Наоборот, большое сходство имеется в вопросах окончания административной процедуры и административно-судебного процесса. Так, обычно обе ситуации завершаются принятием решения, которое выносится государственной властью. В первом случае это, как правило, административный акт,21 а во втором случае - как правило, решение суда. Но даже тогда, когда производство не заканчивается решением по делу, сходство все же имеется. Как в административной процедуре, так и в административно-судебном процессе заявитель или истец имеют возможность отозвать заявление или иск или объявить процедуру или спор законченными.22 21 Согл. §9 ЗАП Германии, возможно и заключение административного (публично-правового) договора. Но количество случаев заключения договора по сравнению с изданием административных актов ничтожно, практически этой возможности не уделяется достаточного внимания. в) Привлечение третьих лиц и обязательность решения: Еще одно важное сходство заключается в том, что, как в ходе административной процедуры, так и в административно-судебном процессе, могут привлекаться в качестве участников третьи лица, причем таким образом, что процессуальные действия и, в конечном итоге, окончательное решение обладают правообразующим действием и в отношении этих третьих лиц. Согл. абз. 2 §13 ЗАП Германии, административный орган может по собственной инициативе или по ходатайству привлекать в качестве участников тех лиц, законные интересы которых могут быть затронуты результатами производства. Если результаты производства могут обладать правообразующим действием в отношении третьего лица, то это лицо по ходатайству может быть привлечено к производству в качестве участника; если оно известно административному органу, его необходимо известить о начале производства. Согласно §65 АПК Германии, суд может по собственной инициативе либо по ходатайству привлекать к участию в производстве третьих лиц, законные интересы которых затрагиваются решением суда. А если в правоотношении, которое является предметом спора, третьи лица участвовали таким образом, что также в отношении этих лиц может быть вынесено только единое решение, то и они должны быть привлечены к участию в производстве. Смысл такого привлечения к участию в административном производстве и в административно-судебном процессе третьих лиц заключается в том, что лица, законные интересы которых затрагиваются соответствующим производством, могут в полном объеме осуществить и тем самым защитить свои права уже в ходе производства. Раз у них есть такая возможность, то, в конечном итоге, и решение тоже должно или иметь действие в их пользу, или против них. Участники не могут затем подать заявление о возбуждении еще одного, нового производства. Они связаны решением административного органа или суда. Это однозначно предусмотрено, в частности, п.1 §121 АПК Германии в отношении участников административно-судебного процесса, к которым, согл. §63 АПК Германии, относятся и приглашенные третьи лица. Тем самым судебное решение вступает в силу и в отношении этих лиц. 22 Согл. предложению 1 абз. 1 §92 АПК Германии, отзыв иска истцом возможен до вступления в силу вынесенного по нему судебного решения, но предложение 2 этой нормы ставит условием отзыва иска согласие ответчика после заявления исковых требований на устном разбирательстве. г) Нет обязательного представительства: Еще одно сходство заключается в том, что, как в административном органе, так и в административном суде каждый участник может быть представлен уполномоченным лицом, но это не является обязательным условием (§14 ЗАП Германии / §67 АПК Германии). Представительство - например, через адвоката - обязательно только в высшем (т.е. земельном) административном суде и в Федеральном административном суде. Благодаря этой норме как административные процедуры, так и административно-судебные процессы являются простыми и доступными для гражданина, без сложностей. Какое средство оспаривания он должен использовать для проверки принятого административным органом решения, ему сообщается в разъяснении о правовых последствиях (подача протеста в вышестоящий административный орган или иска об оспаривании в административный суд). Это обжалование он может подать самостоятельно, без необходимости преодолевать при этом высокие формальные препятствия. Еще одно преимущество состоит в том, что гражданин может сэкономить на расходах на адвоката. Это тоже способствует тому, что защита прав гражданина в административном органе или суде становится доступнее. д) Возможность проверки решений: Кроме того, решения административного органа могут быть проверены не только в суде. Принципиально имеется возможность оспорить административные решения в рамках самой администрации путем так называемого «предварительного производства» (Widerspruchsverfahren) (§68 и след. АПК Германии), а решения административных судов, конечно же, - в судах вышестоящей инстанции. Так, например, предъявление иска против административного акта, принятого административным органом, принципиально возможно только в том случае, когда проверка заявления заявителя в вышестоящем административном органе (то есть в ходе административной процедуры) не дала результатов. Предварительное производство, с одной стороны, направлено на уменьшение нагрузки на суды, так как множество мелких или вообще чисто формальных ошибок могут быть, таким образом, признаны уже самим административным органом, что отменяет необходимость подачи иска. С другой стороны, это предоставляет гражданину возможность обращения в дополнительную контролирующую инстанцию. При этом важно и то, что суды, на основании принципа разделения властей, который следует из принципа верховенства права, могут проверять только правомерность административных действий, а вышестоящий административный орган проверяет не только правомерность, но и целесообразность. Еще одно сходство между административной процедурой и административно-судебным процессом состоит в том, что решение, направленное против исходного решения, принципиально вызывает суспензивный (отлагательный) и деволютивный эффект.23 Это означает, что оспариваемое решение сначала принципиально не подлежит исполнению и что, кроме того, решение по поводу оспаривания принимает вышестоящая инстанция (административный орган или суд). е) Невозможность обжалования: Решения как административного органа, так и административного суда обжалованию не подлежат, если они не были оспорены в течение определенных сроков. Это означает, что и неправомерные административные акты вступают в силу по истечении срока обжалования, который принципиально составляет один месяц, и тем самым принципиально уже более не могут быть оспорены гражданином в вышестоящем административном органе или в административном суде. То же самое касается и решений административного суда: по истечении установленного им срока обжалования подача апелляции более не возможна. Это действует, в частности, и тогда, когда признается неправомерность принятого в первой инстанции решения. В немецком административно-судебном процессе отсутствует надзорное производство, которое позволило бы отменить вступившее в силу решение даже по истечении срока подачи апелляции или кассационной жалобы. 3. Отличия. Несмотря на сходство административной процедуры и административно-судебного процесса между ними, конечно же, имеются и отличия. Ниже мы остановимся на важнейших из них. а) Произвольность формы и обязательная форма: Согл. §10 ЗАП Германии, административное производство не связано соблюдением определенной формы, если отсутствуют специальные правила. Кроме того, оно должно осуществляться просто, целесообразным образом и без промедления. Напротив, административно-судебный процесс характеризуется целым рядом формальных правил. Это начинается уже в момент подачи иска. Если заявление/ходатайство о начале административного производства принципиально может быть подано даже устно или вообще по телефону (если только специальный закон не предусматривает однозначно подачу заявления в письменной форме по вопросам, относящимся к регулируемой им сфере),24 то иск в 23 См., например, абз. 1 §80 АПК Германии. 24 Так, например, строительные правила предусматривают, что заявления на выдачу разрешения на строительство должны подаваться в письменной форме и к ним административный суд всегда должен предъявляться в письменной форме, абз. 1 §81 АПК Германии. Предъявить иск устно или по телефону не разрешается ни в каких случаях. Кроме того, хотя исковое заявление и может быть написано от руки и без участия адвоката, однако его минимальное содержание должно отвечать определенным требованиям. Так, например, абз. 1 §82 АПК Германии предусматривает, что в исковом заявлении должны быть указаны истец, ответчик и предмет искового требования. Если исковое заявление не соответствует этим требованиям, то судья должен потребовать от истца внести дополнения в течение установленного срока. Кроме того, исковое заявление должно быть подписано. Если эти условия не соблюдены, то предъявленное исковое заявление не может быть принято. При обжаловании тоже необходимо соблюдать определенную форму. б) Объем проверки: Однако наиболее важное отличие между административной процедурой и административно-судебным процессом заключается в различных объемах проверки. Как мы уже упоминали, административные органы проверяют соответствующее дело в полном объеме, то есть как на предмет его правомерности (какие требования предъявляются законом?), так и его целесообразности (что имеет смысл / является полезным / целесообразным?). В указанных границах действует также и административный орган, осуществляющий предварительное производство. Это различие четко проявляется в тех случаях, в которых закон позволяет административному органу действовать по собственному усмотрению. Согл. §40 ЗАП Германии, административный орган обязан осуществлять это право в соответствии с целью предоставленных полномочий и соблюдать установленные законом границы действия по усмотрению. Таким образом, в этих границах административный орган может действовать относительно «свободно», то есть могут иметься несколько правомерных возможностей решения. Напротив, административный суд обязан только проверять решения административного органа на предмет их правомерности. Он не должен решать вопрос о целесообразности. Нет никакого усмотрения административного суда, касающегося материального права.25 Это императивное требование конституционного права. Согласно принципу разделения властей, который содержится в принципе верховенства права в правовом государстве, исполнительная и судебная власть самостоятельны и не зависимы друг от друга. Но тогда и понятно, что должны прилагаться различные документы (например, архитектурная документация). 25 Действовать по собственному усмотрению суд может только в вопросах собственного судебного производства; но, однако, никогда в отношении применяемого материального права. суды не могут вмешиваться в основную компетенцию администрации. Они могут только проверить, соблюдает ли административный орган право и закон. Что же касается права решать по собственному усмотрению, предоставленного законом административным органам, то суды, в отличие от них, могут проверять только соблюдение административным органом границ собственного усмотрения. в) Зависимость и независимость: Наконец, существуют и структурные отличия, касающиеся лиц, принимающих решение. В административной процедуре решение принимается чиновником (или служащим) административного органа. Следовательно, в своем решении он будет придерживаться соответствующих директив «сверху». Если он этого не сделает, то должен ожидать внутренних санкций. Напротив, в суде решение принимают полностью не зависимые судьи. Над ними нет начальника, и они связаны только законом. Никто не может дать им указание или даже просто совет или рекомендацию. Судьи не связаны ни аргументами административного органа, ни доводами истца. Решения других судов, в частности, высших или верховных судов, тоже не связывают их. Судья административного суда может без проблем принять по делу иное решение, чем высший административный суд, даже не ожидая, конечно, при этом, что против него будут приняты какие-либо санкции или что это отрицательно скажется на его работе. 4. Выводы: Несмотря на незначительные отличия в деталях, производство в административном органе и в административном суде обнаруживает много общего или, по крайней мере, сходство. Основное сходство заключается в одном и том же процессуальном принципе, который в значительной мере обусловливает ход соответствующего производства: это принцип объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом. В отличие от гражданского процесса, в компетенцию административного органа или суда входит обязанность проведения полного исследования обстоятельств, к чему, естественно, они могут привлекать участников производства. Основное отличие заключается в различном объеме проверки, осуществляемой административным органом и административным судом, который закреплен уже в конституционном праве в принципе верховенства права. Административный орган проверяет правомерность и целесообразность, в то время как суды должны проверять только правомерность административных решений. Более широкая компетенция проверки не может быть им предоставлена уже по причинам разделения властей в правовом государстве.
ПРИЛОЖЕНИЕ
ФОНД СОРОС КАЗАХСТАН
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Астана, 10 декабря 2010 г., конференц-зал Верховного суда Республики Казахстан
СОЮЗ СУДЕЙ ЦЕНТР ИССЛЕДОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
ФОНД СОРОС КАЗАХСТАН
СПИСОК УЧАСТНИКОВ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Астана,10 декабря 2010 г., конференц-зал Верховного суда Республики Казахстан
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |