП предусматривает ответственность за нарушение условий контракта на недропользование. Понятно, что такой контракт имеет и публичный, и частно-правовой характер, но необъяснимо широкое распространение публично-правовой ответственности на любые условия контракта. Справедливости ради следует отметить, что на данную проблему уже обратили внимание и определенная работа по исключению из КоАП составов связанных с гражданско-правовым регулированием были проведена[28], но проблема осталась и требует решения.
Ж) Виды и размеры административных взысканий Серьезные проблемы на практике возникли с определением видов, размеров, порядком исчисления административных взысканий. Одним из самых проблемных видов взысканий, пожалуй, является административный штраф. Первая трудность связана с порядком исчисления штрафов. В соответствии с пунктом 1 статьи 48 КоАП, административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя. В отдельных случаях, предусмотренных в статьях особенной части КоАП, размер штрафа выражается: - в процентах от суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства; - в процентах от суммы неперечисленных (несвоевременно перечисленных) социальных отчислений; - в процентах от суммы операции, проведенной с нарушением норм законодательства Республики Казахстан, - в процентах от суммы дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности; - в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда. Заметим, что соответствующая статья Общей части прямо говорит о случаях, предусмотренных Особенной частью. Вместе с тем, статьи особенной части КоАП, забывая про общие положения исчисления штрафов, нередко устанавливают свои правила исчисления. Особенно характерно такое положение для налоговых правонарушений. Штрафы связываются с суммами расчетов, стоимостью товаров, суммами убытков или налогов, которые на самом деле уплачены. В связи с этим требуется серьезная ревизия статей КоАП, которые предусматривают «сложный» порядок исчисления штрафов. Порядок установленный для исчисления штрафов в Общей части не должен изменяться в Особенной части. В противном случае имеют место противоречия, трудно разрешимые в рамках действующего административного законодательства. Вторая трудность связана с размерами штрафов. Как уже отмечалось выше, одна из традиционных характеристик действующего Кодекса связана с его репрессивностью. Действительно размеры взысканий, в связи с введением КоАП в 2001 г., увеличились в разы. Граждане и организации особенно остро почувствовали жесткость Кодекса на примере штрафов. Трудно оспаривать эффективность штрафа как меры воздействия на правонарушителя. Опыт других стран показывает, что штраф - очень популярная мера взыскания, часто заменяющая многие другие взыскания или доминирующая в общей системе наказаний. В Казахстане стремление устанавливать все большие и большие размеры штрафов привело к тому, что административные штрафы по своему размеру могут превышать размеры штрафов по уголовному праву. Если в уголовном праве штраф назначается в пределах от двадцати пяти до двадцати тысяч месячных расчетных показателей, то административный штраф, даже для граждан, может составлять двести месячных расчетных показателей, а для организаций две тысячи и более. То есть, размеры административных штрафов могут заметно превышать нижнюю планку уголовных штрафов. Практика показывает, что реальные размеры административных штрафов, налагаемых судами, могут составлять миллиарды тенге. Но тогда возникает сомнение в том, что правонарушение, за которое предусмотрен такой штраф, является административным. Есть определенные признаки, отличающие административные правонарушения от преступлений и одним из таких признаков является общественная опасность. В свою очередь степень общественной опасности определяет характер и жесткость меры взыскания, отсюда - принципиальные различия в сроках или размерах административных и уголовных взысканий. К сожалению, подобные классические положения юридической ответственности забываются или не учитываются разработчиками различных актов[29]. Говоря о видах административных взысканий, нельзя не отметить, что в КоАП 2001 г. появились новые взыскания, которые, по сути, могут поставить крест на деятельности любой организации. К таким видам взысканий относится приостановление или запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. Новая санкция появилась в КоАП 2001 г. Проблемы, главным образом, связаны с запрещением деятельности юридических лиц. Запрещение по КоАП по правовым последствиям означает ни что иное, как ликвидацию юридического лица. Но вопросы прекращения юридической личности в соответствии с современным казахстанским законодательством это прерогатива гражданского права (см. статью 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан, которая, кстати, в качестве одного из оснований для принудительной ликвидации юридического лица называет совершение правонарушения). По действующему КоАП и в соответствии с одним из нормативных постановлений Верховного Суда (нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях»[30]), юридическое лицо может быть ликвидировано в порядке административного судопроизводства, если статья КоАП предусматривает соответствующую санкцию либо в порядке гражданского судопроизводства, если юридическое лицо совершило правонарушение, но статья КоАП не предусматривает санкцию в виде запрещения. Выражение «в порядке административного судопроизводства» означает, что должны действовать процедуры, предусмотренные КоАП, однако в статье 53 (раскрывающей содержание этой санкции) говорится о подаче искового заявления, обращении в суд и других моментах свидетельствующих о неприменимости административных процедур. В таком варианте налицо смешение гражданско-правовых, административно-правовых и гражданско-процессуальных институтов. Мы уже пропускаем вопрос о возможной двойной, хотя и разноотраслевой, ответственности за одно правонарушение или о том, что сам КоАП говорит о том, что административное взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, предусмотренных в статье особенной части за конкретное административное правонарушение в точном соответствии с положениями Кодекса. Для эффективного воздействия на юридическое лицо-правонарушителя возможно применение такой меры административного взыскания. Но, во-первых, эта мера должна носить временный характер, учитывая принципы правовой ответственности, сроки давности наложения взысканий. Во-вторых, мера должна применяться только тогда, когда имеется соответствующее указание в конкретной статье Особенной части КоАП. Еще одна проблема связана с назначением взыскания ниже низшего предела. Даже Уголовный Кодекс Республики Казахстан содержит положение возможности назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление (статья 55). КоАП, который по своему характеру является гораздо более мягким актом, такой возможности не предусматривает.
З) Процессуальные вопросы законодательства об административных правонарушениях Огромное количество претензий высказывается к процессуальной части КоАП. И это вполне объяснимо. Процессуальные положения кодекса изначально прописывались совершенно для других правовых ситуаций. Учитывая небольшую степень общественной опасности административных правонарушений и сравнительно мягкие санкции, административно-юрисдикционные процедуры были упрощенными, позволяющими быстро и оперативно рассмотреть вопрос о вынесении или освобождении наказания. Когда административные штрафы стали исчисляться миллиардами тенге, а организация даже за незначительное правонарушение могла быть подвергнута наказанию в виде запрещения деятельности, лица, привлекаемые к административной ответственности, стали реально участвовать в различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Однако, во многих случаях Кодекс оказался неготовым к такому развитию событий, обнаружилось большое количество пробелов причем на всех стадиях процесса[31].
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |