|
|
|
Заключение Фонда Сорос-Казахстан по вопросу организации и оказания бесплатной юридической помощи в Казахстане
Оглавление
___________________________________________________________ 1 ВП РК 1997, № 22, ст. 328; 2001, № 15-16, ст. 236; 2003, № 11, ст. 65; 2004, № 23, ст. 142; 2007, № 2, ст. 18; № 9, ст. 67; № 10, ст. 69; 2009, № 8, ст. 44; № 19, ст. 88; № 299.
Право на доступ к бесплатной юридической помощи является неотъемлемой частью обеспечения доступа к справедливому правосудию, гарантированному международными обязательствами Республики Казахстан и закрепленным в ее Конституции. Статья 14.3 (d) Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного Казахстаном, закрепляет, что каждый имеет право на защиту. Право на получение квалифицированной юридической помощи предусмотрено пунктом 3 статьи 13 Конституции Республики Казахстан. Открытое демократическое общество немыслимо без обеспечения прав граждан на защиту в суде. В течение последнего десятилетия в Казахстане активно обсуждается вопрос реформирования механизмов по оказанию квалифицированной юридической помощи за счет государственного бюджета. Тем не менее, вопрос о выработке единого подхода к внедрению комплексной системы оказания бесплатной юридической помощи остается открытым. Настоящий сборник знакомит читателя с анализом существующей практики организации и оказания бесплатной юридической помощи в Казахстане с целью представить рекомендации по ее дальнейшему совершенствованию. Опыт показывает, что для выбора эффективной стратегии реформирования института оказания квалифицированной правовой помощи, необходима заинтересованность всех вовлеченных сторон - адвокатуры, гражданского общества - и политическая воля государства. Фонд Сорос Казахстан поддерживает существующий диалог заинтересованных сторон по выработке оптимального подхода к реформированию системы оказания субсидируемой юридической помощи в стране. Я надеюсь, что данная публикация будет способствовать достижению консенсуса по выбору эффективной стратегии реформирования данного института в Казахстане и его превращения в эффективный механизм по защите гарантированных прав казахстанцев к бесплатной юридической помощи и более широкому доступу к правосудию. Материалы сборника подготовлены Канафиным Данияром в рамках Рабочей группы экспертов Консультативного Совета о правовой помощи (глава I), Голендухиным Евгением с участием сотрудников Общественного объединения «Региональный Центр новых информационных технологий» (глава II) и Сулейменовой Гульнарой (главы III и IV).
Анна Александрова Председатель Правления Фонд Сорос-Казахстан
Совершенствование системы квалифицированной юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета2 (Аннотация к главе I)
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан каждый гражданин имеет право на получение квалифицированной юридической помощи. В некоторых случаях государство обязано предоставить человеку такую помощь бесплатно. В настоящее время право на помощь адвоката за счет государства гарантировано в определенных законом случаях. К сожалению, далеко не всегда это право обеспечивается должным образом. Следователь редко заинтересован в том, чтобы квалифицированный адвокат появился в деле на самом раннем этапе его расследования. Далеко не все адвокаты горят желанием работать с полной отдачей за весьма небольшую оплату труда из государственного бюджета. По гражданским и административным делам люди получают бесплатную правовую помощь в небольших объемах. В гражданском законодательстве основания для предоставления адвоката за счет государства описаны весьма размыто. На практике это порождает определенные проблемы с качеством, своевременностью и доступностью правовой помощи. К сожалению, граждане не всегда могут рассчитывать на то, что их права и интересы будут представлены юристом, даже в тех ситуациях, когда, по их мнению, это необходимо. Порядок предоставления правовой помощи за счет государственного бюджета может быть улучшен. Каким образом это можно осуществить? В настоящем анализе предложены для обсуждения некоторые идеи по этому вопросу. 1. Представляется целесообразным уполномочить одно государственное ведомство - Министерство юстиции, управлять финансированием правовой помощи, оплачиваемой за счет государственного бюджета, а не распылять средства по всем правоохранительным ведомствам, как это происходит сейчас. 2. Координацию и контроль за управлением в сфере оказания правовой помощи, оплачиваемой за счет государства, осуществлять посредством структур, состоящих из представителей государства, адвокатуры и гражданского общества. 3. Полагаем необходимым продолжить укрепление адвокатуры, как института гражданского общества, и отнести к ее исключительной компетенции оказание правовой помощи гражданам за счет государственного бюджета в уголовном процессе, а также в судах по гражданским и административным делам. 4. В целях развития правозащитных институтов поддержать неправительственные организации, оказывающие правовую помощь населению в виде консультирования и представления интересов в государственных органах, не входящих в судебную систему Республики Казахстан. 5. Уточнить в законе, кто и когда имеет право на получение правовой помощи за счет государственного бюджета. Безусловно, следует сохранить существующий порядок, в соответствии с которым в уголовном и административном процессе такая помощь должна быть оказана бесплатно любому лицу, привлеченному к ответственности, по его просьбе. В гражданском процессе, возможно, стоит предусмотреть бесплатную правовую помощь в разном объеме. Например, гарантированное за счет государственного бюджета консультирование и составление основных документов, как первичную помощь, и правовую помощь в полном объеме, состоящую в представительстве интересов в суде и государственных органах, но только для особых социально уязвимых групп граждан (например, инвалидов, малоимущих, оралманов, детей сирот и т.п.). Кроме этого, необходимо перечислить в законе категории гражданских дел, по которым для всех возможно оказание правовой помощи за счет бюджета (например, споры с государственными органами о законности их действий, трудовые, экологические споры и др.). Право на квалифицированную юридическую помощь является гарантией таких фундаментальных основ демократического общества, как личная свобода, право на доступ к правосудию, презумпция невиновности, уважение чести, достоинства человека и многих других. Оттого насколько эффективно и разумно организовано оказание такой помощи, зависит в конечном итоге благополучие и безопасность каждого гражданина. Поэтому решение этой проблемы имеет важное значение, и требует должного внимания со стороны общества и государства. ___________________________________ 2 Данное исследование стало возможным благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID). Автор несет ответственность за содержание публикации, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США.
Рекомендации к разработке новой модели предоставления бесплатной юридической помощи в Казахстане (Аннотация к главе II)
Недостатки существующей модели
Действующая в настоящее время в Казахстане модель оказания и финансирования юридической помощи по уголовным делам, финансируемой из государственных средств, предполагает назначение адвоката представителями государства. Обычно им становится дежурный адвокат либо любой другой, не возражающий выполнять функции назначенного адвоката. Основной минус системы назначенных адвокатов - низкие тарифы оплаты труда, отсутствие стимулирования и контроля процесса защиты. Из этих факторов дополнительно вытекают следующие недостатки: слабость назначенных адвокатов, формальное отношение к делу. Кроме этого, повременная система оплаты и ее низкий уровень подталкивают адвокатов к затягиванию процесса и коррупционным правонарушениям.
Концептуальная основа предлагаемой модели
Основная суть предлагаемой нами модели - заинтересованность назначенных адвокатов в конечном результате дела. Для этого предлагается ввести опцию гонорара успеха, который в качестве определенной премии будет выплачиваться адвокату при позитивном исходе (не обязательно, чтобы результат был стопроцентным). Далее, предлагается переформатировать систему оплаты назначенным адвокатам, она будет зависеть не от часов, связанных с процессом защиты, а от сложности дела. Расчет оплаты будет происходить через определение соответствия дела конкретному уровню тарифной сетки. Кроме этого, мы предлагаем включить в спектр организаций, могущих выступать в качестве представителей защиты (по определенным направлениям) правозащитные неправительственные организации и юридические клиники (с возможностью финансирования их работы по защите из средств государственного бюджета). Данный шаг поможет создать здоровую конкуренцию адвокатскому сообществу. В нашей концепции также предполагается уменьшить число людей, претендующих на бесплатную юридическую помощь, что увеличит сумму, предназначенную для защиты одного конкретного лица. Поэтому предлагаем ввести систему судебного страхования в государстве, при которой каждый человек, перечисляющий взносы на случай наступления страхового случая, а именно - необходимости защиты по судебному делу, получает возможность нанять юриста с оплатой ему вознаграждения по официальным средним тарифам, существующим в государстве из средств фондов судебного страхования. Особенно актуально, что данная система может заинтересовать людей на случай как административного, гражданского, так и уголовного дел. Ожидаемые результаты: • повышение заинтересованности адвокатов в повышении качества и сокращении сроков дел; • упрощение схемы начисления, оплаты и вознаграждения адвокатов; • активизация работы юридических клиник и правозащитных неправительственных организаций создаст конкуренцию адвокатскому сообществу в предоставлении бесплатной юридической помощи; • введение механизма юридического страхования снизит количество возможных претендентов на предоставление бесплатной юридической помощи, что в свою очередь, при новой модели оплаты станет одним из шагов к повышению оплаты назначенных адвокатов; • повышение информированности населения касательно механизма предоставления и оплаты бесплатной юридической помощи, финансируемой государством, также повысит конкуренцию между назначенными адвокатами и альтернативными возможностями предоставления юридической помощи; • повышение уровня оплаты назначенных адвокатов повысит конкуренцию в их среде, что создаст возможность в предоставлении качественных услуг защиты.
Субсидируемая квалифицированная юридическая помощь в Казахстане:проблемы правовой регламентации, организации и обеспечения (Аннотация к главам III и IV)
1. Необходимость в субсидируемой государством квалифицированной юридической помощи (далее СГЮП)
Статья 13 Конституции РК провозглашает право каждого на получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом. Однако до настоящего времени не создан четкий и отлаженный правовой механизм реализации этой конституционной нормы, а также законодательством не предусмотрены достаточные гарантии качества предоставляемой (далее - СГЮП), а именно: • за годы проводимой судебно-правовой реформы в республике не произошло существенных изменений в сфере ее оказания; • предусмотренные действующим законодательством случаи оказания СГЮП, а также ее организация, не отвечают не только международным стандартам в этой сфере, но и современным общественным потребностям, связанных с развитием в условиях рыночной экономики Казахстана различных сложных видов правовых отношений и их законодательным регулированием; • не создана концепция и программа государственной политики в области обеспечения реализации права на получение СГЮП. Законодательством регламентированы лишь отдельные вопросы предоставления такой помощи, но целостной системы, которая предоставляла бы реальный доступ к юридической помощи (в первую очередь, к первичной) посредством ее организации и предоставления, не существует; • в Казахстане отсутствует единая система, обеспечивающая право лиц с низким уровнем дохода и других социально уязвимых категорий граждан на получение СГЮП: категории граждан, имеющие право на получение СГЮП крайне ограничены, как и ограничен круг обстоятельств, предусмотренных действующим законодательством, при наличии которых такая помощь должна предоставляться; • существующий порядок предоставления СГЮП нарушает принцип равного доступа к правосудию, неотъемлемым элементом которого является право каждого на квалифицированную юридическую помощь; • не урегулированы вопросы предоставления юридической помощи по вопросам, не связанным с обращением в суд, а также информации юридического характера и юридической консультации (т.е. первичной юридической помощи); • оказание СГЮП возложено только на коллегии адвокатов, которые с этой задачей не справляются. Причиной этого являются: 1) малочисленность адвокатского сообщества республики; 2) не обеспечивается контроль качества оказываемой адвокатами СГЮП, как и юридической помощи в целом; 3) законодательством не предусмотрен порядок назначения адвокатов, оказывающих СГЮП; 4) низкие ставки оплаты работы адвокатов в этой сфере, что приводит к формальному характеру оказываемой адвокатами СГЮП; 5) первичная юридическая помощь фактически не оказывается.
2. Предлагаемые меры по созданию эффективно действующей системы СГЮП
В целях устранения указанных выше негативных факторов в оказании СГЮП, необходимо реформирование действующей системы предоставления и оплаты юридической помощи - создание правовых, ресурсных и организационных механизмов реализации гарантированного Конституцией РК права каждого (и в первую очередь - малоимущих и социально уязвимых категорий населения) на получение СГЮП. Эти вопросы должны найти свое воплощение в Концепции гарантированной субсидируемой юридической помощи и Государственной программе по ее реализации, основной целью которых должно явиться создание институциональной инфраструктуры. Ее основной задачей должно стать осуществление администрирования (управления) предоставления СГЮП. Правовая основа системы СГЮП в республике создана. Во-первых, в соответствии с Постановлением Правительства РК от 23 декабря 2008 г. № 1202 «О Стратегическом плане Министерства юстиции Республики Казахстан на 2009-2011 годы», одним из стратегических направлений предусмотрено усовершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы адвокатуры, обеспечивающей доступность получения гражданами бесплатных юридических услуг в предусмотренных законодательством случаях на 100%. Во-вторых, Указ Президента РК от 24 августа 2009 г. № 85 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» связывает основное направление в оказании юридической помощи с ее доступностью для малоимущих слоев населения республики. Предлагается следующая система управления (администрирования) СГЮП: 1) Министерство юстиции РК; 2) Национальный совет РК по СГЮП; 3) территориальные органы по предоставлению СГЮП; 4) маслихаты; 5) коллегии адвокатов; 6) специализированные структуры по оказанию первичной юридической помощи. На Министерство юстиции РК, которое является ведущим учреждением, отвечающим за процесс проведения государственной политики, должна быть возложена ответственность за обеспечение организации и функционирования системы субсидируемой юридической помощи. На Национальный совет - независимый коллегиальный орган, состоящий, например, из 5-7 членов (представителей заинтересованных сторон - адвокатов, представителей НПО, ученых, представителей Министерства юстиции, социального обеспечения, т.е. лиц, работающих в системе оказания правовой помощи и др.), должны быть возложены функции по реализации государственной политики в области оказания юридической помощи и управлению (администрированию) процессом предоставления субсидируемой юридической помощи. Деятельность этого совета обеспечивает Аппарат Совета. На территориальные органы Национального совета, которые должны быть созданы в регионах по административно-территориальному принципу (в городах, районах), возлагаются функции по организации и обеспечению предоставления субсидируемой юридической помощи. Представляется, что в основу деятельности территориальных органов должна быть положена смешанная модель. На маслихаты должна быть возложена ответственность за организационное обеспечение предоставления первичной юридической помощи. На коллегии адвокатов должны быть возложены функции по обеспечению качества и контроля предоставления субсидируемой юридической помощи, разработке критериев отбора адвокатов для их участия в конкурсе для оказания субсидируемой юридической помощи и др. На специализированные структуры (например, службы, центры и т.п., создаваемые при маслихатах, а также иные структуры и лица, специализирующиеся на предоставлении юридической помощи, юридические клиники вузов, пара-юристы) для оказания первичной юридической помощи.
3. Ожидаемые результаты
Предлагаемая модель администрирования (управления) предоставления СГЮП позволит создать действенные правовые и организационные механизмы ее реализации, обеспечить надлежащую процедуру оказания такой помощи и ее качество, эффективное использование бюджетных средств, контроль за качеством предоставляемой юридической помощи и т.д. Кроме того, такая модель позволит прогнозировать количественные и качественные показатели обеспечения доступа к правосудию и избежать формализма, конфликтов и других негативных явлений. Конечно, создание такой структуры повлечет определенные финансовые затраты. Но, вместе с тем, освободит органы уголовного преследования, суды и органы юстиции от вопросов, связанных с обеспечением адвокатов по назначению.
Глава I
Канафин Д.
Введение
Право на защиту и квалифицированную юридическую помощь относится к числу фундаментальных положений, определяющих статус личности в свободном и демократическом государстве. П. 3 ст. 13 Конституции Республики Казахстан гласит: «Каждый имеет право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно». Международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным Республикой Казахстан (п. 3 ст. 14, далее - «Пакт») установлено: «...Каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему обвинения как минимум на следующие гарантии на основе полного равенства: d) быть судимым в его присутствии и защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника». Вопрос о порядке и способах реализации на практике этих гуманных положений является сегодня одним из дискуссионных. Проблема совершенствования системы квалифицированной юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета, обсуждается на самом высоком уровне, стала объектом полемики в профессиональной среде юристов, активно освещается в средствах массовой информации, интересуя широкие слои населения. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года говорится, что, прежде всего, необходимо улучшать систему оказания правовой помощи лицам с низким уровнем доходов4. К сожалению, в юридической литературе или иных специальных источниках до настоящего времени конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой области сформулированы недостаточно четко. _________________________________________ 3 Данное исследование стало возможным благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID). Автор несет ответственность за содержание публикации, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США 4 См. «Казахстанская правда» от 27 августа 2009 г.
Настоящая Концепция является теоретической моделью одного из вариантов реформирования системы юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета. Возможно, некоторые предложения могут показаться небесспорными. Концепция подлежит обсуждению, корректировке и дальнейшему развитию в процессе совместной и конструктивной работы с представителями всех ветвей власти и гражданского общества.
1. Современная ситуация в сфере оказания правовой помощи за счет республиканского бюджета
В Республике Казахстан в установленных законом случаях каждый может получить бесплатную юридическую помощь по уголовным, административным и гражданским делам. Случаи и порядок предоставления такой помощи регламентированы в соответствующих отраслевых кодифицированных нормативных актах - Уголовно-процессуальном (далее - «УПК») и Гражданско-процессуальном (далее - «ГПК») кодексах, а также - в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - «КоАП»). Основные претензии, высказываемые в настоящее время в адрес юридической помощи, предоставляемой за счет республиканского бюджета, заключаются в ее невысоком качестве, несвоевременности и недостаточной доступности для лиц, в ней нуждающихся. Сложившееся положение вещей объясняется, как правило, низким уровнем оплаты труда адвоката, отсутствием у граждан ясной информации о порядке и формах предоставления такой помощи, нетранспарентности процедуры привлечения адвокатов по уголовным делам в порядке ст. 71 УПК и административным в порядке ст. 590 КоАП, наличием коррупционных связей между отдельными адвокатами и сотрудниками правоприменительных органов, пробельным и неточным регулированием в законодательстве механизмов получения бесплатной юридической помощи по гражданским делам (ст. 114 ГПК). Адвокаты, привлекаемые к участию в деле по назначению органа, ведущего уголовный процесс, получают оплату своего труда по постановлению этого органа только после подтверждения им объема произведенных трудовых затрат. В результате такой порядок способствует тому, что профессиональные защитники порой испытывают большее расположение к суду, или, что еще хуже, к своему процессуальному оппоненту, нежели подзащитному5. Кроме этого, в связи с общим низким уровнем правовой культуры граждане, как правило, не знают, каким образом в случае необходимости найти адвоката. В общественном сознании, к сожалению, достаточно прочно укоренился стереотип о том, что передача взятки может решить почти любую юридическую проблему. Пробельно урегулированный в законе порядок привлечения адвоката по назначению порой создает условия для коррупции и злоупотреблений, как со стороны некоторых следователей, так и отдельных недобросовестных адвокатов. Очевидно, что закон и правоприменительная практика в любом случае должны исключать возможность такого рода эксцессов. Что касается гражданских дел (ст. 114 ГПК), закон, за исключением отдельных случаев (глава 33, ст. 304 ГПК), четко не определяет, когда именно граждане имеют право на получение квалифицированной юридической помощи за счет республиканского бюджета, и относит разрешение этого вопроса на усмотрение судьи6. В этом случае назначение адвоката за счет республиканского бюджета связано с необходимостью совершения дополнительных процессуальных действий, что определенным образом может затянуть сроки рассмотрения дела, требует от суда оформления соответствующих финансовых документов и влечет расходование бюджетных средств. Представляется, что именно по этой причине объемы бесплатной для граждан юридической помощи по гражданским делам на порядок меньше, чем в уголовном судопроизводстве. По административным делам закон также содержит перечень правовых ситуаций, когда гражданин вправе получить юридическую помощь за счет государства (ст. 589 КоАП). Однако на практике судьи редко привлекают адвокатов к участию в делах данной категории. Такое положение вещей нельзя признать нормальным, поскольку природа административной ответственности состоит в наказании, связанном с ограничением гражданских прав, в том числе таких фундаментальных, как право на свободу и личную неприкосновенность7. В этой связи, исходя из содержания ст. 14 Пакта, участие адвоката в таких делах обязательно, и государство должно обеспечить гражданину его право на защиту. Нет сомнений в том, что ситуация в сфере защиты по назначению нуждается в улучшении, а условия для различного рода злоупотреблений в этой сфере должны быть ликвидированы. Статистика показывает, что большая часть дел обеспечивается не адвокатами по соглашению, а защитниками в порядке ст. 71 УПК8, получающими вознаграждение за свою работу, равное примерно 4 долларам США в час. Очевидно, что при существующем порядке и неоправданно низких ставках адвокат сможет получить достаточные средства для существования лишь за счет увеличения количества отработанных часов, иногда в ущерб качеству проделанной работы. ____________________________________ 5 Следует отметить, что эта проблема носит универсальный характер. Например, до недавнего времени судьи в Израиле сами определяли, какой адвокат будет осуществлять защиту по делам рассматриваемой категории и по окончании процесса устанавливали размер гонорара, подлежащий выплате. В результате: «Назначенные адвокаты часто страдали «раздвоением личности», когда их преданность защите подсудимого вступала в конфликт с искушением угодить суду. Таким образом, назначенный адвокат часто воздерживался от усердного ведения дела обвиняемого, особенно в том случае, когда у судьи уже сложилось негативное мнение об этом деле». См. Моше Хакохен (окружной государственный защитник по Иерусалиму). Израильское бюро государственного защитника: уроки прошлого, планы на будущее // Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Инициатива «Право общественных интересов», Будапештский правовой центр Колумбийского университета. 2002, с. 555. 6 Ст. 114 ГПК гласит: «судья при подготовке дела к судебному разбирательству или суд при рассмотрении дела вправе (курсив наш - Д.К.), исходя из имущественного положения гражданина, освободить его полностью или частично от оплаты юридической помощи и отнести расходы по оплате труда адвоката за счет государства». 7 Например, правонарушения, предусмотренные ст. ст. 330 и 336, а также некоторые другие составы КоАП могут наказываться административным арестом на срок до 15 суток. 8 Например, в г. Алматы в 2005 году из всех уголовных дел, проведенных с участием адвокатов, в 59% защита была обеспечена адвокатами по назначению (см.: Отчетный доклад о деятельности Президиума Алматинской городской коллегии адвокатов за период с 2002 по 2005 годы. // Адвокаты Алматы № 2 (8) 06.2006 с. 9). Можно предположить, что в связи с довольно высоким уровнем жизни, в Алматы граждан, которые могут самостоятельно оплатить помощь адвоката, несколько больше, чем в регионах. Следовательно, процент уголовных дел, обеспечиваемых защитой за счет государства, в областях Казахстана, превышает показатели Алматы.
2. Предложения по совершенствованию системы
2.1. Общие принципы реформирования
Каждый гражданин во всех случаях привлечения к уголовной ответственности вправе рассчитывать на получение квалифицированной юридической помощи за счет республиканского бюджета. Государство, обязанное такую помощь обеспечить, со своей стороны ожидает разумного и бережного отношения к средствам, затрачиваемым на это благое начинание. Адвокатура в силу своего профессионального предназначения обязана содействовать государству в решении данной проблемы, но при этом вправе требовать достойной оплаты труда адвокатов и нормальные условия для такой работы. Возникает вопрос, почему исполнение данной миссии возложено именно на адвокатуру? Теоретически к оказанию правовой помощи можно допустить представителей неправительственных организаций или юристов, работающих на условиях найма в соответствующих учреждениях и оплачиваемых из местного или республиканского бюджета. На многих юридических форумах представители неправительственных организаций ссылаются на свой успешный опыт по юридическому консультированию и представительству в судах интересов граждан из социально уязвимых слоев населения, и предлагают свои услуги в деле совершенствования системы правовой помощи. Возможно, неправительственные организации вправе претендовать на получение больших полномочий для участия в судопроизводстве при защите прав и свобод граждан, а также - оплату своего труда из бюджета. Однако следует учитывать разницу между правозащитной деятельностью и оказанием профессиональной юридической помощи. Различие между неправительственными организациями и адвокатурой состоит в том, что большинство НПО являются представителями определенных социальных групп или всего гражданского общества в целом. В то же время главное предназначение адвоката, особенно как профессионального защитника в уголовном и административном судопроизводстве - представление частных интересов, в первую очередь, защита прав, свобод и законных интересов физических лиц. Выполняя публичную функцию обеспечения конституционного права граждан на защиту, адвокатура стоит на страже прав личности, выполняя тем самым важнейшую функцию по защите институтов гражданского общества от произвола и незаконного принуждения со стороны государственных органов, ибо общество состоит из граждан, и его сила и влияние зависят от степени свободы, независимости и защищенности каждого человека. При таких обстоятельствах знак равенства между неправительственными организациями и профессиональными объединениями адвокатов ставить нельзя, поскольку функции, задачи, инструментарий и ответственность этих институтов существенно отличаются между собой. Более того, уравнять неправительственные организации и адвокатуру в полномочиях по защите прав граждан в судопроизводстве невозможно, так как именно адвокатура является специализированным для этого институтом, и как профессиональное объединение адвокатов-защитников более приспособлена к выполнению этой работы. Другая серьезная проблема, которая может возникнуть в случае передачи функций по оказанию юридической помощи за счет бюджета из ведения адвокатуры неправительственным организациям или иным структурам, заключается в особенностях комплектации кадров. Адвокат - это дипломированный юрист, прошедший дополнительную специальную подготовку в качестве стажера в коллегии адвокатов и сдавший достаточно сложный квалификационный экзамен на право получения лицензии. Адвокат связан правилами профессиональной этики, подчиняется требованиям устава коллегии адвокатов и не только находится под ее защитой, но и может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства или корпоративных норм поведения. В принципе, перечисленные требования к адвокату должны гарантировать уровень квалификации, необходимый для осуществления качественной защиты в уголовном процессе. Неправительственные организации не могут обеспечить такую же или схожую систему кадрового отбора, подготовки и профессионального контроля. Кроме того, в отличие от адвокатуры, имеющей особый правовой статус и дополнительные гарантии независимости профессиональной деятельности9, неправительственные организации не ограждены от неизбежного в нынешних условиях негативного влияния и злоупотреблений со стороны правоохранительных органов или иных заинтересованных субъектов. Работа адвоката связана, как правило, с участием в юридическом конфликте, в том числе и с органами уголовной репрессии, порой преследующими узковедомственные цели и имеющими достаточно большой потенциал для давления на своих противников. В этих условиях поддержка со стороны коллегии адвокатов служит определенной гарантией нормальной работы профессионального защитника. Неправительственные организации такого рода правовыми и организационными ресурсами не располагают. Поэтому, не отрицая в целом возможность участия НПО в оказании правовой помощи населению посредством консультирования, стоит осторожно отнестись к идее вовлечения их в уголовное или административное производство. В последнее время обсуждаются идеи по созданию так называемой «государственной» адвокатуры. Предполагается, что сформированные при органах юстиции или местных исполнительных органах группы юристов, получая заработную плату из бюджета, составят альтернативу коллегиям адвокатов и будут в состоянии обеспечивать оказание юридической помощи лицам, которые не могут оплатить такую помощь самостоятельно. Сторонники этой идеи определяют такого рода формирования как юридические бюро или называют их «муниципальной» адвокатурой. ________________________________________ 9 Например, законом предусмотрена уголовно-правовая защита адвокатов (ст. 365 Уголовного кодекса Республики Казахстан). Кроме того, ст. 17 Закона Республики Казахстан от 5 декабря 1997 года № 195-I «Об адвокатской деятельности» устанавливает целый перечень гарантий адвокатской деятельности.
Считаем такие предложения неприемлемыми. В уголовном судопроизводстве по делам публичного обвинения преследование и поддержание обвинения осуществляется представителями государства, фактически относящимися к органам исполнительной власти. Примерно такая же ситуация складывается по большинству административных производств. «Юридические бюро», создание которых предполагается при органах юстиции или местной администрации, также будут являться структурами исполнительной ветви власти, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они априори не смогут иметь и гарантировать ту же степень юридической свободы и процессуальной независимости, которую имеет адвокатура в силу своего особого, независимого негосударственного статуса. Кроме того, взаимодействие сотрудников юридических бюро с органами предварительного расследования на постоянной основе неизбежно породит новые условия для коррупции и ухудшит общий уровень качества оказываемой юридической помощи.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |