Запрещение произвола означает, что запрещено применять неравный подход при одинаковых фактических обстоятельствах, если нет существенных различий между ними. Должностное лицо не имеет права произвольно отступать от постоянной административной практики. Например, нарушением этого принципа будет решение перенести мирное собрание на окраину, если другой партии при подобных условиях такая демонстрация была разрешена. Другой пример - при выдаче разрешения на строительство администрация не имеет право требовать документа, если она раньше этого не делала. Отступить можно лишь в том случае, если в дальнейшем орган постоянно планирует следовать новой практике. Эти два принципы, ограничивающие административное усмотрение, являются основаниями для контроля над действиями администрации, формально осуществляемыми в рамках закона, но которые могут препятствовать реализации прав и свобод человека. В обсуждении докладов и проекта рекомендаций круглого стола, подготовленного организаторами, выступили депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан Рамазан Сарпеков и Ирак Еликеев, судьи Верховного Суда РК, эксперты. В частности, было констатировано, что все 16 административных судов в Казахстане сейчас, по существу, являются маленьким отделением дорожной полиции. Авторитет их низко упал в связи с тем, что они завалены делами. Если говорить о других странах, то административные правонарушения рассматриваются уголовными судами как мелкие уголовные правонарушения. Предусмотренные же главами 24-29 Гражданского процессуального кодекса публично-правовые споры надо передать в новую систему административной юстиции. Принципиального разрешения требует именно вопрос о судах. Административные суды должны разрешать не вопросы о привлечении к ответственности по делам об административных правонарушениях, а вопросы об оспаривании действий должностных лиц. Также выступающие озвучили ряд условий, важных для создания административной юстиции в Казахстане. Во-первых, помня не самый удачный опыт работы над проектом Административного процессуального кодекса, следовало бы изначально определиться в части модели административной юстиции. При этом нельзя игнорировать преимущества каждой модели, которая существует в других странах. Как говорил Президент Республики Казахстан, надо брать самое лучшее, что есть в других странах. Все лучшее надо переносить с каждой модели. Во-вторых, одновременно нужно развивать досудебные процедуры в рамках административно-процедурного закона. Есть необходимость создания апелляционных комиссий и квазисудебной административной процедуры, что должно обеспечить ускоренный порядок рассмотрения споров, а также общественное доверие и согласие. Решение комиссии может быть обжаловано в суде. То есть судебный порядок не надо закрывать. Но дискуссионным оказался вопрос о том, должно ли обжалование в административном порядке быть альтернативой обращению в суд или обязательным условием для такого обращения. В-третьих, при усовершенствовании закона об административных процедурах следует также закрепить принципы разрешения споров. Ведь детально все невозможно урегулировать, поскольку мелочная регламентация приведет к тому, что нормы не будут реализовываться и их эффективность будет низкая. Участники круглого стола предложили включить в план законопроектных работ на 2011 г. законопроекты, которые должны быть разработаны на основе концепции развития административного законодательства. Помимо проекта Административного процессуального кодекса, предложено разработать проекты нового закона об административной процедуре; о пересмотре подсудности специализированных судов с тем, чтобы определиться, кто будет рассматривать публично-правовые споры; о создании комиссий с обязательным участием общественности, других формах внесудебных механизмов разрешения публично-правовых споров. В то же время принятие нового законодательства является недостаточным для успешного развития административной юстиции. Надо обучать судей основам административной процедуры и процесса с учетом лучшего зарубежного опыта. Важно также изменить мнение граждан об административных судах как судах, которые налагают административные взыскания; обеспечить максимальную независимость судей, разрешающих публично-правовые споры, от законодательной и исполнительной власти. Также было отмечено, что новые законопроекты административного блока следует разрабатывать с учетом предложений, озвученных на рабочих группах, конференциях, а также участия судей не только Верховного суда, но и местных судов. Депутаты Парламента выразили заинтересованность в скором принятии предложенных законопроектов в целях создания полноценной системы административной юстиции в Республики Казахстан, чтобы права человека были максимально защищены.
Хван Леонид Борисович, к.ю.н. доцент Ташкентского государственного юридического института, член Научно-методического Совета Высшего Хозяйственного Суда Республики Узбекистан
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ, СИСТЕМНОСТИ И ДОКТРИНАЛЬНОЙ ОБОСНОВАННОСТИ
Вместо введения. Институт административной юстиции очень важен для судеб правового государства в странах Центральной Азии: он во многом будет олицетворять реальные намерения государственной власти по защите прав и интересов конкретного гражданина. При этом правовой механизм такой защиты должен быть основан не столько на традиционных инструментах, например, прокуратуре, а на совершенно иных двух взаимосвязанных постулатах: первый - «в правовом государстве независимый суд является главным средством защиты прав граждан» - и второй - «гражданская самостоятельность и правовая активность гражданина», чего пока крайне не хватает социуму стран Центральной Азии. Вера в цивилизованное и развитое гражданское общество, убежденность в справедливости, поощрение судебной защиты как простого и понятного для каждого человека средства отстаивания своих законных интересов - достаточно известные, но весьма сложные элементы государственной политики. Обычное их декларирование в политике никогда не позволит внедрить в правовую систему страны институт административной юстиции. Вот почему его внедрению должны предшествовать серьезные государственные реформы, а также оно должно обеспечиваться соответствующими инфраструктурными изменениями, в том числе на уровне общественного сознания. Нельзя не помнить: «Чувство законности стоит в прямой зависимости от общественной среды. Если человек живет в такой среде, где одно лицо соблюдает закон, а другое смеется над ним, где сегодня издается закон, чтобы завтра о нем уже забыли, - там не может развиться привычка поступать постоянно в согласии с законом, а следовательно, нет почвы для развития чувства законности».1 1 Шершеневич Г.Ф. О чувстве законности // Российский юридический журнал. 2005. №4. С.147.
Административное правосудие в странах Центральной Азии: общие проблемы. Для стран региона характерны признаки избыточного государственного вмешательства: административные барьеры и неэффективность распределения компетенции. Механизм гражданско-правового регулирования и потенциал свойственных частному праву средств используется недостаточно активно. Избыточные полномочия органов государственного управления автоматически влекут за собой увеличение внешних точек соприкосновения и, соответственно, оснований для административных споров: большинство принципиальных правовых проблем заключаются не всегда в адекватном толковании должностными лицами содержания нормы законодательства. При этом в странах Центральной Азии судебная защита от незаконных действий чиновников использовалась по очень ограниченному кругу вопросов, она не была сколько-нибудь значимым способом восстановления нарушенного права в сфере публичного регулирования. Более того, для социальной среды стран региона именно в этой сфере в целом слабо характерна судебная активность или инициативность, а если таковая и имела место, то реакция государства была неправового или непрофессионального свойства. Соответственно, такой уровень востребованности прямо обусловил неразвитость законодательства об административной юстиции, об административных процедурах, о публичных услугах. Применительно к эволюции правовых систем стран Центральной Азии полагаем необходимым отметить следующие некоторые общие аспекты и характерные черты. Во-первых, в общественном и профессиональном сознании административное правосудие слишком часто ассоциируется с рассмотрением дел о правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административной ответственности (об административных правонарушениях).2 Сама судебная власть, например в Узбекистане, придерживается позиции, что «судебная власть - это полномочия суда по рассмотрению уголовных, гражданских, хозяйственных дел и дел об административных правонарушениях на основе безусловного соблюдения принципа верховенства Конституции и законов Республики Узбекистан».3 Во-вторых, бесспорно, что подлинный предмет этого направления правосудия - это судебное разрешение административного спора (конфликта) между гражданином и органом публичной власти. К сожалению, исполнительная власть, в силу сложившихся ментальных традиций, характерных для всех стран региона, морально пока не готова к такой постановке вопроса. Это становится серьезным препятствием для создания административно-судебного механизма защиты этих прав. При этом утверждается, что только независимая судебная власть служит гарантом того, что любой гражданин может защищать свои нарушенные права в компетентном и объективном суде при гласном рассмотрении дела.4 Преодоление предубеждения к административной юстиции именно в среде чиновничества - процесс весьма сложный и длительный. 2 Интересно, например, обратить внимание на исследование, название которого ярко свидетельствует именно о таком понимании: Актуальные вопросы повышения эффективности административного судопроизводства (материалы мониторинга за судебной практикой по рассмотрению дел об административных правонарушениях). - Ташкент: Адолат, 2010. - 286 с. 3 См. пункт 1 Постановления Пленума Верховного суда Республики Узбекистан и Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан «О судебной власти» от 20.12.1996 г. № 1-60. В-третьих, нельзя забывать, что административная юстиция - это не результат только внутриаппаратных управленческих решений, а, прежде всего, продукт длительных совместных действий гражданского общества, деловых кругов, международных организаций, конечно, научного осмысления и реформы юридического образования. Точка зрения Реформа юридического образования «должна наполнить эти залы [судебные] людьми, приученными уважать букву закона и понимать логику права, при этом не столько образованными, сколько воспитанными в истинно юридическом духе».5 И здесь представляется, что серьезным препятствием на пути развития системы административного правосудия является недостаток теоретических и прикладных исследований института административной юстиции6, механизма судебного обжалования административных актов, принимаемых органом публичной (исполнительной) власти любого уровня. При этом имеется ввиду не столько количество публикаций, сколько качество научных исследований. Нельзя также забывать, что эта тема требует проявления принципиальной гражданской позиции, что проблематично в странах СНГ. В целом исследования в сфере административного права более комплиментарны, нежели содержат критический взгляд.7 4 Постановление Пленума Верховного суда Республики Узбекистан и Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан «О судебной власти» от 20.12.1996 г. № 1-60. Не особенно готова и власть законодательная. Например, один из лучших по оценке авторитетных зарубежных специалистов Германии, Японии, России и Казахстана проектов закона РУз «Об административных процедурах» был принят Законодательной палатой Олий Мажлиса Республики Узбекистан в совершенно иной редакции. См.: Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования: материалы международного симпозиума 29-30 сентября 2007 г. - Ташкент: Konsauditinform-Nashr, 2008. 5 См.: Пастухов В. Правосудие как конституционная фикция. Поможет ли мировой финансовый кризис преодолеть кризис судебной системы России? // Сравнительное конституционное право, 2009, №1, С.11. 6 Именно этот аспект отмечался российскими исследователями в 1993 году как препятствие в учреждении системы административных судов. См.: Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? // Сов.юстиция, 1993, №7, с.12-13. Позиция! «Я не могу любить свою родину, закрыв глаза и стиснув зубы» - эти замечательные слова из Петра Яковлевича Чаадаева часто повторяет известный юрист и правозащитник Евгений Жовтис (директор Международного бюро по правам человека, Алматы). Автор статьи разделяет эти убеждения казахстанского коллеги, но одновременно осознает, что таких людей, как Е.Жовтис, слишком мало… В-четвертых, есть проблемы в так называемом вопросе общественных ожиданий по осуществлению судебной реформы: дело в том, что в обществе сильно развит фактор осознания - реальной властью является только исполнительная власть, при этом многие полагают, что суды призваны не столько защищать права и интересы граждан, сколько карать тех, кто нарушил установленные этой властью правила.8 Отсутствие в сознании гражданина четких представлений о суде, а главное, доверия к реальности принципа разделения властей и независимости судебной власти, часто подтверждается поведением людей, которые далеко не всегда стремятся к тому, чтобы обрести защиту у судьи, зачастую находящегося где-то далеко9, а больше склонны обратиться за разрешением конфликта через «посредничество»10. В данном случае проблема не в этих людях или «посредниках», а в существующей в обществе стран Центральной Азии терпимости к такому поведению, возможно, даже свыканию... Соответственно, продвижение идеи административного правосудия становится очень сложным как с точки зрения формального изменения законодательных и иных актов, так и на уровне научной доктрины и общественного восприятия данного вида судопроизводства. 7 Приятным исключением стали отдельные работы по административному праву в Казахстане и Узбекистане. Однако и они стали либо результатом совместных усилий с немецкими юристами (в частности. GIZ) либо как итог проектов международной поддержки. Например, материалы Центра исследований правовой политики совместно с ОБСЕ в Казахстане. 8 Правила и нормы, которые иногда даже не публикуются. 9 Согласно докладной записке Верховного Суда Республики Узбекистан №УМ-46-06 от 10 апреля 2006 года, - «жителям отдельных населенных пунктов для обращения в суд либо участия в судебном разбирательстве необходимо преодолевать расстояние 50-200 километров в день». 10 См. ежегодные исследования Международной финансовой корпорации деловой среды в Узбекистане. Например: Деловая среда в Узбекистане глазами представителей частного бизнеса. Отчет IFC. Ташкент, 2009. На это обстоятельство субъективного порядка, когда многим гражданам внеправовые способы решения конфликтов с государственными органами видятся более предпочтительными, Opinium doctorum Один китайский исследователь административного права в правовой системе КНР заметил: административный иск в стране не прозрачен, на чаше весов между «народом» и «чиновниками» исчезло равновесие, существует большая разница между письменными законами и реальными законами. Административно-процессуальное право, как лампа, которая не светит, т.е. не выполняет роли ограничителя власти административных органов для обеспечения прав граждан.11 Однако все же крайне важно изменять ситуацию и терпеливо закладывать основы правильного понимания административного правосудия, в том числе на пути длительного процесса обучения молодых юристов в высших учебных заведениях. Задача административной юстиции в том, чтобы предоставить, в первую очередь, гражданам страны высокую степень защищенности от неправомерных действий (бездействия), административных актов государственных органов. Специальные судебные органы (административные суды) дадут более эффективную и действенную защиту от того, что Шекспир называл «чиновной наглостью». Создание системы административных судов и предоставление им полномочий рассматривать административные иски к органам публичной власти (должностным лицам) будет стратегически верным решением на пути реализации в странах Центральной Азии судебно-правовой реформы. Классические системы административной юстиции (французская и немецкая) складывались столетиями, они оттачивались вместе с правовой надстройкой государства. Однако это не повод для ожиданий, правовые системы стран Центральной Азии вполне готовы уже сейчас использовать этот блестящий западноевропейский опыт организации и обращалось внимание в юридической литературе: Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская юстиция, 1993, №7, с.13. 11 См.: Цао Либо. Теоретико-правовой анализ культурно-правового поведения. В кн.: Материалы международной научно-практической конференции «Сравнительное правоведение в странах АТР-II». История азиатского права. Раздел 1. С.37. Источник: http://www.labatr.bsu.ru/public/file/conf/razdel1.doc (дата последнего посещения: 8 ноября 2009 года).
функционирования административной юстиции. Другое дело, что мы должны на уровне сознания и внутренней убежденности быть готовыми сформулировать основные принципы реформирования судебного контроля над административными актами, которые предопределят направления административной юстиции, конкретные вопросы подведомственности, подсудности и мн.др. В настоящее время сложно утверждать, по какому пути будет реформироваться национальная судебная система: будут ли сразу созданы специализированные суды по административным спорам (делам) или лишь специализированные судебные коллегии (составы) в судах общей юрисдикции, или предпочтительно развитие судебного контроля через большую специализацию в рамках общих судов с постепенным возникновением относительно самостоятельной системы административных судов. Это задача национального законодателя и имеющихся возможностей в стране с учетом особенностей экономического и государственно-правового строительства. Вопрос о формировании административной юстиции на современном этапе судебной реформы в странах региона пока отодвинут на неопределенный срок (возможно, за исключением Казахстана, где законодатель совместно с судебной властью делает реальные попытки осуществить проект по созданию системы административной юстиции). Административная юстиция - это показатель степени развитости осуществления правосудия в стране. Возникающие административные споры могут быть разрешены с большей степенью результативности и эффективности именно в органах административной юстиции, а не в рамках судов общей юрисдикции.12 Преимущество административной юстиции, по сравнению с общесудебной, состоит в том, что в основу ее положена идея контроля над административными органами с целью преодоления злоупотреблений в отношении граждан при соблюдении специфичности, особенностей административных процедур в государственном управлении. Именно потому в литературе отмечают, чтобы судьи, рассматривающие административные споры, получили специальную подготовку по международным стандартам надлежащего государственного управления (административного поведения); реализации дискреционных полномочий административными органами; 12 Некоторые принципы гражданского процесса, его отдельные институты не подходят для рассмотрения административных споров. Например, гражданско-правовой принцип состязательности противоречит принципу инквизиционности, а наличие «встречного иска» в ГПК искажает суть административного правосудия и т.д. о кодексе поведения государственных служащих.13 Право на надлежащее государственное управление является одним из основных прав личности. Конечно, система административных судов может стать гарантией обеспечения публичных прав граждан и одновременно правомерности действий органов исполнительной власти лишь в том случае, когда отправление правосудия будет действительно независимым и компетентным. Цитата «Может быть, это несправедливое заблуждение, но факт остается фактом: доверие к судебной системе подорвано. А это самая малость, которая делает все остальные достижения, реальные или мнимые, бессмысленными, потому что сама природа правосудия такова, что оно может быть эффективным только при наличии доверия к себе».14 Проблемы системности подхода. Так почему же мы верим и говорим о необходимости для стран региона института административной юстиции? Создание системы административной юстиции для стран СНГ, в т.ч. Центрально-азиатского региона намного важнее, чем для стран Западной Европы. Это не только условие прогрессивного развития правовой системы страны, но и залог экономического прогресса и условие социальной стабильности. Однако такой потенциал правового института требует и соответствующего подхода в создании механизма и надлежащих условий имплементации, в разработке сложной институциональной основы (судоустройство), а главное - изменения мышления и подготовки юридических кадров. И в этом отношении, как нам представляется, на этом пути нас ждут опасности и проблемы, которые могут сыграть негативную роль, дискредитировать становление института административной юстиции, подорвать доверие. О чем идет речь? Во-первых, функционирование административной юстиции прямо связано с проблемами независимости правосудия. Как мы сможем обеспечить принцип судебной независимости в системе административной юстиции, если эта проблема не решена для системы правосудия в целом?15 Что нас будет поддерживать в этом вопросе: наша наивность? цинизм? терпение людей? или их вера? Ответ на вопрос: «…От КАКУГО суда к КАКУМУ суду мы придем?» - более чем очевиден. Нельзя не видеть, что все болезни судебной системы станут свойственными административной юстиции. Но этого допустить нельзя! 13 В азиатских странах они имеют место в отдельных национальных юрисдикциях, а в странах Евросоюза действуют специальные Рекомендации Комитета Министров Совета Европы. 14 См.: Пастухов В. Указ.раб., С.5. Castigare ridendo mores Фридрих Великий желал купить у своего соседа мельницу близ Sansouci. Так как мельник не уступал ее ни за какие деньги, король пригрозил отобрать ее силой. Мельник спокойно отвечал, что в Берлине есть судьи. Этот старинный и известный миф, приводимый немецким профессором административного права Отто Майером (Otto Mayer), характеризует уровень правосознания населения и доверия к судам…16 Сложно представить такого мельника-фермера в странах Центральной Азии, это пока сложно укладывается в нашем сознании, мы, увы, привыкли к другим примерам осуществления правосудия и далеко не позитивным… Констатация реального (но не формального) функционирования в стране института административной юстиции тестируется через осознание того, что: а) институт административной юстиции в государстве функционирует, если Судебная власть данного государства независима; б) единственным и самым точным критерием независимости суда являются общественные ощущения и вера гражданина страны в правосудие. Во-вторых, важно помнить тезис: к системе административной юстиции можно прийти, но только через системность и продуманность законодательного регулирования. В частности, важными предварительными правовыми условиями введения института административной юстиции являются наличие в правовой системе страны законодательного акта об административных процедурах, включая, надлежащую регуляцию понятия «административный акт», закона о публичных (административных) услугах, административно-процессуального кодекса, наконец, законодательства об административных регламентах. 15 См. например: Головко Л.В. Перспективы формирования независимой судебной власти в Республике Узбекистан. В кн.: Сборник аналитических материалов по соблюдению прав человека в системе уголовной юстиции Республики Узбекистан. - Алматы, LPRC, 2009. - С.179-210. 16 См.: Карадже-Искров Н.П Новейшая эволюция административного права. В кн.: Административная юстиция. Конец XIX - начало XX века. Хрестоматия. Ч.1. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2004. - с.353. Эффективность административной юстиции становится очевидной только на фоне общей содержательности правовой системы, где системно и научно-обоснованно встроены все иные институты административного права от института административной процедуры и административного акта до разработанности процессуального законодательства. До настоящего времени ни одна страна региона не может констатировать, что ее правовая база в этом смысле соответствует международным стандартам. Нам пока сложно решить даже проблему разграничения судопроизводства по делам об административных правонарушениях и административно-юстиционного процесса.17 В-третьих, страны Центральной Азии обязаны располагать научной и образовательной почвой, которая сделает систему административной юстиции завершенной и перспективно прочной. Проблема не в статистике юридических вузов и выпускников-правоведов. Этого в регионе избыток. Речь качественно о другом: речь идет о существовании принципиальной научной доктрины и о достойной содержательной образовательной (учебной) платформы как условии эффективности административной юстиции. Совершенно не хотелось бы давать общую оценку этому аспекту, но об одном можно сказать с большой долей уверенности: нам, как воздух, необходима та научная доктрина, о которой образно сказал академик П.Л. Капица: «Чтобы появилось желание начать творить, в основе должно лежать недовольство существующим, то есть надо быть инакомыслящим». Инакомыслящим и в отношении существующих оценок исполнительной власти. Иначе просто нет развития. Но возможно ли говорить о таком отношении, ответственности и правосознании в странах Центральной Азии? Вопрос более, чем риторический… А между тем, все признают, что государство и правозащитная деятельность (это суть административной юстиции) мало совместимые понятия: у исполнительной власти (должностного лица) и гражданина обычно разное представление о пределах и справедливости примененного административного акта. Вот поэтому доктрина молчит… Доктрина ныне не предсказуема, но не потому, что она продукт творческого вдохновения или не желает подчиниться правилам логики. Возможно, Казахстан сможет первым в регионе решить эту проблему. A. Доктрина не предсказуема, т.к. она в значительной степени определяется непредсказуемыми политическими установками. Б. Доктрина не искренна - вывод основан на пункте А (такова уж политика). B. Доктрина поверхностна, потому как она знает, что бульшего от нее и не потребуется. Г. Если положения пунктов «А-Б-В» верны, то необходимость научной школы - лишь декоративный элемент правовой системы, ибо в том виде, в каком она может существовать в рамках политических установок, она деформирует все принципы и первоосновы, разлагая самое себя и административное правосудие. Принципиальность суждений стала архаикой. Сейчас все говорят о «лояльности поведения», «пиетете отношений», «позитивности мышления»18, «гибкости убеждений», «политической дальновидности». Сфера административной реформы и административного права здесь - ее исключение. Независимо от высказанных нами суждений, научная доктрина призвана дать комплексное обоснование и решения следующих вопросов: сфера действия и увязанность административных процедур с иными институтами административного права; роль и значение административного акта; административно-правовой спор: понятие и логика встроенности в систему иных правовых споров19; административное усмотрение: понятие, расширение или ограничение полномочий чиновника; разграничение административных процедур, регламентов и производств; проблема юридического лица в публичном праве: объяснение тезиса о том, что орган государственного управления - это составная часть централизованной публичной администрации министерства, выступает в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства. Может ли министерство как орган административной власти обладать административной автономией? В законодательствах стран региона органы исполнительной власти до сих пор рассматриваются как юридические лица. Сумеем ли мы дать научно-обоснованные ответы на эти вопросы и проблемы, причем до введения системы административной юстиции? Ответ на этот вопрос и будет во многом определять нашу оценку уровня позитивной способности административной юстиции в странах Центральной Азии. 18 Это очень активно применяемое «гламурное» выражение последнего времени. 19 Административное судопроизводство базируется на ряде правовых категорий, среди которых важнейшее имеет категория «административно-правовой спор». Она, к сожалению, практически никак не разработана в национальных доктринах стран Центральной Азии.
Йорг Пуделька, судья г.Берлин, Германия, руководитель проекта ГИЦ «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии» в Казахстане и Таджикистане
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС
1. Введение. Цель настоящей статьи - осветить различия и сходство между административными процедурами и административно-судебным процессом. В отношении используемых терминов следует сразу же отметить, что под административными процедурами понимаются исключительно процедуры, осуществляемые административными органами. То есть речь идет об этапе, предшествующем началу судебного процесса. В отличие от этого, административно-судебный процесс касается всех вопросов, начиная с подачи иска, принятия судебного решения и заканчивая приведением его в исполнение (если это необходимо). Следует также упомянуть - только ради полноты изложения вопроса, - что под административным правом понимаются публично-правовые отношения, как правило, - между гражданином и административным органом, но не административные правонарушения. Последние являются декриминализированными уголовными правонарушениями (взаимосвязь между преступлением нормы и наказанием) и относятся не к компетенции административной подсудности, а, напротив, к общей подсудности. 2. Сходство. Хотя административная процедура направлена на принятие административного решения, а административный процесс - на проверку административного решения судом, все же между процессуальными принципами в том и другом случае существует ряд важных сходных моментов: а) Принцип исследования обстоятельств дела судом или административным органом (Amtsermittlungsgrundsatz): Как в ходе административной процедуры, так и в административном судебном процессе действует принцип объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом. Данное положение регулируется в предложении 1 абз. 1 §24 Закона об административных процедурах (VwVfG) и в предложении 1 абз. 1 §86 Административно-процессуального кодекса Германии (VwGO, далее - АПК Германии). Этот принцип гласит, что административный орган или суд исследует обстоятельства дела по собственной инициативе. Конечно, как правило, заявитель уже в ходе проведения административной процедуры или истец во время административно-судебного процесса сообщают важные, с их точки зрения, обстоятельства, а ответчик по заявлению или по иску добавляет или разъясняет эти обстоятельства со своей точки зрения. Но суд не связан этими объяснениями - в отличие от принципа состязательности сторон, действующего в гражданском процессе. Во 2 предложении абз. 1 §24 Закона об административных процедурах сказано, что административный орган сам устанавливает способ и объем исследования и не связан объяснениями и ходатайствами участников. Правда, согл. абз. 2 §24 Закона об административных процедурах Германии (далее - ЗАП Германии), административный орган обязан в каждом отдельном случае принимать во внимание все имеющие значение обстоятельства дела, в том числе и свидетельствующие в пользу участников производства. Аналогичное положение предусмотрено для административно-судебного процесса в абз. 1 §86 АПК Германии. Правда, постепенно произошел отход от принятого в административном процессе чистого принципа объективного выяснения обстоятельств дела в пользу определенного ускорения судебных процессов. Так, в последнее время в АПК Германии появился ряд норм, которые позволяют суду отказаться от продолжения полного исследования обстоятельств, если действия истца направлены на затягивание судебного процесса. Так, абз. 2 §87 b АПК Германии предусмотрено, что судья-докладчик может поручить одной из сторон представить к определенному сроку факты или назвать средства доказывания, или представить документы. Если сторона исполнит это требование лишь по истечении установленного срока или вообще его не исполнит, то суд, при определенных обстоятельствах, может отказаться от использования этих доказательств в исследовании обстоятельств дела.20 Включение таких механизмов в административное производство объясняется только лишь перегрузкой судов, и хотя это и не отказ от принципа объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом, все же этому следует дать осторожную оценку, поскольку оно является, по меньшей мере, отклонением от обязанности суда или административного органа объективно исследовать обстоятельства дела. Ведь именно в административно-судебном процессе особенно большое значение придается объективному исследованию обстоятельств судом уже по причинам верховенства права в правовом государстве. При проверке правомерности действий администрации, которая связана правом и законом и как раз не может - в отличие от частного лица - свободно принимать решения, принципиально отсутствует свобода состязательности сторон, как в гражданском процессе, где участники, согласно принципу состязательности сторон, могут самостоятельно решать, что, по их желанию, должно лечь в основу судебного решения. 20 Абз. 3 §87 b АПК Германии ставит это в зависимость от того, что разрешение представлять объяснения или средства доказывания по истечении установленного срока еще больше затянет разбирательство спора, если участник не может представить уважительных причин, оправдывающих опоздание, и заранее (как правило, при установлении срока) получил соответствующее разъяснение о последствиях опоздания. б) Начало и завершение административной процедуры и судебного процесса: Административный процесс открывается только «по заявлению», то есть путём подачи иска истцом. Здесь отсутствует принцип «законности» (Legalitдtsprinzip), согласно которому прокурор обязан возбуждать уголовное преследование во всех случаях совершения преступления. С другой стороны, для административной процедуры действует принцип, изложенный в предложении 1 §22 ЗАП Германии, а именно, что административный орган, по должному усмотрению, принимает решение, будет ли он и когда осуществлять административную процедуру. Иное действует лишь в тех случаях, когда это однозначно установлено законодательством. Но это, на первый взгляд, важное различие становится относительным, когда круг вопросов, по которым закон определяет подачу заявления как обязательное условие для начала административной процедуры, сравнительно велик. Это действует практически для всех вопросов, касающихся получения разрешений или лицензий (например, разрешение на строительство, лицензия на занятие ресторанным или гостиничным бизнесом, вид на жительство). Поэтому можно просто сказать, что начало административной процедуры и возбуждение административно-судебного процесса имеют сходство в тех случаях, когда гражданин хочет добиться от администрации какого-либо исполнения (вкл. разрешения), и отличаются в вопросах, касающихся вмешательства государства в дела гражданина. Последнее встречается, прежде всего, в налоговом праве и в полицейском праве.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |