15) принятие Меморандума о стандартах юридической профессии и Кодекса юридической этики, подлежащих соблюдению всеми практикующими юристами и их ассоциациями, сообществами и иными органами, чья деятельность связана с юридической практикой. Создание модели системы предоставления субсидируемой юридической помощи, которая, на мой взгляд, должна выглядеть следующим образом. Прежде всего, такая система должна быть независимой. На нее должны быть возложены такие функции, как разработка и реализация политики в области предоставления бесплатной юридической помощи; организация, контроль и обеспечение эффективности функционирования системы, а также распределение бюджетных средств по оказанию бесплатной помощи, обеспечение ежегодного финансирования. Поскольку международные акты (например, п. 3 ст. 2 МПГПП) предусматривают ответственность государства за обеспечение права на юридическую помощь, в том числе и бесплатную, то основной структурой, ответственной за эту функцию, должны быть исполнительные органы власти. Подтверждением такого вывода является прецедентное право ЕСПЧ, во многих решениях которого указывалось на ответственность государства за любые нарушения п. 3 (с) статьи 6 ЕКПЧ в лице правительства, т.е. высший орган исполнительной власти. Поэтому представляется, что в систему управления (администрирования) субсидируемой юридической помощью помощи должны войти: 1) Министерство юстиции РК; 3) Национальный совет РК субсидируемой юридической помощи (далее - Национальный совет); 4) территориальные органы по предоставлению субсидируемой юридической помощи; 5) маслихаты; 6) коллегии адвокатов. На Министерство юстиции РК, являющееся ведущим учреждением, отвечающим за процесс проведения государственной политики, должна быть возложена ответственность за обеспечение организации и функционирования системы субсидируемой юридической помощи. На Национальный совет - независимый коллегиальный орган, состоящий из 5-7 членов (представителей заинтресованных сторон - адвокатов, представителей НПО, ученых, работников Министерства юстиции, социального обеспечения, т.е. лиц, работающих в системе оказания правовой помощи и др.) должны быть возложены функции по реализации государственной политики в области предоставления юридической помощи и управлению (администрированию) процессом предоставления субсидируемой юридической помощи. Деятельность этого совета обеспечивает Аппарат Совета. На территориальные органы Национального совета, которые должны быть созданы в регионах по административно-территориальному принципу (в городах, районах), возлагаются функции по организации и обеспечению предоставления субсидируемой юридической помощи. Представляется, что в основу деятельности территориальных органов должна быть положена смешанная модель. На маслихаты должна быть возложена ответственность за организационное обеспечение предоставления первичной юридической помощи. На коллегии адвокатов должны быть возложены функции по обеспечению качества и контроля предоставления субсдируемой юридической помощи, разработке критериев отбора адвокатов для их участия в конкурсе для оказания субсидируемой юридической помощи и др. Особо следует остановиться на вопросе о необходимости создания именно независимого коллегиального органа - Национального совета. Учреждение такого органа необходимо в силу того, что такой орган должен быть независимым не только от государственных структур, но и от адвокатского сообщества в лице коллегий адвокатов. Создание такого органа при каком-то государственном органе не позволит обеспечить его независимость в случаях, когда одной из сторон будет какая-либо государственная структура. Аналогично и коллегия адвокатов не сможет быть нейтральной по отношению к собственным членам в силу следующих причин. Во-первых, коллегии адвокатов не смогут эффективно осуществлять управление системой бесплатной юридической помощи, поскольку в этом случае они вынуждены будут выполнять две несовместимые функции, в силу того, что они не могут быть возложены на один орган, а именно: с одной стороны, они сами будут являться поставщиками услуг, т.е. оказывать юридическую помощь, а с другой - они должны будут заниматься управлением (администрированием) бюджетных средств: распределять и оплачивать эту помощь, осуществлять контроль над своими же действиями - соответствующим финансированием и качеством оказываемой юридической помощи и т.д. Как показывает опыт стран, в которых действует система субсидируемой государством юридической помощи, значительная часть расходов направлена на оплату труда сотрудников, которые выполняют управленческие функции, - разработку и проверку критериев, дающих лицу право на получение бесплатной юридической помощи, ведение делопроизводства, определение объема выполненной адвокатами работы, составление отчетов, сбор статистических данных и т.п. А в силу того, что такие функции являются управленческими, то они не могут быть возложены на адвокатуру, поскольку в противном случае они войдут в коллизию с сутью правовой природы адвокатуры, основным содержанием которой является оказание только юридической помощи и ее организация. К тому же, адвокатам запрещено занимать оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или творческой деятельности (п. 6 ст. 15 ЗРКоАД). Во-вторых, коллегии адвокатов призваны защищать своих членов при осуществлении ими адвокатской деятельности (п./п. 1 п. 4 ст. 20 ЗРКоАД), а потому они не могут занимать нейтральную позицию в отношении своих членов и в случаях оказания ими субсидируемой юридической помощи. В-третьих, задачей коллегии адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи является только ее организация, что однозначно установлено п./п. 4 п.4 ст. 20 ЗРКоАД, а из этого следует, что она не вправе заниматься управленческими (административными) функциями, т.к. назначением адвокатуры является только содействие реализации гарантированного государством и закрепленного Конституцией РК права человека на судебную защиту своих прав, свобод и получение квалифицированной юридической помощи, что также установлено п. 1 ст. 1 ЗРКоАД. В-четвертых, немаловажен и этический аспект - не допустимо, чтобы возникло хотя бы сомнение в том, что выделяемые государством финансовые ресурсы расходуются на нужды адвокатуры. Организации первичной, срочной и вторичной юридической помощи Организация первичной юридической помощи. Суть первичной юридической помощи состоит: •S в информировании лица о его правах, связанных с получением бесплатной юридической помощи: •S в устных и письменных консультациях по правовой проблеме, с которой обратилось лицо, а также в информировании, разъяснении и совете о способах и возможности разрешения правового вопроса; •S направление в территориальный орган для получения вторичной помощи при наличии для этого оснований; •S в составлении правовых документов (жалоб, заявлений, запросов и других обращений), за исключением процессуальных документов по уголовным, гражданским и административным делам. Право на получение первичной юридической помощи должно быть предоставлено каждому, независимо от уровня его дохода, но с ограничением такой помощи во времени. Важным условием эффективности первичной юридической помощи должна стать ее территориальная доступность. Субъектами предоставления первичной правовой помощи могут выступать: •S территориальные органы Национального совета; •S специальные структуры (например, службы, центры и т.п.), создаваемые при маслихатах; •S юридические лица и индивидуальные предприниматели, учредительными документами которых предусмотрено оказание ими юридических услуг; •S частные лица и практикующие юристы, избранные на конкурсной основе для оказания первичной юридической помощи; •S иные лица и органы (НПО, специализирующиеся на предоставлении юридической помощи; юридические клиники вузов; пара-юристы и др.). Учитывая зарубежный опыт (например, Литвы, ЮАР, Израиля), представляется целесообразным предоставление студентам-юристам права проходить юридическую практику под руководством наставника из числа опытных сотрудников-адвокатов. Организация и предоставление срочной юридической помощи. Цель срочной юридической помощи - обеспечение права на защиту при задержании и аресте. Срочная юридическая помощь включает: - разъяснение адвокатом задержанному его прав на юридическую помощь; - участие адвоката в неотложных следственных и иных действиях, проводимых с участием подозреваемого, а в последующем - на всех стадиях уголвоного процеса. Необходимость в срочной юридической помощи возникает при задержании лица по уголовным делам и административным правонарушениям, а также при рассмотрении судом ходатайства органов уголовного преследования о применении ареста и домашнего ареста. В таких случаях органы уголовного преследования обязаны немедленно (например, в течение 1 часа) направить запрос в территориальный орган Национального совета о назначении дежурного адвоката. Список дежурных адвокатов и график их дежурств должен составляться ежемесячно и быть утвержден Национальным советом. В случае занятости дежурного адвоката (например, ввиду его участия в суде, в следственных действиях и т.п.), назначается адвокат в порядке очередности, указанной в графике. При этом необходимо установить ответственность за нарушение порядка очередности дежурства. До прибытия адвоката, в целях обеспечения ч. 2 ст. 134 УПК РК (обеспечение свидания с защитником наедине и конфиденциально до начала допроса), следственные и иные процессуальные действия с задержанным не должны проводиться. В случае отказа подозреваемого от предоставления ему защитника факт отказа должен быть зафиксирован в протоколе в присутствии явившегося адвоката. Как показывает опыт ряда зарубежных стран, такая процедура является довольно эффективной и позволяет: • во-первых, обеспечить права подозреваемого и лица, в отношении которого решается вопрос об аресте, на защиту; • во-вторых, исключить в дальнейшем необоснованные ссылки подозреваемого (обвиняемого, подсудимого) на то, что в ходе следствия к нему применялись незаконные методы; • в-третьих, исключить применение незаконных методов в целях получения признания подозреваемым (обвиняемым) вины в инкриминируемом ему преступлении; • в-четвертых, исключить коррупционные лазейки и возможность использования «карманных» адвокатов. Организация и предоставление вторичной юридической помощи. Цель вторичной юридической помощи - обеспечение права на доступ к правосудию. Этот вид помощи включает защиту и представительство в суде и других органах по уголовным, административным и гражданским делам. Право на получение вторичной правовой помощи должно определяться, исходя из таких критериев, как интересы правосудия и финансовые возможности лица, обратившегося за оказанием ему бесплатной юридической помощи. Модель предоставления вторичной юридической помощи на основе заключенного договора между государством в лице его территориального органа Национального совета и адвокатом, по сравнению с существующей моделью еx оfficio, является намного эффективней, поскольку позволит обеспечить: S качество предоставляемой юридической помощи; S повышение профессионального уровня адвокатов, S контроль качества предоставляемой юридической помощи и финансовых затрат; S исключение возможности использования «карманных» адвокатов и, следовательно, - коррупционных «ниш» в этой сфере. Субъектами, имеющими право на получение вторичной субсидируемой юридической помощи, должны быть: S задержанные по подозрению в совершении преступления, административного правонарушения, а также лица, в отношении которых избрана мера пресечения в виде ареста; S лица, в отношении которых УПК РК, КРКоАП и ГПК РК предусмотрено обязательное предоставление им защитника, представителя; S лица, заявившие ходатайство в ходе уголовного, административного, гражданского судопроизводства о назначении им защитника, но не располагающие финансовыми средствами для его оплаты. В зависимости от доходов лица, нуждающегося в юридической помощи, можно предусмотреть возможность ее предоставления при финансовом участии заявителя. Субъектами, предоставляющими вторичную субсидируемую юридическую помощь должны быть: S адвокаты, состоящие в штате территориального органа Национального совета; S адвокаты, включенные в национальный реестр адвокатов, предоставляющих юридическую помощь на основании договора с территориальными органами Национального совета; S адвокаты, включенные в реестр дежурных адвокатов на основании заключенного ими с территориальным органом договора по поводу оказания срочной юридической помощи за фиксированный гонорар. В этой связи на коллегии адвокатов как основного поставщика вторичной 120 юридической помощи в целях обеспечения эффективного ее предоставления следует возложить функции по: 1) координации совместно с территориальными органами обеспечения предоставления адвокатами вторичной юридической помощи; 2) контролю качества работы адвокатов по предоставлению ими вторичной юридической помощи. Оплата труда адвокатов: •S адвокаты, состоящие в штате территориального органа Национального совета, получают ежемесячную заработную плату фиксированного размера, независимо от объема и сложности выполненной ими работы; •S адвокаты, предоставляющие юридическую помощь на основании договора, получают вознаграждение сдельно, т.е. за каждое уголовное дело отдельно. Критериями определения размера оплаты должны быть: количество времени, затраченное на конкретное дело, его сложность и другие критерии, которые должны быть установлены специальными Правилами. Определение критериев нуждаемости в субсдируемой юридической помощи Для успешного функционирования системы предоставления юридической помощи необходимо определение четких критериев, которым должна отвечать эта система. Таковыми должны стать: • финансовый критерий (лицо, претендующее на получение бесплатной юридической помощи, должно доказать недостаточность у него средств на оплату); • интересы правосудия (юридическая и фактическая сложность дела, неспособность обвиняемого осуществлять собственную защиту самостоятельно). Поэтому вторичная юридическая помощь должна быть двух видов: 1) предоставляемая независимо от материального положения лица; 2) в зависимости от материального положения лица. В первом случае право на бесплатное получение юридической помощи должны иметь: • лица, задержанные по подозрению в совершении преступления или административного правонарушения; • лица, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных УПК РК, ГПК РК, КРКоАП; • инвалиды I и II групп; • ветераны Великой Отечественной войны; • неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости; • лица, содержащиеся в психиатрических стационарах по решению суда о применении к ним принудительных мер медицинского характера, а также находящиеся там в недобровольном порядке; • лица, страдающие тяжелым психическим заболеванием в случае решения вопроса их принудительной госпитализации и лечения в соответствии с ЗРК от 16 апреля 1997 г. № 96-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и необходимости предоставления им юридической помощи в целях их защиты прав и интересов; • иностранцы, ставшие жертвами нарушений прав человека и обратившиеся с просьбой об убежище; • дети с ограниченными возможностями, а также находящиеся в психоневрологических организациях, школах и интернатах специального обучения; • иные лица из иных социально уязвимых слоев населения. Во втором случае право на бесплатное получение юридической помощи должны иметь: • лица, постоянно проживающие в Казахстане, а также лица, имеющие право на такую помощь в соответствии с международными договорами Казахстана, имущество и годовые доходы которых не превышают установленных Правительством РК уровней имущества и доходов, необходимых для получения юридической помощи в соответствии с законодательством о гарантируемой субсидируемой юридической помощи; лица, обладающие правом на адресную социальную помощь в соответствии со ст. 2 ЗРК от 17 июля 2001 г. № 246-II «О государственной адресной социальной помощи» (беженцы, иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие в Казахстане со среднедушевым доходом, не превышающим черты бедности); • лица, обладающие правом на социальное пособие в соответствии с ЗРК от 16 июня 1997 г. № 126-I «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан»; • престарелые и инвалиды, постоянно проживающие в государственных домах-интернатах; Следует также указать, что опыт функционирования зарубежных систем субсидируемой юридической помощи позволил экспертам выделить три основных метода к формулированию имущественного теста. В соответствии с первым методом, устанавливается имущественный порог, разделяющий всех граждан на две категории: 1) граждане, имеющие право на получение юридической помощи, полностью оплачиваемой из средств государственного бюджета; 2) граждане, не имеющие права на государственную поддержку ни в каком объеме. Такой метод используется в Италии, США, ЮАР, Ирландии, Словакии и некоторых других странах. В некоторых странах имущественный порог устанавливается в процентах или долях от прожиточного минимума (например, в США такой порог равен 125% прожиточного минимума, установленного для домохозяйства определенного размера).35 Второй метод предполагает, что субсидируемая помощь предоставляется не только самым бедным, но и гражданам, чей уровень жизни приближается, скорее, к среднему. В этом случае государство оплачивает юридические услуги частично, а остальные расходы должен оплатить сам получатель помощи. При этом размер оплаты государством зависит от доходов гражданина - чем выше доход, тем меньше объем государственной помощи. Такой метод используется во многих странах Европы, включая Германию, Швецию, Нидерланды, Великобританию, Бельгию, Францию.36 Третий метод основан на оценке имущественного положения конкретного лица, претендующего на получение субсидируемой помощи. В каждом случае дается оценка не только его доходов и имущества, но и расходов, а имущественное положение лица соотносится с предполагаемой стоимостью необходимых ему юридических услуг.37 Ожидаемые результаты Предлагаемая модель администрирования (управления) предоставления СГЮП позволит создать действенные правовые и организационные механизмы ее реализации, обеспечить надлежащую процедуру предоставления такой помощи и ее качество, эффективное использование бюджетных средств, контроль над качеством предоставляемой юридической помощи и т.д. Кроме того, такая модель позволит прогнозировать количественные и качественные показатели обеспечения доступа к правосудию и избежать формализма, конфликтов и других негативных явлений. Конечно, создание такой структуры повлечет определенные финансовые затраты. Но, вместе с тем, освободит органы уголовного преследования, суды и органы юстиции от вопросов, связанных с обеспечением адвокатов по назначению. 35 Международный опыт в сфере оказания бесплатной юридической помощи. - М.,: Институт «Право общественных интересов». - С.7-8. 36 Там же. - С.8. 37 Там же. - С.10.
РЕКОМЕНДАЦИИ КРУГЛОГО СТОЛА ПРАВО НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ И НЕЗАВИСИМОСТЬ АДВОКАТУРЫ Астана, 9 декабря 2010 г.
Принимая по внимание особую роль правовой профессии в обеспечении доступа к правосудию, защите права на справедливое судебное разбирательство и поддержке ценностей, которые относятся к «человеческому измерению» ОБСЕ; основываясь на требовании ст. 13 Конституции РК и обязательствах Казахстана, предусмотренных ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах; учитывая Основные положения о роли адвокатов, принятые Восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступлений, и Стандарты независимости юридической профессии Международной Ассоциации Юристов; руководствуясь положениями Концепции правовой политики РК на 2010-2020 гг., участники круглого стола - адвокаты, юристы, представители государственных органов, международных и общественных организаций - рекомендуют депутатам Парламента Республики Казахстан и Министерству юстиции Республики Казахстан: в отношении проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатуры» от 31 августа 2010 года: 1. Отказаться от изменений, предусматривающих создание комиссий по рассмотрению жалоб при территориальных органах юстиции как противоречащих Основным положениям о роли адвокатов и иным международным стандартам независимости правовой профессии. 2. Усилить гарантии адвокатской деятельности путем введения законодательного запрета на уголовное, гражданско-правовое и административное преследование адвокатов за осуществление ими профессиональной деятельности. 3. Ввести законодательный запрет на практику осуществления оперативно-розыскной деятельности в отношении адвокатов в связи с осуществлением ими профессиональной деятельности. 4. Создать гарантии неприкосновенности переписки, документации, телефонных переговоров, служебных помещений и жилища адвокатов путем обязательного судебного санкционирования уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных действий, направленных на вторжение в сферу адвокатской тайны. 5. Обеспечить свободный доступ адвокатов к участию в уголовных делах, связанных с государственными секретами. 6. Предусмотреть особый порядок возбуждения уголовных дел в отношении адвокатов, предусматривающий дополнительные гарантии от давления и незаконного преследования. 7. Отказаться от изменений законодательства, направленных на введение запрета адвокатам осуществлять инвестиционную деятельность как нарушающих право собственности, гарантированное Конституцией Республики Казахстан. В отношении вопроса о гарантированной государством юридической помощи: 1. Рассмотреть вопрос о совершенствовании законодательства, регламентирующего оказание юридической помощи за счет средств государственного бюджета, предусмотрев, помимо прочего: а) разработку специализированного закона об оказании юридической помощи за счет средств государства с привлечением к подготовке проекта закона представителей адвокатуры и гражданского общества; б) создание специального органа, уполномоченного осуществлять функции организации и управления системой бесплатной юридической помощи и администрирования средств республиканского бюджета, выделенных на эту статью расходов; в) урегулирование порядка оплаты труда адвокатов, оказывающих правовую помощь за счет средств государства, исключив необходимость получения согласия на оплату со стороны органов уголовного преследования и суда; г) обеспечение адекватного уровня оплаты труда адвокатов за оказание юридической помощи за счет средств государства на основе объективных и справедливых критериев.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |