|
|
|
Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Петровской академии наук и искусств (РФ), Президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA)
Конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду[1]
ОБЩЕЕ
Право граждан на благоприятную окружающую среду вытекает из смысла и содержания законодательной нормы, закрепленной в пункте 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан, которая гласит, что «государство ставит своей целью охрану окружающей среды благоприятной для жизни и здоровья человека».[2] Это конституционное положение включено в раздел Основного закона, предусматривающего права и обязанности гражданина и человека, а потому его буквальное толкование позволяет прийти к выводу, что такое право гражданина и человека является конституционным правом, которое должно обеспечиваться государством всеми законными способами и средствами. Если заглянуть в историю, то по времени конституционализации это право, как юридическая категория, впервые была провозглашена в Конституции Испании в 1978 году и получила широкое распространение в конституциях постсоветских государств.[3] Это конституционное положение свое дальнейшее развитие нашло в Экологическом кодексе РК, где статья 13 прямо предусматривает право физических лиц на «благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду». Следует отметить, что право на благоприятную окружающую среду корреспондирует обязанность государства (государственных органов и должностных лиц), всех юридических и физических лиц принимать все возможные меры для сохранения и восстановления природной среды. Сформулированные различным образом положения о праве на благоприятную окружающую среду содержатся и в международно-правовых актах, например, в Африканской Хартии прав человека и народов (1981 года), Протоколе к Американскому соглашению по экономическим, социальным и культурным правам человека (1969 года), Декларации основных прав и свобод, принятой Европейским парламентом (1989 году),[4] то есть этот правовой институт не является новеллой конституционного права. Право на благоприятную окружающую среду - это одно из естественных и основных прав человека, возникающее с момента его рождения, как и право на жизнь, поэтому его следует рассматривать как комплексный правовой институт, включающий нормы конституционного, международного, гражданского и экологического права. К сожалению, в науке и на практике по различному понимают и интерпретируют этот правовой институт, что является одной из причин отсутствия единообразной правоприменительной практики по защите прав и законных интересов граждан нашей страны. Между тем наиболее распространенной точкой зрения, согласно которой право на благоприятную окружающую среду понимается как возможность гражданина и человека находиться в окружающей среде, имеющей в наличие природные ресурсы, необходимые и достаточные для существования нынешнего и будущего поколений, качество которой способно обеспечить физические, душевные и эстетические потребности человека. Здесь необходимо иметь в виду, что понятие «право на благоприятную окружающую среду» не является синонимом понятия «благоприятная окружающая среда»[5], поскольку последняя правовая категория, хотя и связана с первым, в тоже время она является предметом экологического, а не конституционного права. С правом человека на благоприятную окружающую среду тесно связаны другие экологические права граждан, такие права как: получать от государственных органов и организаций своевременную, полную и достоверную экологическую информацию; участвовать в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой; предъявлять в суды иски о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения экологического законодательства; и другие.[6] Таким образом, резюмируя вышеизложенное можно констатировать, что право на благоприятную окружающую среду - это одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающие основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Однако следует отметить, что право гражданина и человека на благоприятную окружающую среду тесно связано с обязанностью граждан Республики Казахстан «сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам» (статья 38 Конституции РК), что само по себе является специфическим средством обеспечения и реализации права на благоприятную окружающую среду. В данном случае соотношение права и обязанности гражданина относительно окружающей природной среды является концептуальным правовым механизмом обеспечения действия конституционных норм, приведенных в Разделе II (Гражданин и человек) Основного закона нашей страны.
СПОСОБЫ И СРЕДСТВА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Достижение государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека обеспечивается целым комплексом средств и способов, предусмотренных действующим законодательством, а также природоохранительной деятельностью всех субъектов правоотношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В первую очередь, право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается действием императивных норм экологического законодательства путем: 1) лицензирования деятельности в области охраны окружающей среды; 2) экологического нормирования; 3) проведения государственной экологической экспертизы; 4) лимитирования природопользования; 5) внедрения наилучших экологически чистых технологий; 6) развития устойчивых моделей производства и потребления; 7) восстановления и воспроизводства природных ресурсов; 8) установления платной системы пользования природными ресурсами; 9) осуществления мониторинга за деятельностью природопользователей; 10) ведения обязательных кадастров природных ресурсов; 11) защиты и развития особо охраняемых природных объектов; 12) осуществления экологического образования и просвещения; 13) обеспечения неотвратимости ответственности за нарушение экологического законодательства; 14) международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды (глобальное партнерство). Необходимо отметить, что и экологические права граждан, закрепленные в Экологическом кодексе РК могут расцениваться, как специфические способы реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Так, в сфере охраны окружающей среды граждане вправе, например: создавать общественные объединения и фонды; получать полную и достоверную информацию о состоянии природной среды; обращаться с жалобами, заявлениями и предложениями к органам государственной власти по вопросам, касающимся охраны окружающей среды; предъявлять иски; участвовать в принятии решений по вопросам природоохранной деятельности. Реализация гражданами приведенных экологических прав и выполнение ими своих обязанностей по сохранению природы и бережному отношению к природным богатствам[7], безусловно, способствует достижению государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека. Таким образом, государство, общество в целом и отдельная личность в частности, должны быть партнерами в достижении цели по сохранению окружающей среды благоприятной для жизни и здоровья человека. Только при таком понимании конституционных прав и обязанностей, а также императивных установлений экологического законодательства возможно в максимальной степени приблизить достижение вышеуказанной цели. Здесь следует также сказать, что государство, законодательно закрепив за гражданами право на благоприятную окружающую среду, должно предоставить гарантии надлежащего осуществления указанного права. В соответствии с действующим законодательством в системе юридических гарантий реализации права на благоприятную окружающую среду, например, важное место имеет защита: путем признания недействительным актов органов государственной власти или органов местного самоуправления; путем предупреждения и пресечения действий, нарушающих права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды и природопользования; путем возмещения имущественного или компенсации неимущественного вреда. К средствам реализации права на благоприятную окружающую среду следует относить и механизмы, предусмотренные в международных правовых актах, к которым присоединилась Республика Казахстан. Одним из важных таких актов является Орхусская Конвенция[8], налагающая на стран-участниц вполне определенные обязательства по вопросу обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Так, например, Конвенция предусматривает необходимость: обеспечения активного доступа общественности к информации; вовлечения общественности в процесс принятия экологически значимых решений, в разработку экологической политики государства, программ и планов; обеспечения доступа общественности к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды; поддержки общественных организаций, занимающихся охраной окружающей среды. Определенные обязательства Республики Казахстан по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов вытекают и из положения многих других международных правовых актов.[9] Таким образом, только полное использование государством всех способов и средств по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду позволит признать природную среду в Республике Казахстан соответствующим установленным законодательным критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового и эстетического богатства. Следует сказать, что критерии благоприятной окружающей среды (ресурсоемкость, эстетичность, чистота) сформулированы в Стокгольмской декларации (1972 года), Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде (1992 года) по окружающей среде и развитию, а также в природоресурсном и санитарно-эпидемиологическом законодательстве Республики Казахстан.
ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Как уже выше отмечено, Конституция Республики Казахстан устанавливает, что одной из основополагающих задач государства является охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. В Стратегическом плане развития РК до 2020 года указывается, что успешная диверсификация экономики неразрывно связана с решением экологических проблем и снижением негативного воздействия антропогенной нагрузки. Президентом страны инициирована международная программа «Зеленый мост», реализация которой требует приведения внутреннего экологического законодательства в соответствие с принципами данной программы. Несмотря на все прогрессивные идеи существующего экологического законодательства, практика выявила определенные его пробелы и противоречия. Существующая система регулирования вопросов охраны окружающей среды подвергается справедливой критике со стороны специалистов и иностранных обозревателей, которые отмечают, что казахстанский закон и практика его применения имеют целью наказать природопользователя, но не восстановить и сохранить окружающую среду. В 2007 году был принят Экологический кодекс, призванный систематизировать всю нормативно-правовую базу, усовершенствовать систему нормирования, государственного контроля и других институтов, а также внедрить передовые международные стандарты в практику природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем, отдельные регуляции действующего законодательства не выполняют общественно-полезной цели, создают неоправданно высокие административные барьеры для предпринимательства и обладают высоким коррупциогенным потенциалом. Существующее правовое регулирование по вопросам возмещения вреда окружающей среде преимущественно направлено не на восстановление состояния природных объектов, а используется в качестве инструмента для пополнения государственного бюджета денежными средствами, которые не направляются на решение экологических проблем. Действующее законодательство не предусматривает эффективных мер поощрительного стимулирования природопользователей, внедряющих прогрессивные и «зелёные» технологии, осуществляющие системные природоохранные мероприятия. Действующие регуляции носят в большей мере односторонний, «карательный» характер, не отвечающий требованиям эффективного развития природоохранной сферы. Между тем необходимость введения мер поощрительного стимулирования деятельности природопользователей определена государственной политикой, международными инициативами Республики Казахстан, в частности, глобальной программой «Зелёный мост»). Применимыми международными договорами (например, согласно подпункта (d) пункта (1) статьи 19 Договора к Энергетической Хартии), Казахстан должен уделять особое внимание поощрению применения более чистых видов топлива и использованию технологий и технологических средств, снижающих загрязнение. По мнению экспертов, большой проблемой является и отсутствие эффективной государственной системы мониторинга загрязнения компонентов окружающей среды. Сокращение количества гидропостов и постов за наблюдением атмосферного воздуха привело к тому, что в настоящее время многие регионы Казахстана не имеют даже фоновых показателей загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и в водных источниках. Поэтому при расчёте нормативов специалистам приходится использовать справочные данные советского периода. К примеру, РГП «Казгидромет» предоставляет фоновые концентрации только некоторых веществ в атмосферном воздухе (пыли неорганической, оксидов азота, сернистого ангидрида, оксида углерода) и нескольких веществ в крупных реках и озёрах (где имеются гидропосты). По почвам, большинству малых речек, подземных вод, по атмосферному воздуху на обширных территориях Республики Казахстан практически нет объективных данных, которые могли бы быть использованы при осуществлении природоохранительной деятельности. Проблемой является и отсутствие единообразной судебной практики по экологическим делам. На наш взгляд, не выработана единая позиция судов относительно ряда важных аспектов, например, по вопросам: применения прямого и косвенного методов при определении размера ущерба окружающей среде в понимании положений, установленных в подпункте 42 пункта 1 статьи 1 Экологического кодекса; определения «исторических загрязнений»; взыскания ущерба, образовавшегося вследствие правомерных действий природопользователя в условиях крайней необходимости; разграничения классификации материалов и отходов и др. В некоторых случаях в пределах одного суда применяются противоположные подходы по сходным делам. Здесь следует сказать, что Постановление Пленума Верховного Суда Республики Казахстан от 22 декабря 2000 года № 16 «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды» в большей части утратило актуальность, в связи с изменением законодательства, а в применимой части положения указанного Постановления по вопросам взыскания ущерба окружающей среде судами используются не в полной мере. Так, например, практически не используются положения Постановления Пленума о том, что судам следует в обязательном порядке выяснять обстоятельства, свидетельствующие о наступлении вредных последствий, а также принимать меры к установлению причинителя вреда, наличия вины и причинной связи (пункт 5); и что юридически значимым является не всякое загрязнение, а лишь такое загрязнение, которое превышает установленные нормативы качества окружающей среды (пункт 9). Приведенные проблемы в сфере природопользования и охраны окружающей среды, противоречия и пробелы экологического законодательства требуют создания такой системы правового регулирования, которые способствовали бы государству в достижении цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека.
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В настоящее время, крупными природопользователями, отраслевыми и профессиональными ассоциациями с участием международных экспертов подготовлены конкретные предложения по реформированию экологического законодательства, принятие которых способствовало бы не только улучшению инвестиционного климата в стране, но и отвечала бы цели Республики Казахстан по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья граждан. Предлагаемые изменения в экологическое законодательство касаются следующих вопросов: Во-первых, нами проведена обширная ревизия применяемых в экологическом законодательстве терминов и определений на предмет их упорядочения и более четкого определения их правового статуса, особенно тех субинститутов, которые связаны с возникновением юридических последствий. Во-вторых, предложены изменения по снижению административных барьеров при выдаче экологических разрешений на эмиссии. В частности, предлагается ввести принцип «одного окна», презумпцию выдачи экологических разрешений, сокращение срока их выдачи, исключение ряда документов, которые требуются при рассмотрении заявки на выдачу экологического разрешения, и выделение процесса рассмотрения, согласования и утверждения документов в отдельные процедуры. В-третьих, вводится правовая регламентация ряда процессов, таких как повторное рассмотрение заявки на выдачу экологического разрешения на эмиссии, публичные слушания, установление условий природопользования. Восполняются имеющиеся пробелы законодательства, конкретизируются обязанности уполномоченных органов в сфере экологии. В-четвертых, упорядочены вопросы ответственности природопользователей за причинение вреда окружающей среде. Сам институт ответственности был существенно пересмотрен и переработан. В частности, устраняется тройная ответственность за экологическое нарушение, предлагаются меры по приведению экологического законодательства в соответствие с общеправовыми и отраслевыми принципами. Вводится действительный приоритет возмещения причиненного окружающей среде вреда. Устраняются основания для нарушения принципа равенства всех перед законом и единства закона на всей территории Республики. Предлагается создание целевого национального экологического фонда, который будет аккумулировать экологические отчисления от природопользователей, уплачиваемые в связи с причинением неустранимого вреда окружающей среде, и направлять эти средства непосредственно на природоохранные и природовосстановительные мероприятия. В-пятых, усиливается роль общества и неправительственных структур в решении экологических вопросов. Например, предлагается ввести правовой институт экологического омбудсмена, который мог бы осуществлять медиацию и разрешение экологических споров, усиливается роль и значение экологического аудита. В-шестых, предлагаются конкретные меры по урегулированию таких вопросов как факельное сжигание и залповые выбросы. Предлагается введение в экологическое право и законодательство правового института «крайней необходимости». Проведена огромная работа, привлечены и затрачены значительные ресурсы, сообщество природопользователей и ключевых игроков казахстанской экономики выступают с единым консолидированным мнением. Необходимо сказать, что самые широкие слои общественности и бизнеса серьезно обеспокоены существующим положением в экологическом регулировании. Между тем эта инициатива природопользователей и независимых экспертов вот уже в течение почти двух лет находится на рассмотрении в уполномоченных органах государства, и на сегодняшний день не видно «света в конце тоннеля». Такое молчание, на наш взгляд, не отвечает требованиям времени и является препятствием в достижении государством цели по обеспечению охраны окружающей среды благоприятной для гражданина и человека.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении хотелось бы отметить, что Республика Казахстан с ее стремлением войти в число 50 передовых государств мира, непременно будет обеспечивать право граждан на благоприятную окружающую среду, как это предписано конституционной нормой и экологическим законодательством. Окружающая нас природная среда должна служить удовлетворению потребностей общества и должна быть сохранена для будущих поколений граждан нашей страны, а для этого необходимо обеспечение баланса потребления природных ресурсов и охраны окружающей среды. Это задача выполнима, если государство, природопользователи и сам человек в рамках социального партнерства и социальной ответственности будут бережно относиться к природной среде. Следует констатировать, что наличие ясной, справедливой и рациональной системы экологического законодательства - важный шаг на пути реализации государственной экологической политики, основывающейся на Конституции. Именно эффективное государственное регулирование должно обеспечить благоприятную окружающую среду для человека.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву. [2] Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме, 30 августа 1995 года. [3] См. статью 39 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года; статью 46 Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года; статью 48 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года; статью 37 Конституции Республики Молдова от 29 июня 1994 года; статью 42 Конституции Российской Федерации от12 декабря 1993 года; статью 36 Конституции Туркменистана от 18 мая 1992 года; статью 50 Конституции Украины от 28 июня 1996 года. [4] По Е.А.Высторобец: African Charter for Human and Peoples’ Rights, 27 June 1981, 211.L.M 59 (1982); Protocol to the 1969 American Convention on Human Rights on Economic, Social and Cultural Rights, November 1988, 25 I.L.M 161 (1989). www.eco.tatarstan.ru. [5] Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, состояние которой обеспечивает экологическую безопасность и охрану здоровья населения, сохранение биоразнообразия, предотвращение загрязнения, устойчивое функционирование экологических систем, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов (пункт 37 части 1 статьи 1 Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 января 2007 года. [6] См. часть 1 статьи 13 Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 января 2007 года. [7] См. статью 38 Конституции РК. [8] Конвенция была подписана 38 странами в городе Орхусе в Дании 25 июня 1998 года на 4-ой Конференции министров охраны окружающей среды европейских государств в рамках Процесса «Окружающая среда для Европы». Среди ратифицировавших эту Конвенцию десять стран с постсоветской территории: Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Украина. [9] Например: Венская Конвенция об охране озонового слоя, принятая в марте 1985 году (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); Монреальский Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в сентябре 1987 года (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); Поправка к Монреальскому Протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в июне 1990 года (Республика Казахстан присоединилась - 7 мая 2001 года); Конвенция о биологическом разнообразии, принятая на Конференции ООН в июне 1992 года (Республика Казахстан одобрила - 19 августа 1994 года); Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием от 17 июня 1997 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июля 1997 года); Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1997 года (Указ Президента Республики Казахстан о подписании от 12 марта 1999 года); Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июня 2007 года); Рамочная Конвенция по защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября 2003 года (Республика Казахстан ратифицировала - 13 декабря 2005 года) и др.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |