|
Ж. Аубакирова А. Джилкибаева А. Дуйсембаева К. Жексенаева К. Копешова А. Кысыков Письмо Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 4 февраля 2013 года № 41-15-02/100 Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан На Ваше письмо от 30 января 2013 года № 31-2-7/8-и Настоящим направляем оригинал и копию заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления». Президент Общества | М. Муханов |
Заключение научной экономической экспертизы законопроекта 1. Общие положения | Государственный орган-разработчик | Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан | Наименование законопроекта | «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» | Полученные документы | 1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 4. Сравнительная таблица к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 5. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 6. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления». | Основание проведения экспертизы | Письмо Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 30 января 2013 года № 31-2-7/8-и. | Информация об экспертной организации | Акционерное общество «Институт экономических исследований» | Эксперты: старший эксперт, магистр математики Ж. Аубакирова, старший эксперт, магистр финансовой экономики А. Джилкибаева, старший эксперт, магистр менеджмента А. Дуйсембаева, старший эксперт К. Жексенаева, старший эксперт К. Копешова. | Общая характеристика законопроекта | Отрасль законодательства | Законодательство о государственном и общественном устройстве. | Предмет правового регулирования | Общественные отношения в области местного государственного управления и самоуправления. | Назначение законопроекта | Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» направлен на развитие системы местного самоуправления как непременного условия экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. | Структура законопроекта | Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей. | Целевая группа | Физические лица и юридические лица. | Обоснованность проведения научной экономической экспертизы | 1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213; 2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598; 3. Порядок документооборота по научной экономической экспертизе законопроектов Республики Казахстан, утвержденный приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 120; 4. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122. | Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент приведения экспертизы | На момент проведения экспертизы в текущем году по вопросам развития местного самоуправления законы не принимались. | Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом | Законопроектом предусматривается принятие 3-х подзаконных нормативных правовых актов. | Новизна исследуемого законопроекта: - уточняется структура распределения поступлений между областным бюджетом и бюджетом района (города областного значения); - обеспечивается проведение выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; - вводится контрольный счет наличности для реализации функций местного самоуправления (счет местного самоуправления); - регламентируется порядок исполнения по деньгам, направленным на реализацию акимом города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа функций местного самоуправления; - исключаются базовые ставки по объектам рекламы, размещаемым в городах районного значения, поселках, селах, аулах; - акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов передаются права по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению административных взысканий, предусмотренных статьями 165, 300, 311, 387 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях; - создается возможность для передачи районного коммунального имущества в управление акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов; - вводятся понятия «сход местного сообщества» и «собрание местного сообщества»; - приобретения товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков исключаются из-под действия законодательства Республики Казахстан о государственных закупках; - акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов предоставляется право по формированию доходных источников; - устанавливается обязательство маслихатов отчитываться перед населением о проделанной работе; - регламентируется создание общественных структур для взаимодействия акима города с населением; - определяется порядок наложения дисциплинарных взысканий на депутата маслихата; - регламентируется порядок согласования маслихатом назначения на должность акима; - уточняется порядок реализации полномочия маслихата выразить недоверие акиму; - уточняется компетенция акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа; - конкретизируется порядок проведения сходов и собраний местного сообщества. | 2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: Действующее законодательство не в полной мере содействует развитию местного самоуправления и стимулированию участия граждан в обсуждении вопросов местного значения. Аппараты акимов аулов (сел), поселков, городов районного значения не имеют самостоятельных бюджетов, поэтому акимы низового уровня не способны эффективно решать вопросы местного значения, что негативно сказывается на развитии населенных пунктов. | 3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике Анализ международного опыта показывает, что больших успехов в деле развития местного самоуправления достигли страны Европы и США. Основным документом, регулирующим принципы и систему местного самоуправления в Европе, является Европейская Хартия местного самоуправления, которая была принята 15 октября 1985 года в Страсбурге. В данном документе освещены следующие вопросы: 1. Компетенция местного самоуправления; 2. Административный контроль; 3. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления; 4. Ассоциации и объединения органов местного самоуправления и др. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления «местное самоуправление» - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления имеют свободу принятия решений по любому вопросу, который относится к их компетенции. Некоторые полномочия могут быть делегированы органам местного управления вышестоящими органами государственной или региональной власти. За деятельностью органов местной власти может быть осуществлен административный контроль для гарантии соблюдения ими законности. Основным источником доходов органов местного управления должны быть местные налоги и сборы, как минимум половина доходов должна состоять из данных средств. Также могут выделяться из государственного или регионального бюджета субсидии для выравнивания общего уровня социально-экономического развития регионов. Для защиты и представления своих интересов органы местного самоуправления могут объединяться в ассоциации. На практике существует 2 основные модели местного самоуправления: англосаксонская и континентальная. Первая модель характерна для Великобритании, США, Индии, Новой Зеландии, Австралии, Канады и др. Вторая модель относится к Франции, Италии, Испании, Бельгии и др. Основными отличиями англосаксонской и континентальной систем друг от друга являются: 1. Компетенции. Англосаксонская модель: широкие полномочия у органов местной власти в управлении и наличие контроля со стороны населения, отсутствие на местном уровне каких-либо государственных органов, в полномочия органов местного самоуправления могут входить вопросы, касающиеся образования, здравоохранения, инфраструктуры до контроля экологии. Континентальная модель: совмещение органов местного самоуправления и органов государственной власти, следовательно, ограниченный характер полномочий органов местного самоуправления. Конкретные полномочия органов местного управления устанавливаются законом и судом. 2. Финансы. Для местного управления стран англосаксонской группы характерна фискальная автономия. Основным источником доходов органов местного управления выступают налоги, но могут быть и государственные дотации и субсидии. Доходы стран континентальной группы состоят как из местных налогов и сборов, так и государственных дотаций, причем и то, и другое играет одинаковую роль в формировании местного бюджета. Среди стран Европы наиболее интересным представляется опыт Германии. Основы функционирования местного самоуправления и основные права органов местной власти в настоящее время регламентирует Основной закон ФРГ, к тому же в каждой земле Федерации система органов местного самоуправления предусматривается Конституциями, положениями о местном управлении и другими нормативными актами. Общим для всех земель является то, что органы самоуправления представляют собой одно из звеньев в единой вертикали управления. Органы местного самоуправления обладают небольшим объемом полномочий и прав, к тому же среди всех выполняемых органами местного самоуправления полномочий, делегированные землями или Федерацией являются первостепенными. Общины (Gemeinden) являются основной ячейкой местного самоуправления, и они есть во всех немецких землях. Общины могут быть в виде сел, городов или нескольких поселений. В общинах есть представительные и исполнительные органы власти. Органы местного самоуправления общин формируются путем прямых, равных и всеобщих выборов. В Германии выделяют 4 модели, отличающиеся друг от друга структурой органов местного самоуправления 1. Модель магистрата (Magistratsverfassung), действующая в земле Гессен, в городах Шлезвиг-Гольштейн и др. Совет избирается путем всеобщего голосования, который затем выбирает председателя совета (Stadtspresident) и назначает исполнительный орган - магистрат на срок от 6 до 12 лет. Магистрат приводит в исполнение решения совета и управляет администрацией общины, также он вправе отказываться выполнять противоправные решения совета. 2. Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung), которая действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя. Совет общины избирает из своего состава бургомистра (главу магистрата) или обер-бургомистра и назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirector). Директор общины управляет администрацией и реализует решения совета. Совет может опротестовывать противоправные решения директора. Бургомистр может опротестовать решение, как совета, так и директора. 3. Модель бургомистра (Burgermeisterverfassung). Данная модель местного самоуправления функционирует в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра). Он выполняет функции, как председателя совета, так и главы исполнительной власти общины. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. 4. Южногерманская модель (Suddeutsche Ratsverfassung). Модель, действующая в большей части бывшей ГДР. Данная модель схожа с бургомистерской, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямого всеобщего голосования. Бургомистр выполняет функции главы исполнительной власти и председателя совета. Совет также назначает управу в согласовании с бургомистром. Управа выполняет полномочия, которые переданы ей советом или исполнительной властью и подотчетна главе исполнительной власти общины. Члены советов избираются населением путем голосования. Источником доходов органов местного самоуправления являются налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности, займы, платы за оказанные услуги. Большую роль в доходах местных бюджетов играют субсидии Федерации и земель. В России местное самоуправление регламентируется Конституцией РФ, законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими актами. В законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается путем выборов либо представительным органом. Экономическую основу органов местного самоуправления составляет имущество, находящееся в муниципальной собственности, местный бюджет и имущественные права муниципальных образований. Местный бюджет формируется как из местных налогов, так из федеральных субсидий. В собственности поселений, муниципальных районов и городских округов могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения. Депутаты могут отзываться населением при принятии противоправных решений в случае их подтверждения в судебном порядке. Депутаты вправе отправить главу муниципального образования в отставку по собственной инициативе в случае сбора определенного количества голосов или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Также согласно закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население может участвовать в местном самоуправлении через: • Местный референдум; • Муниципальные выборы; • Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; • Правотворческую инициативу граждан; • Территориальное общественное самоуправление; • Публичные слушания; • Собрание граждан и другие формы местного самоуправления. | 4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуации, в том числе: | 4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах) | Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта ВВП | Целью законопроекта является дальнейшее развитие местного самоуправления в Республике Казахстан на законодательном уровне, реализация положений Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438. Вносимые законопроектом изменения и дополнения в части введения выборности акимов нижнего уровня управления, расширения их полномочий в вопросах владения и распоряжения собственными финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями, внедрения механизма вовлечения населения в процесс принятия управленческих решений может оказать косвенное положительное влияние на рост ВВП посредством повышения эффективности местного управления и самоуправления. Вместе с предоставлением права формирования собственных доходных источников акимам аулов (сел), поселков, городов районного значения будет передана часть районной коммунальной собственности (т.е. клубы, библиотеки, детские сады и др.) с целью их эффективного использования, удовлетворения запросов и нужд местного населения и получения дополнительных доходов. В этой связи, принятие законопроекта позволит поэтапно расширить полномочия сельских акимов в принятии решений в хозяйственной и социальной сферах, в вопросах использования имеющихся местных ресурсов (земли, имущества), а также реального содействия росту малого и среднего бизнеса. Предоставляемые акимам компетенции в части коммунального имущества могут положительно отразиться на деятельности МСП, и, соответственно, на доходной части физических и юридических лиц. Согласно оценке Агентства Республики Казахстан по статистике за 2011 год вклад малого и среднего предпринимательства в ВВП составил 17,5%, то есть при увеличении выпуска МСП на 1% возможно увеличение ВВП на 0,17%. Таким образом, законопроект, направленный на расширение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения, повышение ответственности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов за состояние дел по улучшению жизненного уровня, социальной справедливости, защиты прав и свобод населения, способствует развитию многоэтапного и динамичного процесса социально-экономического развития страны, что окажет непосредственное влияние на рост ВВП. | Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта ВРП | Поскольку действие законопроекта распространяется на всю территорию Республики Казахстан, то аналогично влиянию на ВВП его нормы воздействуют на показатели объема и темпа роста ВРП. | Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета | Доходы государственного бюджета. В целях реализации Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, законопроектом вводится выборность акимов города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Согласно Европейской хартии местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления является одним из четырех основных признаков, без которых местное самоуправление не может эффективно осуществляться. Вместе с тем, еще одним признаком эффективного местного самоуправления является наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами, В настоящее время аппараты акимов нижнего уровня управления, сформированные в организационно-правовой форме государственного учреждения, не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Данные расходы направлены на осуществление дошкольного воспитания и обучения, оказание социальной помощи на дому нуждающимся гражданам, благоустройства и озеленения населенных пунктов, похозяйственного учета и др. За акимами нижнего уровня управления закреплен ряд функций, но они обеспечиваются финансами по остаточному принципу. В результате данные акимы не способны эффективно решать вопросы местного значения, что объективно вызывает недовольство со стороны населения. Для решения данной проблемы законопроектом предлагается расширение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения путем наделения их финансовой самостоятельностью, что будет способствовать созданию эффективной системы органов местного самоуправления, способных оказать помощь государству в проведении социально-экономических преобразований и решать различные вопросы местного значения. Законопроект предусматривает комплекс мер по расширению прав местного самоуправления на распоряжение ресурсами, в частности: - создание нового контрольного счета наличности предназначенного для учета операций, связанных с зачислением поступлений, предусмотренных законодательством о местном государственном управлении и самоуправлении, и проведением расходов, направленных акимами города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа на реализацию функций местного самоуправления (счет местного самоуправления). Операции по поступлениям и проведенным платежам по контрольным счетам наличности местного самоуправления будут учитываться в соответствии с кодами государственных учреждений. Предусматривается возможность выставления инкассовых распоряжений; - регламентирование порядка исполнения по деньгам, направленным на реализацию акимом города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа функций местного самоуправления. Для использования средств от поступлений, предусмотренных законодательством о местном государственном управлении и самоуправлении, акимами будет составляться план поступлений и расходов денег по их видам на основании Классификатора перечня поступлений и направлений их расходования, утверждаемого центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета. Данный план будет утверждаться акимом соответствующего аула (села), поселка, города районного значения и согласовываться собранием местного сообщества. Действие утвержденного плана будет прекращаться 31 декабря текущего финансового года. Доходы, поступившие в течение финансового года, сверх предусмотренных сумм могут расходоваться в текущем финансовом году при условии уточнения плана до конца текущего финансового года. Платежи за счет денег от поступлений будут осуществляться в соответствии со статьей 97 Бюджетного Кодекса. Приобретение товаров (работ, услуг) за счет денег от поступлений будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан. Остатки средств от поступлений, оставшиеся на счете местного самоуправления, не использованные на конец отчетного финансового года, могут быть доиспользованы в следующем финансовом году; - передача акимам нижних уровней управления права рассматривать дела и налагать административные взыскания по следующим административным правонарушениям (торговля в неустановленных местах, нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, нарушение правил содержания собак и кошек, нарушение правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов, а также разрушение объектов инфраструктуры, уничтожение и повреждение зеленых насаждений городов и населенных пунктов). Также предусматривается включение аппаратов акимов нижних уровней управления в список должностных лиц, имеющих право составлять протоколы о данных административных правонарушениях; - передача управления районным коммунальным имуществом акимам нижних уровней управления, в том числе предоставление им права на сдачу этого имущества в имущественный наем физическим лицам и негосударственным юридическим лицам, что может положительно отразиться на доходах бюджетов соответствующих населенных пунктов. Типовой перечень передаваемого имущества будет утверждаться Правительством Республики Казахстан. Вместе с тем, необходимо отметить, что наряду с передачей прибыльных объектов, возможна и передача убыточных предприятий, что может отрицательно сказаться на доходах города районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. - исключение приобретения товаров, работ, услуг акимами нижних уровней управления за счет денег от поступлений, предусмотренных законодательством о местном государственном управлении и самоуправлении, из-под действия законодательства Республики Казахстан о государственных закупках; - расширение компетенций акимов нижних уровней управления; - предоставление акимам нижних уровней управления права по формированию доходных источников (доходы от оказания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров, плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования местного значения (сумма плат в 2012 году по всей республике составила 4,6 млрд. тенге), на открытом пространстве за пределами помещений в поселках аулах (селах), аульного (сельского) округа, города районного значения на территории Республики Казахстан и на транспортных средствах, штрафы за нарушение правил благоустройства, повреждение объектов инфраструктуры и зеленых насаждений, торговлю в неустановленных местах, за нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, за нарушение правил содержания собак и кошек и прочие источники, не противоречащие законодательству). При этом базовые ежемесячные ставки платы по объектам рекламы в городах районного значения, поселках, селах, аулах исключаются из Налогового кодекса РК, порядок взимания платы и ставки будут утверждаться Правительством РК. Вместе с тем, Бюджетным Кодексом РК установлены принципы межбюджетных отношений, одним из которых является эффективное распределение поступлений. Согласно данному принципу за нижестоящими бюджетами закрепляются налоговые и неналоговые поступления, имеющие стабильный характер, не зависящие от воздействия внешних факторов. Однако доходные источники, закрепляемые за акимами нижнего уровня управления, таковыми не являются. Расходы государственного бюджета. Согласно сведениям государственного органа-разработчика принятие законопроекта не повлечет увеличения государственных расходов либо сокращения государственных доходов. Вместе с тем, возможно увеличение расходов бюджета по следующим направлениям: 1. расходы областного бюджета дополняются обеспечением проведения выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; 2. расходы бюджета района (города областного значения) дополняются проведением выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; 3. маслихаты городов областного значения, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан создают общественные структуры для взаимодействия акима города с населением, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств местного бюджета по государственному заказу; 4. расходы на организацию проведения сходов, собраний местного сообщества, в том числе оповещение о времени и месте созыва через СМИ и рассылка письменных приглашений. Однако в законопроекте не указано, в каких СМИ необходимо публиковать объявление. В этой связи, предлагаем уточнить, что время и место созыва публикуется в СМИ, распространяемых на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Вместе с тем, законопроектом вводится норма по предоставлению местному населению права на участие в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, что позволит обеспечить целенаправленность и эффективность использования данных средств. Также устанавливаются компетенции акима по осуществлению похозяйственного учета и по обеспечению сохранности переданного коммунального имущества, что позволит обеспечить сохранность государственного имущества. | Оценка влияния на параметры инфляции | Среда основных причин инфляции можно выделить следующие: 1. Рост государственных расходов; 2. Увеличение денежной массы; 3. Массовое кредитование; 4. Монополия крупных фирм на определение цены и собственных издержек производства, особенно в сырьевых отраслях; 5. Сокращение реального объема национального производства и преобладание доли занятых в сфере услуг. В связи с тем, что законопроект не вызовет изменения данных параметров, его реализация не окажет значительного отрицательного влияния на темпы роста инфляции. Вместе с тем, законопроект наделяет акимов аула (села), аульного (сельского) округа, поселка, города районного значения компетенцией по установке цен на товары (работы, услуги), производимые и реализуемые переданными районными коммунальными казенными предприятиями. Однако не установлен порядок ценообразования, что может отрицательно сказаться на ценах на данные | Оценка влияния на инвестиционную активность | Законопроект направлен на дальнейшее развитие местного самоуправления в Республике Казахстан. Введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа посредством их выборов маслихатами районов (городов), внедрение подотчетности маслихатов перед населением, а также участие местного населения в мониторинге использования бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения, будет способствовать повышению прозрачности системы местного самоуправления. Передача ряда функций непосредственного обеспечения жизнедеятельности местных сообществ в сферу регулирования местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности и конкурентоспособности системы государственного управления в целом. Повышение экономической и финансовой самостоятельности акимов нижнего уровня управления при осуществлении ими возложенных функций будет способствовать повышению их эффективности в решении вопросов местного значения. Активное вовлечение городского населения в решение местных проблем приведет к эффективному взаимодействию населения, местного самоуправления и государственной власти, что даст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества. Таким образом, вышеуказанные нововведения будут способствовать обеспечению устойчивого комплексного социально-экономического развития населенного пункта на нижнем уровне управления, что позволить создать в Казахстане эффективную систему органов местного самоуправления, способных решать не только вопросы местного назначения, но и содействовать государству в проведении социально-экономических преобразований, что в свою очередь положительно отразится на инвестиционном климате страны. Концепция совершенствования местного самоуправления перекликается с передовым международным опытом, в частности, вводимые нормы полностью соответствуют закрепленным Европейской хартией местного самоуправления принципам от 15 октября 1985 года, которые устанавливают, что: 1. местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя; 2. право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; 3. существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление; 4. органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства. Принципы местного самоуправления служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира. Таким образом, их соблюдение позволит укрепить имидж Казахстана на международной арене. | Оценка влияния на элементы платежного баланса | Законопроект не окажет прямого влияния на платежный баланс страны. Вместе с тем возможно косвенное его влияние в случае улучшения экономического развития территорий вследствие повышения эффективности местного самоуправления. Привлечение инвестиций в случае улучшения инвестиционного климата может быть отражено в «счете финансовых операций». |
Вывод. Вводимые нормы законопроекта не окажут существенного влияния на показатели объема и темпа роста ВВП и ВРП, параметры государственного бюджета, инвестиционной активности и платежного баланса. Вместе с тем обеспечение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления будет способствовать повышению эффективности использования финансовых средств в решении вопросов местного значения. | 4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие | Оценка влияния на доходы населения | Законопроект направлен на реализацию конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и создание правовой, организационно и экономически самостоятельной системы органов местного самоуправления. Законопроектом предусматривается введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа, путем их выбора маслихатами районов (городов). Также нормы создают условия для прямого участия населения в решении вопросов местного значения. Так, законопроектом устанавливается единый порядок формирования, проведения и полномочия собраний и сходов местного сообщества. Тем самым повышается роль населения в решении вопросов местного значения, что может способствовать повышению их заинтересованности в участии при принятии управленческих решений и улучшению качества и адресности принимаемых решений. Сегодня акимы сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций сталкиваются с проблемами ограниченности прав владения и распоряжения собственными финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями. В решение этого вводятся нормы, предусматривающие: - права формирования доходных источников; - открытие отдельного контрольного счета наличности для зачисления поступлений, и проведения расходов, направленных акимами города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа на реализацию функций местного самоуправления (счет местного самоуправления); - передачу прав владения и пользования районным коммунальным имуществом акиму города районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов; - расширение полномочий акимов района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Принятие законопроекта позволит придать гибкость действиям акимов, что в итоге может способствовать достижению эффективности функционирования местного самоуправления и качественному жизнеобеспечению населения. В таблице ниже представлены значения реального и номинального роста денежных доходов населения по регионам Республики Казахстан за ноябрь 2012 года к ноябрю 2011 года. Таблица 1 - Реальный и номинальный денежный доход в региональном разрезе, январь-ноябрь 2012 год (%, к соответствующему периоду 2011 года) | Реальный денежный доход | Номинальный денежный доход | Республика Казахстан | 107,5 | 112,9 | Акмолинская | 107,5 | 112,9 | Актюбинская | 116,1 | 121,6 | Алматинская | 111,3 | 116,2 | Атырауская | 105,8 | 111,4 | Западно-Казахстанская | 103,0 | 107,5 | Жамбылская | 118,5 | 114,7 | Карагандинская | 108,4 | 114,9 | Костанайская | 110,6 | 115,5 | Кызылординская | 107,1 | 112,6 | Мангистауская | 115,6 | 120,6 | Южно-Казахстанская | 107,8 | 112,8 | Павлодарская | 110,2 | 116,3 | Северо-Казахстанская | 103,3 | 108,0 | Восточно-Казахстанская | 109,0 | 114,5 | г. Астана | 101,6 | 107,9 | г. Алматы | 108,1 | 113,4 | Источник: Агентство Республики Казахстан по статистике Прирост номинальных денежных доходов населения по республике за январь-ноябрь 2012 года составил 12,9%, в то время как реальные денежные доходы выросли на 7,5%. Согласно данным Агентства Республики Казахстан по статистике соотношение между максимальной и минимальной величиной номинальных денежных доходов по регионам за 3 квартал 2012 года составило 3,8 раза (3,7 раза в аналогичном периоде 2011 года). Это свидетельствует о существовании значительной региональной дифференциации доходов населения. Вместе с тем, размер денежных доходов различается в зависимости и от местности (город/село). Так, в 2011 году денежные доходы городского населения превысили доходы сельских жителей почти в 2 раза. Причинами такого различий и низкого уровня доходов в сельской местности выступают слабое развитие частного сектора в селах, слабо развитая инфраструктура, затрудненный доступ к рынкам и источникам финансирования, что значительно снижает возможности сельского населения в получении доходов. При этом стоит отметить, что основным источником доходов сельского населения служат фермерские и крестьянские хозяйства, которые характеризуются нестабильностью и низкой доходностью. Так, в 2011 году численность занятых по найму в городской местности составила 3,6 млн. человек, тогда как на селе - 2,0 млн. человек; самостоятельно занятыми в городе числились 833,3 тыс. человек, в то время как в сельской местности их количество достигло 1 887,0 тыс. человек, что в 2,3 раза выше городского показателя. Следовательно, вводимые нормы могут положительно отразиться на увеличении возможностей сельских жителей в получении более стабильных и достаточных денежных доходов. Законопроектом акимам поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, города районного значения предоставляется возможность формировать источники доходов. Включение в источники доходов целевых сборов может отрицательно отражаться на расходах населения. Необходимо отметить, согласно ст. 576-11 «Акимы городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов» КоАП РК законопроекта акимы городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания за нарушение правил благоустройства, повреждение объектов инфраструктуры и зеленых насаждений, торговлю в неустановленных местах, нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, а также нарушение правил содержания собак и кошек. В целях предотвращения злоупотребления полномочиями считаем более целесообразным закрепить права рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания участковым инспекторам полиции внутренних дел соответствующих аулов (сел), аульных (сельских) округов, поселков, городов районного значения, которые обладают необходимой компетентностью и профессионализмом в данной области. При этом предлагаем установить фиксированные размеры штрафов за административные правонарушения, предусмотренные ст. 165, 300, 311, 387 КоАП РК. Вместе с тем, законопроектом устанавливается, что приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков за счет денег от поступлений, не является предметом законодательства Республики Казахстан о государственных закупках. Данная норма также может способствовать развитию коррупции, нарушать условия здоровой конкуренции, и препятствовать развитию предпринимательства в сельских местностях. Следовательно, необходимо рассмотреть возможность осуществления приобретения товаров, работ и услуг через действующую систему государственных закупок, которая позволит достигать экономии бюджетных средств, препятствовать коррупции и оказывать поддержку развитию малого и среднего бизнеса. Таким образом, нормы законопроекта не предполагают отрицательных воздействий на состояние доходов населения. | Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джинни) | Законопроект направлен на создание эффективной системы органов местного самоуправления путем предоставления акимам города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа возможности ведения собственного бюджета, владения и пользования районным коммунальным имуществом, а также путем увеличения роли населения в решении вопросов местного значения. Установление законопроектом порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов местного сообщества позволит обеспечить вовлечение населения в процесс разрешения местных проблем. В свою очередь, участие местного сообщества в процессе принятия решений позволит повысить качество принимаемых решений по важным социальным вопросам, таким как благоустройство населенных пунктов, доступность жилищно-коммунальных услуг, улучшение условий жизни и общего благосостояния местного населения. Соответственно предполагается повышение ответственности акимов за исполнение решений принятых на собраниях либо сходах местного сообщества, а также за состояние дел по улучшению уровня жизни, социальной справедливости и защиты прав и свобод населения в целом. На сегодняшний день в стране отмечается значительное неравенство в доходах населения, которое характеризует уровень бедности. Коэффициент фондов, отражающий степень расслоения общества и показывающий отношение среднего уровня доходов 10% самых богатых граждан к среднему уровню доходов 10% самых бедных, в период 2009-2011 годы вырос с 5,33 до 6,08. Другим показателем неравенства населения по доходам является коэффициент концентрации доходов (Джини), среднее значение которого по республике также увеличилось с 0,267 до 0,289 за период 2009-2011 годы. Данные указывают на увеличение неравенства в доходах между различными категориями населения и обострение степени социального расслоения в стране. Известно, что уровень бедности сопровождается различиями по территориальной принадлежности. Согласно данным Агентства Республики Казахстан по статистике в 2011 году доля городского населения с доходами ниже прожиточного минимума достигла 2,4%, в то время как доля сельского населения составила 8,8%, что превышает значения по городу в 3,7 раза. Доля сельского населения с доходами ниже стоимости продовольственной корзины за аналогичный период в 9 раз больше доли городского значения данного показателя (город - 0,1%, село - 0,9%). Основными факторами, обусловливающими значительную сельскую бедность, являются низкий уровень оплаты труда, недостаток возможностей для трудоустройства, отсутствие доступа к профессиональному обучению, неразвитая инфраструктура, слабый частный сектор, отсутствие доступа к рынкам и др. Следовательно, существует острая необходимость в улучшении уровня жизни, социальной справедливости, создания благоприятных условий и удовлетворении основных потребностей и нужд населения. Однако имея целый ряд функций, акимы низового уровня на сегодняшний день не располагают собственным бюджетом, что в результате отражается на их способности разрешать названные проблемы и вопросы местного значения. Соответственно, создание экономически независимой, эффективной системы местного самоуправления позволит расширить возможности сельских акимов при решении проблем и вопросов местного значения посредством совместных усилий органов местного самоуправления и населения. Необходимо отметить, что законопроектом расширяется компетенция акимов аула (села), аульного (сельского) округа, поселка, города районного значения и предоставляется право устанавливать цены на товары (работы, услуги), производимые и реализуемые переданными районными коммунальными казенными предприятиями. Право самостоятельного установления цен может привести к их чрезмерному повышению и отрицательно отразиться на положении местного населения. Вместе с тем, законопроектом акимам поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, города районного значения предоставляется возможность формировать источники доходов. При этом к доходным источникам отнесены целевые сборы. Для урегулирования осуществления целевых сборов, необходимо уточнить возможные назначения целевых сборов, плательщиков, предельные размеры целевых сборов. Таким образом, положения законопроекта предполагают косвенное положительное воздействие на уровень бедности населения. | Оценка влияния на уровень безработицы | Данные Агентства Республики Казахстан по статистике указывают на общую тенденцию роста экономически активного населения в республике за последние годы. Уровень безработицы в 2011 году сложился в 5,4%. Из общего числа безработных городское население составило 270,6 тыс. человек (57,2%), сельское - 202,4 тыс. человек (42,8%), уровень безработицы - соответственно, 5,8% и 4,9%. Из рисунка 1 по показателям рынка труда городского населения можно заметить тенденцию роста наемных работников, в то время как количество самостоятельно занятых значительно снижается. Экономическая активность населения Казахстана 2007-2011 годы, Статистический сборник, Агентство Республики Казахстан по статистике. Рисунок 1 - Индикаторы рынка труда городского населения Рисунок 2 по показателям рынка труда сельского населения показывает совершенно иную ситуацию. Экономическая активность населения Казахстана 2007-2011 годы, Статистический сборник, Агентство Республики Казахстан по статистике Рисунок 2 - Индикаторы рынка труда сельского населения В сельской местности значительную долю трудоустроенных занимают самостоятельно занятое население. Это можно объяснить тем, что основным видом деятельности сельского населения является фермерское и крестьянское хозяйство в силу отсутствия благоприятных условий, источников финансирования и инфраструктуры для развития малого и среднего бизнеса. Стоит отметить, что низкая продуктивность и доходы от крестьянского хозяйства увеличивают риск бедности для самостоятельно занятого населения. Следовательно, реализация законопроекта может расширить возможности акимов города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа при решении существующих проблем, увеличить их качество путем вовлечения местного сообщества, представляющих интересы населения, в процессы принятия управленческих решений. Вместе с тем, для более эффективного решения проблем обучения, трудоустройства и развития предпринимательства в сельских населенных пунктах предлагаем закрепить за акимами города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа полномочия по содействию в реализации программ занятости. Таким образом, законопроект не представляет отрицательных воздействий на занятость населения и может способствовать увеличению возможностей акимов по обеспечению необходимыми условиями для развития частного сектора и занятости населения. | Оценка влияния на демографические параметры | На сегодняшний день численность сельского населения в республике незначительно отстает от численности городского населения. Так, данные Агентства Республики Казахстан по статистке показывают, что на 1 декабря 2012 года доля населения проживающих в сельских местностях составляет 45,23%, а доля проживающих в городах соответственно 54,77%. Тем не менее, показатели миграционного прироста за аналогичный период указывают на значительность числа выбывающих из сел. Вместе с тем, уровень рождаемости в селах значительно отстает от уровня городов. В 2011 году по сравнению с предыдущим годом количество родившихся в селах увеличилось на 0,09%, в то время как в городах на 2,4%. Причинами этого служит отсутствие необходимых основных условий для образования, трудоустройства, развития бизнеса, охраны здоровья и инфраструктуры для полноценной жизнедеятельности населения. Следовательно, совершенствование системы местного самоуправления, предоставление акимам города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа возможностей формировать собственные источники дохода и самостоятельно распоряжаться коммунальным имуществом, а также привлечение населения в решение вопросов местного значения будет способствовать более полной и качественной реализаций акимами своих полномочий. Вводимые нормы могут способствовать достижению эффективного жизнеобеспечения населения и положительно отразиться на показателях демографии. Таким образом, законопроект не имеет прямого отрицательного воздействия на демографические параметры страны. | Вывод: Вводимые изменения и дополнения законопроекта не представляют отрицательных воздействий на доходы населения, уровень бедности, уровень безработицы и демографические параметры населения страны. В краткосрочном периоде реализация законопроекта значительных положительных воздействий не повлечет, но в долгосрочной перспективе вводимые положения способствуют повышению эффективности и качества решений, принимаемых на местном уровне. | 4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства | Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспортно-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы) | Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» обязывает местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения, столицы, городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов к созданию условий для развития предпринимательской деятельности. Предлагаемый законопроект предполагает следующие выгоды для субъектов предпринимательства: - В соответствии со ст. 10 «Передача коммунального имущества из одного уровня местного государственного управления в другой» законопроекта районное коммунальное имущество передается акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Это может повлиять на увеличение возможностей местного населения по аренде данного имущества и использованию его в предпринимательских целях. - Согласно ст. 6 «Компетенция маслихатов» обязательно создание представительными органами городов областного, республиканского значения и столицы Республики Казахстан общественных структур для взаимодействия акима города с населением по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан, функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. Участие в данных общественных структурах предпринимателей может повлиять на улучшение общих условий для ведения бизнеса в городах. В то же время законопроект не регламентирует состав и порядок создания таких структур, что создает неопределенность в отношении того, кто будет входить в данные общественные структуры, и как они будут создаваться и, в целом, их формальности, т.е. будут ли они действенными механизмами участия населения в принятии важных решений касательно улучшения условий жизни в городах или же чисто формальными объединениями. В силу этого предлагаем регламентировать механизм создания и взаимодействия общественных структур с акимами, в том числе определить порядок образования, функционирования, состав общественных структур, а также расширить перечень вопросов, в решении которых общественные структуры содействуют акимам (развитие социальной сферы, оказание социальной помощи, проведение культурно-массовых мероприятий, пропаганда здорового образа жизни и др.). В целом, представленные законопроектом механизмы развития местного самоуправления: выборность, финансовая самостоятельность, расширение полномочий по принятию важных локальных решений органами местного самоуправления, в том числе хозяйственных, будет положительно влиять на улучшение предпринимательской среды. | Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия) | Вместе с тем, законопроект содержит нормы, которые потенциально могут вызвать увеличение издержек субъектов предпринимательства: - Так, приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), будет осуществляться в соответствии гражданским законодательством, а не Законом Республики Казахстан «О государственных закупках». Это может привести к коррупционным нарушениям, а также ограничению конкуренции в связи с возможным приобретением товаров у поставщиков, связанных с местными органами управления. Более того, данные закупки отсутствуют в перечне закупок Закона Республики Казахстан «О государственных закупках», а также Соглашения о государственных (муниципальных) закупках, подписанного между странами ЕЭП и ратифицированного Казахстаном 8 июля 2011 года, которые осуществляются без применения норм Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» и Соглашения. В связи с этим закупки товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел) целесообразно осуществлять в соответствии с действующим законодательством о государственных закупках и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан. - Законопроект предполагает наделение акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел) полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению административных взысканий, в том числе за торговлю в неустановленных местах. В то же время, в условиях отсутствия обязательства акимов по организации торговых мест и необходимости пополнения самостоятельного бюджета населенного пункта данная норма может вызвать рост злоупотреблений и уменьшение предпринимательской инициативы со стороны населения. Поэтому п. 9 ст. 35 «Компетенция акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» предлагаем дополнить обязательством по организации торговых мест и изложить в следующей редакции: «содействует развитию предпринимательской деятельности, в том числе организации крестьянских или фермерских хозяйств, торговых мест». - В соответствии с законопроектом плата за размещение наружной рекламы в поселках, аулах (селах), аульного (сельского) округа, города районного значения, в том числе на транспортных средствах будет определяться решением Правительства Республики Казахстан. Таким образом, законопроект создает неопределенность в отношении размера ставок и порядка взимания платы за наружную рекламу. Более того, исключение данных ставок из Налогового Кодекса Республики Казахстан для городов районного значения, поселков, сел и аулов и определение их актами Правительства Республики Казахстан предполагает их нестабильный характер и создает возможность для их регулярного пересмотра и изменения. | Вывод. В целом, представленные нововведения законопроекта по развитию местного самоуправления являются положительными, в том числе и для улучшения предпринимательской среды. В то же время осуществление закупок акимами в городах районного значения, поселках, аулах (села), аульных (сельских) округах вне рамок законодательства о государственных закупок, наделение их полномочиями по наложению штрафов за торговлю в неустановленных местах без соответствующего обязательства по организации таких мест, а также исключение ставок за наружную рекламу на данных территориях из Налогового Кодекса Республики Казахстан и их определение Правительством Республики Казахстан может увеличить издержки субъектов предпринимательства. | 4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики Конкурентоспособность экономики или отрасли экономики неразрывно связана с сильным и растущим предпринимательством. В свою очередь, это во многом зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Международный опыт показывает, что наиболее результативным способом поддержки развития малых и средних предприятий со стороны местных органов самоуправления является обеспечение эффективной регуляторной среды и создание возможностей для местных предприятий взаимодействовать с органами управления. Законопроект не предполагает мер, которые могут прямо повлиять на увеличение выпуска продукции, производительности труда, инвестиционной активности субъектов предпринимательства. В то же время обязательность проведения сходов и собраний местного сообщества по наиболее важным вопросам местного значения, внедрение подотчетности маслихатов перед населением, обеспечение проведения выборов акимов на местах, введение самостоятельного бюджета и имущества на низовом уровне управления являются благоприятной основой для развития предпринимательства и повышения конкурентоспособности предприятий в населенных пунктах. | 4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны Законопроект направлен на развитие местного самоуправления, в частности на введение выборности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков, аулов (сел), обеспечение бюджетной самостоятельности низового уровня управления, вовлечение населения в решение вопросов местного значения. На 1 января 2012 года в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входили 14 областей, столица, город республиканского значения, 175 административных районов, 87 городов, 2 451 аульных (сельских) округов, 34 поселка, 6 947 аулов (сел). Таким образом, в Республике Казахстан число должностей акимов городов районного значения составляет 45, акимов аульных (сельских) округов - 2451, акимов поселков - 34. Следовательно, согласно законопроекту около 2530 акимов низового уровня будут избираться в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. В соответствии с Посланием Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Стратегия «Казахстан - 2050» от 14 декабря 2012 года ожидается, что акимы городов районного значения, сельских округов, поселков, аулов (сел) будут избираться через маслихаты районов. Сочетание местного самоуправления и управления, выборности и назначаемости является отличительной чертой континентальной модели местного самоуправления (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки и др.). Процедура выборности глав местных исполнительных органов представительными органами широко распространена в странах с такой моделью местного самоуправления. Например, во Франции в настоящее время основными территориальными (местными) единицами являются регионы, департаменты и коммуны. Председатель регионального совета, председатель совета (глава исполнительной власти в департаменте), мэр (глава исполнительной власти в коммуне) избираются соответствующими советами, то есть представительными органами. В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Процедура назначения либо избрания на должность главы местного исполнительного органа достаточно четко регламентирована в законодательстве ряда стран, в том числе определены полномочия местных представительных органов в избрании либо утверждении главы местной администрации. При этом особыми полномочиями наделен Президент страны, который назначает и освобождает от должности глав местных исполнительных, органов, либо определяет порядок их избрания, назначения и освобождения от должности. Введение выборности акимов укрепит их самостоятельность в решении вопросов местного значения, содействии развитию населенных пунктов, но в тоже время усилит их ответственность перед маслихатами и, соответственно, населением. Согласно принятым демократическим ценностям местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя, поскольку именно на местном уровне может быть непосредственно реализовано право граждан на участие в управлении государственными делами. Европейской хартией местного самоуправления определено, что укрепление местного самоуправления заключается в существовании органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. Вместе с тем, законопроект определяет порядок избрания акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов и не затрагивает избрание акимов районов в городе областного значения (проект ст. 36-1 «Порядок избрания на должность, освобождения от должности и прекращения полномочий акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа»). Согласно действующему административно-территориальному делению районы в областях находятся на одном уровне с городами областного значения. В связи с этим целесообразным было бы введение выборности акимов не только в аульных (сельских) округах (как составных частей районов), но и в районах в городах областного значения. По состоянию на 1 января 2012 года в Республике Казахстан были образованы 5 районов в городах областного значения. Также отмечаем, что законопроектом не вносятся изменения в ст. 36 «Порядок назначения на должность, освобождения от должности и прекращения полномочий акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», согласно которой аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа назначается или избирается на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Исходя из вышеизложенного предлагаем исключить дублирование норм ст. 36 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и дополнения законопроекта в виде ст. 36-1. Кроме того, предлагаем изучить вопрос необходимости внесения изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», регулирующий отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента, маслихатов и членов иных органов местного самоуправления Республики Казахстан, в связи с введением выборности акимов. Помимо выборности акимов низового уровня законопроектом регламентируется порядок проведения собраний и сходов местного сообщества. Сход может созываться по решению акима либо по инициативе не менее 10% членов местного сообщества, проживающих на данной территории и имеющих право в нем участвовать и подписавших соответствующее заявление. Проведение схода, собрания местного сообщества организуется соответствующим акимом. На сходе могут быть: - заслушан и обсужден отчет акима по вопросам осуществления им функций местного самоуправления; - определен состав и делегирование участников собрания местного сообщества, выражающих интересы отдельных групп населения (ветеранов, по делам семьи и женщин, по делам молодежи, старейшин, домовых, уличных и квартальных комитетов и других); - заслушан и обсужден отчет органов местного самоуправления; - заслушан и обсужден отчет общественных структур, созданных решениями соответствующих маслихатов, по вопросам местного значения; - внесены предложения маслихату, акиму, органам местного самоуправления по вопросам местного значения; На собрании могут быть обсуждены бюджетные программы, вопросы формирования и использования собственных доходных источников, решены вопросы участия в мониторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения. При этом органы местного государственного управления и самоуправления, должностные лица в пределах их компетенции обеспечивают исполнение решений, принятых на собрании либо сходе местного сообщества. Данные поправки позволят создать действенный механизм прямого волеизъявления населения, будут стимулировать граждан к участию в решении вопросов местного значения. В соответствии с законопроектом сход местного сообщества может созываться, организуется акимом аула (села), поселка, города районного значения (ст. 39-3 «Сходы и собрания местного сообщества»), в то же время функциями местного самоуправления на территории аула (села) на практике в большинстве случаев наделен не аким аула (села), а аким аульного (сельского) округа. Исходя из этого, предлагаем уточнить отдельные положения ст. 39-3 «Сходы и собрания местного сообщества». Также законопроектом установлено, что решения, принятые на собрании либо сходе местного сообщества, подлежат обязательному исполнению на соответствующей территории аула (села), поселка, города районного значения. В то же время данные решения могут носить неправомерный характер, ограничивать законные права отдельных жителей территории. Поэтому предлагаем уточнить, что такие решения должны соответствовать законодательству Республики Казахстан, а также предусмотреть механизм обжалования и отмены решений собраний либо сходов местного сообщества. В целях повышения прозрачности работы маслихатов, усиления их ответственности перед населением законопроектом вводится обязанность не реже одного раза в год отчитываться перед населением о проделанной работе маслихата, деятельности его постоянных комиссий. Для расширения механизмов участия населения в управлении городов предполагается создание общественных структур для взаимодействия акима города с населением. Общественные структуры будут создаваться при маслихатах городов областного значения, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан и финансироваться за счет средств местного бюджета по государственному заказу. Планируется, что общественные структуры маслихата будут содействовать акимам городов в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности граждан, надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. В целях обеспечения финансовой самостоятельности нижнего уровня управления законопроектом определяются доходные источники органов местного самоуправления, а также предусматривается передача районной коммунальной собственности органам местного самоуправления. Именно обеспеченность финансовыми ресурсами является основным условием самостоятельности органов местного самоуправления. Согласно Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Децентрализация власти во Франции основывалась не только на росте компетенции местного самоуправления, но и на увеличении финансовых ресурсов, которыми обладают коммуны. При этом финансовая независимость местных сообществ определена на законодательном уровне. В России органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Расширение финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления повысит результативность решения вопросов местного значения и, соответственно, снизит количество поводов для недовольства населения. Формирование бюджетных программ по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества, использование коммунальной собственности создадут финансовую основу для расширения полномочий сельских акимов, предусмотренного законопроектом. Также законопроектом исключаются правовые пробелы по порядку согласования назначения акима и выражению ему вотума недоверия маслихатами, что позволит обеспечить единообразие процедуры назначения и освобождения, от должности лиц, обеспечивающих проведение государственной политики на соответствующей территории. Вместе с тем, отмечаем, что согласно ст. 87 Конституции Республики Казахстан Президент Республики Казахстан вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей. В соответствии с законопроектом в случае, если Президент Республики Казахстан отклоняет вотум недоверия, депутаты маслихата большинством голосов от общего числа депутатов вправе по истечении шести месяцев с первого дня выражения вотума недоверия повторно выразить вотум недоверия перед Президентом Республики Казахстан. В этом случае Президент Республики Казахстан освобождает от должности акима (п. 8 ст. 24 «Полномочие маслихата выразить недоверие акиму»). Однако Конституцией Республики Казахстан не регламентируется вопрос о решении Президента Республики Казахстан в отношении повторного вотума недоверия акима. Таким образом, установление обязательства освобождения акима от должности Президентом Республики Казахстан в случае повторного выражения вотума недоверия маслихатом может привести к нарушению баланса сдержек и противовесов в системе государственного управления и стать препятствием реализации политики Главы государства на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Таким образом, предлагаем исключить из законопроекта п. 8 ст. 24 «Полномочие маслихата выразить недоверие акиму». В законопроекте целесообразно предусмотреть нормы, предусматривающие только конкретизацию процедуры выражения вотума недоверия. Исходя из вышеизложенного, принятие законопроекта придаст новый импульс развитию местного самоуправления в стране, что положительно отразится на эффективности системы государственного управления в целом, социально-экономическом развитии населенных пунктов, позволит создать основу для полноценного решения вопросов местного значения и усилит гражданскую активность граждан. Это в свою очередь укрепит состояние защищенности основ конституционного строя, деятельности системы государственных органов и порядка государственного управления от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается соблюдение прав и свобод граждан, социальных групп и баланс их интересов, стабильность, целостность и благоприятное международное положение государства. | 4.6. Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций Местное самоуправление является одной из, главных основ любого демократического государства. Местное самоуправление получило свое развитие в большинстве развитых стран. Основы для развития местного самоуправления заложены также в Российской Федерации и Республике Беларусь, являющимися на сегодняшний день ключевыми партнерами Казахстана в рамках евразийской экономической интеграции. Развитие института местного самоуправления в Казахстане не окажет негативного влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных, организаций. Однако согласно законопроекту приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков за счет денег от поступлений, предусмотренных законодательством о местком государственном управлении и самоуправлении, не будет являться предметом законодательства Республики Казахстан о государственных закупках. Вместе с тем в рамках Таможенного союза 9 декабря 2010 года между Республикой Казахстан, Республикой Беларусь и Российской Федерацией было подписано Соглашение о государственных (муниципальных) закупках. Данное Соглашение ратифицировано Республикой Казахстан 8 июля 2011 год. Соглашение о государственных (муниципальных) закупках принято в целях проведения согласованной политики в области государственных и муниципальных закупок, гармонизации законодательств стран-участниц. Оно призвано обеспечить единый подход к процедурам государственных закупок, равный доступ поставщиков к участию в закупках, прозрачность проведения закупок на всех стадиях. Реализация Соглашения предполагает введение национального режима, то есть равных условий для национальных поставщиков и поставщиков стран-участниц, для всех государств до 1 января 2014 года. По Соглашению к числу заказчиков отнесены государственный орган, орган местного самоуправления, бюджетная организация, в том числе государственные и муниципальные учреждения, а также иные лица в случаях, определенных законодательством государства, осуществляющие закупки. В прилагаемый к Соглашению Перечень случаев закупок способом из одного источника, либо у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), либо с применением особенностей размещения конкретной закупки, а также закупки без проведения конкурсных процедур для Республики Казахстан не входит приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков. В связи с этим норма законопроекта, касающаяся способа приобретения товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, может препятствовать дальнейшему развитию торгово-экономического сотрудничества в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства. Поэтому предлагаем тщательно изучить вопрос соответствия указанной нормы законопроекта Соглашению о государственных (муниципальных) закупках. Кроме того, отмечаем, что в случае возможных коллизий и противоречий между национальным законодательством и ратифицированным международным соглашением или договором, последние, согласно ст. 4 Конституции Республики Казахстан, будут иметь приоритет перед ее законами и применяться непосредственно (кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона). | 5. Общий вывод 1 Проблемы и основания для изменения государственного регулирования 1.1 Оценка ситуации В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Республике Казахстан являются Конституция Республики Казахстан и Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года. Акимы осуществляют как функции государственного управления, так и функции местного самоуправления. Для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением могут проводиться собрания и сходы местного сообщества. Ориентировочно в Республике Казахстан число должностей акимов городов районного значения составляет 45, акимов аульных (сельских) округов - 2451, акимов поселков - 34. Акимы городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов назначаются на должность акимами районов с согласия акимов областей. 1.2 Главные проблемы и основания для изменения регулирования Акимы низового уровня не способны эффективно решать вопросы местного значения ввиду отсутствия самостоятельных бюджетов. Также отмечается низкая активность участия граждан в решении вопросов местного значения через собрания и сходы, поскольку действующим законодательством не предусмотрен единый порядок их проведения. Назначение акимов низового уровня вышестоящими акимами минимизирует роль маслихатов в управлении территорией, а также не обеспечивает подотчетность акимов населению. Необходимость развития местного самоуправления в Казахстане обусловливает изменения государственной политики в области местного государственного управления и самоуправления. 2 Варианты государственного регулирования 2.1 Вариант № 1 - «Не изменять действующее законодательство о местном государственном управлении и самоуправлении» При сохранении действующего порядка законодательного регулирования эффективность работы местных органов самоуправления не изменится. В результате многие проблемы местного значения останутся нерешенными, что приведет к недовольству населения. 2.2 Вариант № 2 - «Внести изменения и дополнения в действующее законодательство в целях развития местного самоуправления» Мировой опыт свидетельствует о необходимости развития местного самоуправления как эффективной модели решения населением вопросов местного значения. Европейской хартией местного самоуправления определено, что укрепление местного самоуправления заключается в существовании органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. При этом обеспеченность финансовыми ресурсами является основным условием самостоятельности органов местного самоуправления. Описание способа регулирования: - введение выборности акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков через маслихаты; - создание самостоятельных бюджетов на самом нижнем уровне местного управления; - закрепление доходных источников за акимами городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов; - урегулирование порядка проведения собраний и сходов местного сообщества; - создание общественных структур для взаимодействия акима города с населением; - повышение прозрачности работы маслихатов. Ожидаемое регулирующее воздействие Затраты и выгоды государства Принятие законопроекта не приведет к значительному росту, расходов государственного бюджета. Вместе с тем создание самостоятельных бюджетов на низовом уровне предполагает перераспределение поступлений между уровнями бюджетной системы. При этом стоит отметить нестабильный характер доходных источников, передаваемых на низовой уровень управления. В результате передачи коммунального имущества в ведение акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов ожидается повышение эффективности его использования. Кроме того, передача доходных источников на низовой уровень может положительно отразиться на собираемости плат и штрафов, а также усилит работу по профилактике правонарушений среди населения. В свою очередь выборность акимов укрепит доверие населения к органам государственной власти. Затраты и выгоды населения Выборность акимов повысит их ответственность за свою работу, усилит общественный контроль и подотчетность населению. Финансовая самостоятельность местного самоуправления, а также более активное участие населения позволят обеспечить благоустройство населенных пунктов, развитие социальной инфраструктуры, решение острых вопросов местного значения. Однако передача полномочий по сбору плат, наложению отдельных административных взысканий, приобретению товаров и услуг акимам увеличивает риски совершения ими коррупционных правонарушений. Затраты и выгоды предпринимателей Развитие местного самоуправления, в том числе управление акимами коммунальным имуществом, поможет усилить работу по поддержке малого и среднего бизнеса на местах. Однако исключение из-под действия законодательства о государственных закупках «приобретения товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» может препятствовать развитию местной конкуренции. 3 Выводы и рекомендации Принятие Проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» обеспечит развитие системы местного самоуправления как непременного условия экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. На основе результатов научной экономической экспертизы законопроекта рекомендуем: - изучить вопрос соответствия нормы законопроекта, касающейся способа приобретения товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, действующему законодательству о государственных закупках и Соглашению о государственных (муниципальных) закупках (см. разделы «Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства» и «Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций»); - рассмотреть вопрос введения выборности акимов не только в аульных (сельских) округах (как составных частей районов), но и в районах в городах областного значения (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»); - закрепить право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания за участковыми инспекторами полиции внутренних дел соответствующих аулов (сел), аульных (сельских) округов, поселков, городов районного значения (см. подраздел «Оценка влияния на доходы населения»); - установить фиксированные размеры штрафов за административные правонарушения, предусмотренные ст. 165, 300, 311, 387 КоАП РК (см. подраздел «Оценка влияния на доходы населения»); - закрепить за акимами города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа полномочия по содействию в реализации программ занятости (см. подраздел «Оценка влияния на уровень безработицы»); -п. 9 ст. 35 «Компетенция акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» дополнить обязательством по организации торговых мест и изложить в следующей редакции: «содействует развитию предпринимательской деятельности, в том числе организации крестьянских или фермерских хозяйств, торговых мест» (см. раздел «Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства»); - определить порядок образования, функционирования, состав общественных структур, а также расширить перечень вопросов, в решении которых общественные структуры содействуют акимам (развитие социальной сферы, оказание социальной помощи, проведение культурно-массовых мероприятий, пропаганда здорового образа жизни и др.) (см. разделы «Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства»); - уточнить возможные назначения целевых сборов, плательщиков, предельные размеры целевых сборов, входящих в состав источников доходов формируемых акимами аулов (сел), аульных (сельских) округов, поселков, городов районного значения (см. подраздел «Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)»); - предусмотреть механизм обжалования и отмены решений собраний и схода местного сообщества (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»); - уточнить, что время и место созыва публикуется в СМИ, распространяемых на территории соответствующей административно-территориальной единицы (см. подраздел «Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета»); - исключить из законопроекта п. 8 ст. 24 «Полномочие маслихата выразить недоверие акиму». В законопроекте предусмотреть нормы, предусматривающие только конкретизацию процедуры выражения вотума недоверия (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»); - изучить необходимость внесения дополнения в виде ст. 36-1 «Порядок избрания на должность, освобождения от должности и прекращения полномочий акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» наряду с действующей ст. 36 «Порядок назначения на должность, освобождения от должности и прекращения полномочий акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»); - проанализировать вопрос необходимости внесения изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»); - уточнить отдельные положения ст. 39-3 «Сходы и собрания местного сообщества» в части дополнения акима аульного (сельского) округа в качестве субъекта по созыву и организации собраний и сходов (см. раздел «Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны»). |
Доступ к документам и консультации от ведущих специалистов
|