|
|
|
Вопросы стабильности налогового режима
Ильясова К.М., д.ю.н, профессор кафедры частно-правовых дисциплин Каспийского общественного университета
В связи с принятием Кодекса Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) (далее - НК РК) одним из актуальных и спорных вопросов налогообложения недропользователей стал вопрос о налоговой стабильности контрактов на недропользование, заключенных до вступления в силу указанного кодекса, в связя с тем, что в таких контрактах в соответствии с законодательством РК, действовавшим на момент их заключения, были предусмотрены положения об общей и налоговой стабильности. В настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 308 НК РК исчисление налоговых обязательств по налогам и другим обязательным платежам в бюджет по деятельности, осуществляемой в рамках контракта на недропользование, производится в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, действующим на момент возникновения обязательств по их уплате, за исключением случаев, указанных в пункте 1 статьи 308-1 настоящего Кодекса. В п. 1 ст. 308-1 НК РК установлено, что налоговый режим, определенный в соглашении (контракте) о разделе продукции, заключенном между Правительством Республики Казахстан или компетентным органом и недропользователем до 1 января 2009 года и прошедшем обязательную налоговую экспертизу, а также в контракте на недропользование, утвержденном Президентом Республики Казахстан, сохраняется для налогов и других обязательных платежей в бюджет, в отношении которых в соответствии с положениями такого соглашения (контракта) прямо предусмотрена стабильность налогового режима, действует исключительно в отношении сторон такого соглашения (контракта), а также в отношении операторов в течение всего установленного срока его действия, не распространяется на лиц, не являющихся сторонами такого соглашения (контракта) или операторами, и может быть изменен по взаимному соглашению сторон. Кроме того, в указанном пункте ст. 308-1 НК РК предусмотрено, что в случае отмены отдельных видов налогов и других обязательных платежей в бюджет, предусмотренных налоговым режимом соглашения (контракта) о разделе продукции, заключенного между Правительством Республики Казахстан или компетентным органом и недропользователем до 1 января 2009 года и прошедшего обязательную налоговую экспертизу, а также налоговым режимом контракта на недропользование, утвержденного Президентом Республики Казахстан, недропользователь продолжает производить их уплату в бюджет в порядке и размерах, которые установлены соглашением (контрактом) о разделе продукции и (или) контрактом на недропользование, до окончания срока их действия или внесения соответствующих изменений и дополнений в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. В связи с изложенных, возникает вопрос о том, распространяются положения НК РК, отменяющие стабильность налогового режима по деятельности, осуществляемой в рамках контракта на недропользование, за исключением случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 308-1, на ранее заключенные контракты на недропользования, в которых предусмотрены положения о налоговой стабильности, однако НК РК для них такую стабильность не предусматривает. В настоящее время существуют два основных противоположных мнения по вопросу о налоговой стабильности и ее отмене в соответствии с НК РК 2008 г. в отношении недропользователей, контракты с которыми были заключены до вступления в силу налогового кодекса. Одни исследователи по вопросам налоговой стабильности приоритетными признают нормы НК РК, другие исходят из условий контрактов, устанавливающих стабильность налогового режима в соответствии с законодательством, действовавшем на момент заключения контракта на недропользование. К основным аргументам противников применения норм ранее действовавшего законодательства и условий ранее заключенных контрактов о налогой стабильности можно отнести следующие. 1. В связи с заключением контракта на недропользование возникают две группы взаимоотношений с участием государства. В первую группу входят те отношения, которые могут быть урегулировны в контракте на недропользование на началах равенства сторон: права и обязанности сторон, сроки, ответственности. Вторую группу составляют публичные отношения по уплате недропользователями налогов и другиз обязательных платежей (эти отношения носят публичный, административный характер) и, по общему правилу, не могут регулироваться контрактом. Данные отношения, как правило, регулируются императивными положениями налогового законодательства[1]. В связи с изложенным признается, что публично-правовая гарантия стабильности налоговых отношеий действует лишь до тех пор, пока не отменена правовая норма, поддерживающая такую гарантию. Содержание контракта применительно к рассматриваемому вопросу юридичекки безразлично. Соответственно сделан вывод о том что положения нового Налогового кодекса должны применяться к деятельности всех недропользователей, невзирая на наличие оговорок о стабильности в контрактах на недропользование в период их заключения, а обязательства по уплате налогов должны исполняться в соответствии с налоговым законодательством, действующим на момент возникновения таких обязательств. Исключение из этого правила составляют контракты на недропользование со стабильным налоговым режимом, указанные в п. 2 ст. 308 НК РК[2]. 2. Сугубо с юридической позиции гарантии стабильности налогового режима находят свою опору в норме права (законодательстве). Наличие гарантии стабильности налоговых режимов в области недропользования объясняется главным образом потребностью развивающихся экономических систем в крупных иностранных инвестициях на длительный срок. Изменение в указанной потребности может приводить к изменению гаантий стабильности налогового режима и их отмене при опадении самой потребности. Неотменяемость гарантий, установленных законом, теоретически существовать не может в силу природы законодательства. Допустимость ограничения возможнсти изменения законодательства, в том числе налогового, частноправовым договором означало бы ограничение суверенитета государтва, своего рода «приватизацию власти», что представляется невозможным с позиции теории государства и права[3]. 3. Налогообложение недропользователей является предметом регулирования налогового законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2 НК РК налоговое законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Кодекса, а также нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено настоящим Кодексом. Налоги и другие обязательные платежи в бюджет устанавливаются, вводятся, изменяются или отменяются в порядке и на условиях, установленных настоящим Кодексом (п. 3 ст. 2 НК РК). При наличии противоречия между настоящим Кодексом и другими законодательными актами Республики Казахстан в целях налогообложения действуют нормы настоящего Кодекса. Запрещается включение в неналоговое законодательство Республики Казахстан норм, регулирующих налоговые отношения, кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (п. 4 ст. 2 НК РК). 4. Налоговое законодательство Республики Казахстан основывается на принципах налогообложения. К принципам налогообложения относятся принципы обязательности, определенности, справедливости налогообложения, единства налоговой системы и гласности налогового законодательства Республики Казахстан. Положения налогового законодательства Республики Казахстан не могут противоречить принципам налогообложения, установленным настоящим Кодексом (ст. 4 НК РК 2008 г.). Налоговая система Республики Казахстан является единой на всей территории Республики Казахстан в отношении всех налогоплательщиков (налоговых агентов) (ст. 8). Придерживаясь противоположной точки зрения о том, что в связи с отменой норм о налогой стабильности в соответствии со ст. 308 НК РК, за исключением случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 308-1, условия контрактов на недропользования о налогой стабильности, нормы законодательства РК об общей и налогой стабильности, действовавшие на момент заключения контрактов на недропользования (в том числе, ст. 71 Закона РК от 27 января 1996 г. «О недрах и недропользовании» и ст. 57 Закона РК от 28 июня 1995 г. «О нефти», в которых предусмотрены нормы о гарантиях недропользователя от изменений законодательства, ухудшающих его положение), а также нормы международных договоров, участником которых является Республика Казахстан, не могут рассматриваться как юридически безразличные и не могут быть игнорированы при определении режима налогообложения недропользователей, мы исходим из следующего. Содержащиеся в контрактах на недропользовании условия о налоговой стабильности, на наш взгляд, не являются свидетельством того, что контракты на недропользование становятся регуляторами публично-правовых отношений, относящихся к сфере регулирования императивных норм законодательства. В частности, в контрактах на недропользование содержатся условия о стабильности налогового режима в соответствии с императивными нормами налогового законодательства, действовавшего на момент заключения контрактов. Проблема заключается не в том, что условия контрактов о стабильности налогового режима посягают на императивные нормы действующего налогового законодательства, а проблема состоит в выборе при определении налогового режима императивных норм налогового законодательства, действующего на момент заключения контракта или на момент возникновения налогового обязательства. Условия контракта на недропользование о налоговой стабильности, таким образом, на наш взгляд, не отменяют публично-правовую природу налоговых отношений, их регулирование императивными нормами налогового законодательства, поскольку виды налогов, ставки налогообложения и остальные вопросы при уплате налогов будут регулироваться имеративными нормами налогового законодательства. Другой вопрос, какого законодательства, действующего на момент заключения контракта или на момент возникновения налогового обязательства. Каким бы законодательством при этом не регулировался налоговый режим, он остается сферой регулирования норм публично-правовых отраслей права, а не частно-правовых. При этом в контракте в соответствии с налоговым законодательством, действовавшим на момент его заключения, как правило, содержатся положения о видах налогов, ставках налогообложения и другие вопросы налоообложения. Однако, полагаем, что изложенное не может быть квалифицировано как договорный способ определения налогового режима, поскольку все указанные вопросы не становятся предметом соглашения сторон, а является способом отражения в тексте контракта императивных норм налогового законодательства, действующего на момент заключения контракта. При этом необходимо иметь в виду, что размер некоторых видов налогов определялся в контракте в соответствии с налоговым законодательством. Так, например, в соответствии со ст. 97-1 и 98 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года (далее - Указ о налогах 1995 года) размеры бонусов коммерческого обнаружения и размер бонуса добычи определялись в контракте на недропользовании. Кроме того, необходимо дифференцировать случаи предоставления недропользователю гарантии стабильности условий контракта и гарантии от изменения законодательства, ухудшающего положение инвестора (недропользователя). В случае, если недропользователь имеет гарантии стабильности условий контракта, то такие гарантии относятся только к условиям контракта, но не ко всему законодательству в целом, применяемому в отношении такого недропользователя. Другое дело, когда речь идет о гарантиях от изменения законодательства, ухудшающего положение недропользователя. В контракте, как правило, должны содержаться только те условия, которые могут быть предметом соглашения сторон. Однако, как показывает практика регулирования отношений в сфере недропользования в РК, в контракты на недропользование включаются положения императивных норм законодательства, действующих на момент заключения контракта, хотя стороны не могут своим соглашением изменить их содержание (об охране недр и окружающей среды, о налогообложении и др.). По всей видимости, это связано с тем, что недропользователю предоставляются гарантии от изменений законодательства, ухудшающих его положение, в сравнении с законодательством, действовавшим на момент заключения контракта. В связи с этим, контракт в свое содержание включает императивные нормы законодательства, действовавшие на момент его заключения, хотя стороны не могут своим соглашением изменить их содержание. Более того, Модельные контракты на недропользование, утвержденные постановлением Правительства РК, обязывали в содержание контракта включать условия, относящиеся к императивным нормам законодательства, которые не могут быть изменены соглашением сторон. В частности, в Модельные контракты включены такие разделы как налоги и платежи (налогообложение), охрана недр и окружающей природной среды, безопасность населения и персонала и др. При этом очевидно, что по таким условиям стороны не могут договариваться, что это сфера регулирования императивных норм публично-правовых отраслей права. В этой связи на основании требований законодательства о недрах и недропользовании в содержание контракта включались императивные нормы законодательства, действовавшего на момент заключения контракта (ст. 42 Закона о недрах 1996, Модельные контракты 1997 г. и 2001 г.). В связи с изложенным, мы полагаем, что условия контракта о его стабильности относятся к содержанию контракта и не могут быть распространены на положения законодательства, которые не нашли отражения в содержании контракта. Однако, если недропользователю предоставлены гарантии от изменений законодательства, ухудшающих его положение, то такие гарантии, на наш взгляд, относятся ко всем сферам законодательства, изменения в которые могут влечь ухудшение его положения как недропользователя, но не в качестве иного субъекта правоотношений. При этом анализ законодательства РК показывает, что в отличие от налогового законодательства, которое содержало нормы о налоговой стабильности и их отменило в отношении контрактов на недропользование, за исключением случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 308-1 НК РК 2008 г., и ст. 30 Закон РК от 24 июня 2010 г. «О недрах и недропользовании» (далее -Закон о недрах 2010 г.), которая отнесла сферу налогообложения и таможенного регулирования к сферам законодательства, на которые гарантии стабильности не распространяются, нормы, предоставляющие гарантии стабильности, содержались в Законе РК от 27 декабря 1994 г. «Об иностранных инвестициях (далее - Закон об иностранных инвестициях 1994 г.), который продолжает применяться в отношении иностранных инвесторов, заключивших контракты в период его действия. Более того, нормы о гарантиях недропользователя от изменений законодательства, ухудшающих его положение, содержались в Законах О недрах 1996 г. и О нефти 1995 г.. Так, например, в ст. 6 Закона об иностранных инвестициях 1994 г. содержались нормы о гарантиях иностранного инвестора от изменений законодательства, ухудшающих его положение. В соответствии с п.п. 1 и 4 ст. 6 указанного Закона, в случае ухудшения положения иностранного инвестора, являющегося результатом изменений в законодательстве и (или) вступлением в силу и (или) изменением условий международных договоров, к иностранным инвестициям в течение 10 лет применяется законодательство, действовавшее в момент осуществления инвестиций, а по инвестициям, осуществляемым по долгосрочным (свыше 10 лет) контрактам с уполномоченными государством органами, - до окончания срока действия контракта, если контрактом не предусмотрено иное. В ст. 71 Закона о недрах 1996 г. также речь шла о гарантиях от изменений законодательства, ухудшающих положение недропользователя. Так, было предусмотрено, что недропользователю гарантируется защита его прав в соответствии с законодательством. Изменения и дополнения законодательства, ухудшающие положение недропользователя, не применяются к контрактам, заключенным до внесения данных изменений и дополнений. Гарантии, установленные настоящей статьей, не распространяются на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, в сфере экологической безопасности и здравоохранения. Наряду с указанным, необходимо отметить, что помимо гарантий от изменений законодательства, ухудшающих положение инвестора (недропользователя), которые были предусмотрены в Законе об иностранных инвестициях 1994 г., Законе о недра 1996 г., Законе о нефти, в законодательных актах о налогообложении также были предусмотрены нормы о гарантиях стабильности налогового режима. Так, согласно п. 1 ст. 94-3 Указа о налогах 1995 г. налоговый режим, установленный контрактом на недропользование, заключенным в установленном порядке и прошедшим обязательную налоговую экспертизу, действует неизменно до окончания срока действия данного контракта, за исключением случаев, предусмотренных в пункте 2 настоящей статьи. В п. 2 указанной статьи предусматривалось, что в случае внесения изменений в законодательство после даты подписания контракта, которые приводят к невозможности дальнейшего соблюдения первоначальных условий контракта или приводят к существенному изменению его общих экономических условий, недропользователь и представители Компетентного и налогового органов могут внести изменения или поправки в контракт, необходимые для восстановления экономических интересов сторон по состоянию на момент подписания контракта. Данный изменения или поправки вносятся в течение шестидесяти дней с момента письменного уведомления органа налоговой службы или недропользователя. В ст. 282 НК РК 2001 были закреплены следующие нормы: «1. По первой модели налогового режима исчисление налоговых обязательств по налогам и другим обязательным платежам в бюджет производится в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, действующим на момент появления обязательств по их уплате. 2. Налоговый режим, определенный в контрактах на недропользование между Правительством Республики Казахстан или компетентным органом и отечественным или иностранным недропользователями, прошедших обязательную налоговую экспертизу и заключенных до 1 января 2004 года, сохраняется и действует в течение всего установленного срока их действия, и может быть скорректирован в связи с изменением налогового законодательства Республики Казахстан по соглашению сторон. 3. Налоговый режим по второй модели, указанной в статье 283 настоящего Кодекса, определяется только в контракте о разделе продукции, заключаемом в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Налоговый режим, устанавливаемый контрактом о разделе продукции, должен соответствовать положениям налогового законодательства Республики Казахстан, регулирующим уплату налогов и других обязательных платежей в бюджет физическими и юридическими лицами, действующим на дату подписания (заключения) контракта.» В связи с изложенным возникает вопрос о том, как соотносятся между собой нормы НК РК об отмене налоговой стабильности, за исключением установленных случаев, и нормы, предусмотренные в ст. 6 Закона об иностранных инвестициях 1994 г., ст. 71 Закона о недрах 1996 г. и ст. 57 Закона о нефти, которые действовали на момент заключения контракта на недропользование и в которых содержались нормы о гарантиях недропользователей (иностранных инвесторов) от изменений законодательства, ухудшающих его положение и о том, что такие гарантии не распространяются только на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, в сфере экологической безопасности и здравоохранения. В частности, сфера налогообложения не была указана как сфера законодательства, на которые гарантии не распространяется. Во всех законодательных актах, регулирующих налоговые отношения, в разной редакции содержатся положения о том, что запрещается включение в неналоговое законодательство вопросов, связанных с налогообложением (п. 2 ст. 1 Указа о налогах 1995 г., п. 4 ст. 2 НК РК 2001 г., п. 4 ст. 2 НК РК). Из изложенного предполагается вывод о том, что нормы налогового законодательства по вопросам налоговой стабильности имеют приоритет перед Законом об иностранных инвестициях 1994 г., Законом о недрах 1996 г. и Законом о нефти, в которых содержались нормы о гарантиях от изменений законодательства, ухудшающих положение инвестора (недропользователя). Кроме того, НК РК в иерархии нормативных правовых актов стоит выше, чем вышеуказанные законы. Указанное может дать основание для вывода о том, что нормы Закона об иностранных инвестициях 1994 г., Закона о недрах 1996 г. и Закона о нефти о гарантиях от изменений законодательства, ухудшающих положение инвестора (недропользователя), могут быть применены только в части, не противоречащей НК РК. Соответственно, гарантии от изменений законодательства, ухудшающих положение недропользователя, не могут быть распространены на налоговые отношения. Однако, при определении соотношения изложенных норм, на наш взгляд, необходимо учитывать, что нормы о гарантиях от изменений законодательства, ухудшающих положение недропользователя, содержащиеся в Законах об иностранных инвестициях 1994 г., Законе о недрах 1996 г. и Законе о нефти, не нарушают нормы налогового кодекса, поскольку в них содержатся положения не о налогообложении, а о гарантиях от изменения законодательства, ухудшающих положение недропользователя. Более того, на момент принятия указанных законов в налоговом законодательстве были предусмотрены нормы о налоговой стабильности и изложенные нормы не противоречили нормам налогового законодательства. В частности, в ст. 6 Закона об иностранных инвестициях 1994 г., в ст. 71 Закона о недрах 1996 г. и в ст. 57 Закона о нефти не было предусмотрено, что гарантии от изменений законодательства, ухудшающих положение инвестора (недропользователя), не распространяется на налоговое законодательство, поскольку стабильность налогового режима была предусмотрена в налоговом законодательстве. Более того, необходимо учитывать, что на момент установления норм о гарантиях от изменений законодательства, ухудшающих положение недропользователя, в Законах об иностранных инвестициях 1994 г., Законе о недрах 1996 г. и Законе о нефти, в иерархии нормативных правовых актов ни Указ о налогах, ни НК 2001 г. не имели приоритета, поскольку они стояли на одном уровне с указанными законами. Уровень нормативного правового регулирования налоговых отношений был поднят в связи с дополнением Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» (далее - Закон об НПА) в соответствии с Законом РК от 16.06.04 г. № 566-II статьей 3-1, в которой предусмотрено, что Кодексы Республики Казахстан принимаются с целью регулирования однородных важнейших общественных отношений, в том числе налоговых. Таким образом, отмена налоговой стабильности в связи с принятием НК РК ухудшает положение недропользователя. Соответственно, в соответствии с Законом об иностранных инвестициях 1994 г. (ст. 6), Законом о недрах 1996 г. (ст. 71) и Законом о нефти (ст. 57) недропользователь (иностранный инвестор) имеет гарантии от изменений законодательства, ухудшающих его положение, за исключением законодательства Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, в сфере экологической безопасности и здравоохранения. На момент заключения контракта недропользователю в сфере налогообложения были предоставлены гарантии от изменений законодательства, ухудшающих его положение. На основании изложенного, полагаем, что соотношение норм, предусмотренных в ст. 308 НК РК и ст. 6 Закона об иностранных инвестициях 1994 г., ст. 71 Закона о недрах 1996 г. и ст. 57 Закона о нефти, необходимо определять с учетом того, что недропользователь (иностранный инвестор) имеет гарантии от изменений законодательства, ухудшающих его положение, и сфера налогообложения не была исключена из сферы распространении такой гарантии. Более того, необходимо учитывать, что условия контрактов на недропользование о стабильности налогового режима не были признаны недействительными или изменены в установленном порядке. С учетом того, что в контрактах содержатся также нормы о применимом праве и толковании контрактов в соответствии с нормами международного права и (или) порядком, соответствующем международной практике отрасли, необходимо учитывать положения международных договоров, в которых содержатся нормы, на основании которых может быть осуществлено толкование контрактов. В соответствии с п. 5 ст. 2 НК РК, если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, применяются правила указанного договора. В настоящее время РК является участницей ряда международных договоров, в которых содержатся нормы о режиме наибольшего благоприятствовании и принципе недискриминации в отношении иностранных инвесторов, которые могут быть применимы по вопросам налогообложении, стабильности условий контрактов, гарантиях иностранных инвесторов от изменений законодательства, ухудшающих положение инвестора. В случае, если нормы НК РК 2008 г., противоречат соответствующим нормам международных договоров, то на основании п. 3 ст. 4 Конституции РК, п. 5 ст. 2 НК РК приоритет будут иметь нормы международного договора, ратифицированного Республикой Казахстан. Если налоговый режим стабилизирован, то недропользователь платит налоги в соответствии с законодательством, действовавшим на момент заключения контракта. При этом неоднократно на практике возникал вопрос о том, относится ли таможенный режим к налоговому и распространяется ли стабильность налогового режима на таможенный режим. Если НК РК таможенные пошлины исключает из понятия «обязательные платежи» (п. 4 ст. 12) и не включает их в перечень налогов и других обязательных платежей в бюджет (ст. 55), то, напротив, НК 2001 г., действовавший до 1 января 2009 г., прямо относит их к обязательным платежам (ст.ст. 59, 64, 515-516). Соответственно, в соответствии с п. 21 ст. 10 НК РК 2001 г. понятием «налоговый режим» охватываются нормы, применяемые при исчислении других обязательных платежей в бюджет, в том числе таможенных платежей. На основании положений Указа о налогах 1995 г. также есть основания для отнесения таможенного режима к налоговому. Кроме того, в контрактах на недропользование, заключенных в период действия данного Указа, таможенный режим также прямо мог быть отнесен к налоговому. На основании изложенного, полагаем, что нормы НК РК, отменяющие стабильность налогового режима, не могут быть применены к контрактам в случаях, когда недропользователь (инвестор) на основании применимого к нему законодательства имеет гарантии от изменений законодательства, ухудшающего его положение.
[1] А. Диденко, Е. Нестерова. Гармонизация частно-правовых и публичных начал в сфере недропользования: контракт на недропользование и налоги// Гражданское законодательство. Статьи. Комментарий. Практика. Выпуск. 32/ Под ред. А.Г. Диденко.- Алматы: Раритет, 2008, С. 53 [2] Нестерова Е. Пределы распространения гарантий стабильности законодательства в недропользовании// Гражданское законодательство. Статьи. Комментарий. Практика. Выпуск. 38/ Под ред. А.Г. Диденко.- Алматы: Раритет, 2011, С. 102 [3] Сарбаш С. Налогообложение недропользователей по соглашениям о разделе продукции// Гражданское законодательство. Статьи. Комментарий. Практика. Выпуск. 32/ Под ред. А.Г. Диденко.- Алматы: Раритет, 2008, С. 62
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |