Так, к примеру, ежегодно на содержание детских домов выделяются порядка 8 млрд. тенге из местных бюджетов (ежемесячно государство выделяет на одного воспитанника 70 тыс. тенге) и немалая спонсорская помощь (ежегодно на Курбан айт, Новый год, Наурыз, День зашиты детей и т.д.). Однако проведенные Генеральной прокуратурой РК проверки показали, что в отдельных учреждениях для проживания детей не обеспечены даже элементарные условия, установлены факты краж директорами детских домов этих средств. Об этом рассказал начальник 1-го департамента Генеральной прокуратуры Канат Сейдгапбаров на заседании коллегии Генеральной прокуратуры по вопросу защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения, передает Bnews.kz 21.02.2013 г.
3. Подпункт 1-1) статьи 3 устанавливает, что в доходные источники органов местного самоуправления входят, в том числе, доходы от имущества, находящегося в собственности нижнего уровня управления. Вместе с тем, как в действующем Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», так и в положениях законопроекта отсутствует данная формулировка. Какие структуры понимаются под «нижними уровнями управления», неясно.
Использование неопределенных категорий, допускающих их различное понимание, в особенности в сфере имущественных правоотношений, создают условия для злоупотребления должностными полномочиями путем двоякой трактовки нормативных предписаний. В данном случае законопроект характеризуется юридико-лингвистической коррупциогенностью, в связи с чем полагаем необходимым исключить неоднозначные формулировки из текста законопроекта. (А. Габбасов)
Замечание учтено.
4. Пункт 7 статьи 39-3 устанавливает обязательность исполнения принятого собранием либо сходом местного сообщества решения на соответствующей территории. Вместе с тем следует отметить некоторые коллизии данного положения, как с иными нормативными правовыми актами, так и структурными элементами законопроекта.
Во-первых, поскольку пунктом 9 данной статьи предусматривается официальное опубликование решений, принятых на собрании или сходе, можно предположить, что данные решения будут иметь письменную форму. В свою очередь, обязательность письменного акта для неограниченного круга лиц является признаком нормативного правового акта (см. Закон РК «О нормативных правовых актах»). Вместе с тем, такого вида нормативного правового акта, как решение собрания или схода местного сообщества, данный закон не предусматривает.
Кроме того, возникает вопрос: какие правовые различия между решением собрания и схода, какой акт имеет приоритет?
Во-вторых, в связи с установлением обязательности официального опубликования данных актов возникает вопрос о порядке данного опубликования.
В случае положительного ответа на вышеотмеченное замечание и признание данных актов нормативно-правовыми, официальное опубликование будет осуществляться по процедурам, предусмотренным Законом РК «О нормативных правовых актах». В ином случае в законопроекте следует урегулировать порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на собрании либо сходе местного сообщества.
В-третьих, в пункте 7 статьи 39-3 также закрепляется, что «акимы аула (села), поселка, города районного значения вправе выразить несогласие с решением схода либо собрания местного сообщества, которое разрешается путем повторного обсуждения вопросов, вызвавших такое несогласие.
В случае невозможности разрешения вопросов, вызвавших несогласие акима аула (села), поселка, города районного значения, вопрос разрешается вышестоящим акимом после его предварительного обсуждения на заседании соответствующего маслихата района, города».
В данном случае неясно, какое решение может быть принято вышестоящим акимом, его правовые последствия, срок, в течение которого аким должен принять решение и т.д.
Таким образом, анализ пунктов 7-9 статьи 39-3 в целом свидетельствует как о пробельности, так и коллизионности нормативно-правовых предписаний, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений путем произвольной правоприменительной практики в части принятия и исполнения решений органов местного самоуправления. (А. Габбасов)
Замечание учтено частично.
6. Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Слова «добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров» рекомендуем исключить, (ст. 3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан) (Р. Ахмедина)
Не учтено.
2. Полагаем необходимым исключить неоднозначные формулировки из текста законопроекта. (Подпункт 1-1) статьи 3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан) (А. Габбасов)
Учтено
7. Замечания и рекомендации общего характера, которые должны быть рассмотрены в рамках научной правовой экспертизы:
Отсутствуют.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
В случае принятия анализируемого проекта без учета предлагаемых предложений и рекомендаций возрастает риск совершения коррупционных правонарушений.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае учета замечаний, рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
1. По предыдущей научной антикоррупционной экспертизе проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» было выявлено 4 фактора коррупциогенного характера: из них 2 доработаны разработчиком проекта путем исключения, изменения редакций норм, 1 учтено частично.
2. Представленный на дополнительную научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» имеет признак коррупциогенного потенциала.
Генеральный директорНИИ государства и праваимени Гайрата Сапаргалиева, д.ю.н. | Н. Турецкий |
Приложение
Обоснование
по непринятой рекомендации дополнительной научной антикоррупционной
экспертизы к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по
вопросам развития местного самоуправления»
Рекомендация:
1) Поскольку законодательное допущение благотворительной и спонсорской помощи, как и создание внебюджетных добровольно-принудительных фондов, в условиях неопределенности и неотрегулированности взаимоотношений должностных лиц местных государственных органов и органов самоуправления с бизнес-структурами могут создать благоприятные условия для системного развития различных коррупционных, слова «добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров» рекомендуем исключить.
Обоснование:
Формирование собственных доходных источников акимов сел, поселков, городов районного назначения за счет «добровольных и целевых сборов, взносов благотворительных фондов и спонсоров» определено Концепцией развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438 (далее - Концепция развития МСУ).
В настоящее время возрастает число положительных примеров оказания материальной и спонсорской помощи успешных бизнесменов-выходцев из населенного пункта, которые желают внести вклад в развитие родного села. Практика показывает, что приезжая в родное село и направляясь напрямую к местному акиму, желающий сделать добровольный взнос, как правило, сталкивается с проблемой перечисления средств, ввиду отсутствия у местной власти специального для этих целей счета.
Предлагаемыми поправками в Закон, местные акимы будут наделены правом на открытие счета, на котором будут аккумулироваться средства, а направления их расходования будут обсуждаться с местным населением, исходя из первоочередности, актуальности и важности.
Касательно определения прав и обязанностей местных акимов при формировании ими доходных источников, необходимо отметить, что предлагаемыми поправками в статью 35 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК», компетенция сельских акимов дополняется обязанностью следующего содержания: «утверждает план поступлений и расходов денег местного самоуправления после согласования с собранием местного сообщества».
Принимая во внимание, что предлагаемой редакцией статьи 3 вышеназванного Закона добровольные и благотворительные взносы также будут являться доходными источниками местного самоуправления, следовательно, вопросы их формирования и использования также будут обсуждаться на собраниях местного сообщества.
Кроме того, согласно предлагаемым поправкам, местные акимы будут иметь как права, так и обязанности перед местным сообществом по использованию полученных в виде спонсорской помощи средств.
Таким образом, механизм учета поступлений на специальный счет местного самоуправления добровольных и спонсорских средств, а также их расходования (с последующим отчетом акима перед населением за их использование), по нашему мнению достаточно прозрачен.
В этой связи полагаем, что условий для развития коррупционных схем не усматривается.
Принимая во внимание относительно низкий уровень доходов сельских жителей, «целевые сборы» из перечня доходных источников в предлагаемом законопроекте исключены.
Письмо Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева 6 февраля 2013 года № 01/4-505
Министерство
экономического
развития и торговли
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш № 25-1/19-и от 28 января 2013 года направляем заключение научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления».
Отметим, что согласно пункту 36 Правил проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598, в течение семи рабочих дней после получения заключения научной правовой, антикоррупционной, криминологической экспертиз, государственные органы, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, затрагиваемых в экспертном заключении, обязаны принять меры по рассмотрению данных замечаний и предложений и предоставить соответствующую информацию в Министерство юстиции Республики Казахстан.
Второму адресату направляем для сведения.
Генеральный директор | Н. Турецкий |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона
Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития
местного самоуправления»
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
Отрасли законодательства - 020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве
Государственный орган-разработчик - Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан
Предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы
Целями анализа коррупциогенности проекта нормативного правового акта являются:
выявление в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» (далее - законопроект)
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в целях дальнейшего развития местного самоуправления в Республике Казахстан на законодательном уровне: обеспечения реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, введение выборности акимов отдельных уровней административно-территориальных единиц маслихатами районов (городов), повышение роли населения в решении вопросов местного значения.
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из двух статей: в первой статье законопроектом предусматривается внесение поправок в Бюджетный кодекс, Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», Законы Республики Казахстан «О государственном имуществе», «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», во второй статье определяются срок и порядок введения в действие законопроекта.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованы и своевременны и будут способствовать повышению эффективности правового регулирования в данной сфере с учетом рекомендаций, данных в экспертизе.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет-ресурсах и носит национальный характер. Последствия от принятия законопроекта будут носить положительный характер с учетом рекомендаций.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
С учетом рекомендаций научной антикоррупционной экспертизы, принятием данного законопроекта, получат дальнейшее положительное развитие социальные, экономические и политические последствия.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
№ | Наименование документов | на государственном языке | на русском языке |
1 | проект нормативного правового акта (количество статей) | представлен (2 ст., 16 стр.) | представлен (2 ст., 16 стр.) |
2 | пояснительная записка к проекту нормативного правового акта (количество страниц) | представлена (2 стр.) | представлена (2 стр.) |
3 | сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта при внесении проекта нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (количество страниц) | представлена (58 стр.) | представлена (59 стр.) |
4 | паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого законопроекта | - | - |
5 | статистические данные по изучаемой проблеме (количество страниц) | - | - |
6 | иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в проекте нормативного правового акта (количество страниц) | - | - |
7 | иные вопросы, поставленные Организатором экспертизы (количество страниц) | - | - |
Сроки проведения научной экспертизы
дата поступления проекта нормативного правового акта | 29.01.2013 г. |
дата представления обновленного проекта нормативного правового акта | |
дата завершения (представления) научной экспертизы | 06.02.2013 г. |
дата завершения (представления) перевода на государственный или русский язык | |
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Упр. директор, к.э.н. Сандрачук М.В.
2. Адм. директор, к.ю.н. Асатов М.Ш.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Мауленов Г.С.
4. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Ахмедина Р.З.
5. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Бекбаев Е.З.
7. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Габбасов А.Б.
8. Старший эксперт, м.ю.н. Те A.З.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по
факторам коррупциогенности)
5. Нормы, способствующие совершению коррупционных правонарушений
Касательно поправок в Бюджетный кодекс Республики Казахстан (далее - БК РК)
Отсутствуют.
Касательно поправок в кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (далее - Налоговый кодекс)
Отсутствуют.
Касательно поправок в кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП РК)
Отсутствуют.
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе»
Отсутствуют.
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»
1. Законопроектом предлагается статью 2 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» дополнить пунктом 3 следующего содержания: «3. Приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков за счет денег от поступлений, предусмотренных настоящим Законом, не является предметом законодательства Республики Казахстан о государственных закупках».
Одновременно с этим отсутствуют соответствующие поправки в Закон Республики Казахстан «О государственных закупках», который в действующей редакции перечисляет случаи осуществления государственных закупок без применения его норм, а в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан.
Таким образом, возникает коллизия, основанная на разночтениях положений, предлагаемых проектом в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», и Законом Республики Казахстан «О государственных закупках». Помимо этого, считаем, что любое освобождение приобретения товаров, работ и услуг из сферы законодательства о государственных закупках должно быть достаточно обоснованным. Однако предлагаемая поправка не объясняется ни пояснительной запиской, ни сравнительной таблицей. Полагаем, что уход от норм Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» может нести риск совершения коррупционных сделок. (Г. Кысыкова)
2. Разработчик предлагает статью 3 дополнить: частями следующего содержания:
«Акимы поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, города районного значения вправе формировать доходные источники (доходы от оказания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров, плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования, на открытом пространстве за пределами помещений в поселках аулах (селах), аульного (сельского) округа, города районного значения на территории Республики Казахстан и на транспортных средствах, штрафы за нарушение правил благоустройства, повреждение объектов инфраструктуры и зеленых насаждений, торговлю в неустановленных местах, за нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, за нарушение правил содержания собак и кошек и прочие источники, не противоречащие законодательству)...»
подпунктом следующего содержания:
«1-1) доходные источники органов местного самоуправления, включающие доходы от оказания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров, сборы за торговлю в специально установленных местах, административные штрафы, налагаемые местными исполнительными органами аульного (сельского) округа, аулов (сел), поселков, городов районного значения, административные штрафы, налагаемые участковыми инспекторами полиции внутренних дел, доходы от аренды имущества, находящейся в собственности нижнего уровня управления и прочие источники, не противоречащие законодательству.»;
Поправки, вносимые разработчиком в статью 3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», содержат в себе коррупционные риски системного характера (широта дискреционных полномочий), так как законодательно не определены пределы прав и обязанностей местных акимов при формировании ими доходных источников за счет «добровольных и целевых сборов, взносов благотворительных фондов и спонсоров». В этих условиях могут возникнуть разные коррупционные схемы. Благотворительная и спонсорская помощь, как и добровольные и целевые сборы, могут обернуться тем, что бизнес-структуры будут оказывать «помощь» на сотни тысяч тенге, а миллионы укрывать от уплаты налогов. Не исключается и другой вариант. Например, бизнес-структуры, которых будут постоянно принуждать делать добровольно-принудительные сборы на решение социальных проблем того или иного населенного пункта, будут вынуждены откупаться от чиновников, чтобы их оставили в покое от бесконечных поборов.
Как и в случае оказания благотворительности в проведении общественно-политических мероприятий и решении местных социальных проблем, так и в случае дачи «отступных» местным чиновникам, бизнес-структуры приобретают неограниченные возможности влияния на местную государственную власть и органы местного самоуправления. Местные чиновники, располагаясь в помещениях со спонсорским ремонтом, со спонсорской кабинетной мебелью и спонсорской офисной техникой, совершая поездки на спонсорских автомобилях, решая за счет спонсорской помощи местные проблемы, будут вынуждены решать требования и проблемы спонсоров с помощью вышестоящих должностных лиц, разумеется, за определенное вознаграждение. Так может произойти сращивание бизнеса и власти, что, в конечном счете, заблокирует реализацию самой президентской идеи организации демократичной выборности акимов.
Поскольку законодательное допущение благотворительной и спонсорской помощи, как и создание внебюджетных добровольно-принудительных фондов, в условиях неопределенности и неотрегулированности взаимоотношений должностных лиц местных государственных органов и органов самоуправления с бизнес-структурами могут создать благоприятные условия для системного развития различных коррупционных схем, то слова «добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров» рекомендуем исключить. (Р. Ахмедина).
3. Подпункт 1-1) статьи 3 устанавливает, что в доходные источники органов местного самоуправления входят, в том числе доходы от имущества, находящегося в собственности нижнего уровня управления. Вместе с тем, как в действующем Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», так и в положениях законопроекта отсутствует данная формулировка. Какие структуры понимаются под «нижними уровнями управления» неясно.
Использование неопределенных категорий, допускающих их различное понимание, в особенности в сфере имущественных правоотношений, создают условия для злоупотребления должностными полномочиями путем двоякой трактовки нормативных предписаний. В данном случае законопроект характеризуется юридико-лингвистической коррупциогенностью, в связи с чем полагаем необходимым исключить неоднозначные формулировки из текста законопроекта. (А. Габбасов)
4. Пункт 7 статьи 39-3 устанавливает обязательность исполнения принятого собранием либо сходом местного сообщества решения на соответствующей территории. Вместе с тем следует отметить некоторые коллизии данного положения как с иными нормативными правовыми актами, так и структурными элементами законопроекта.
Во-первых, поскольку пунктом 9 данной статьи предусматривается официальное опубликование решений, принятых на собрании или сходе, можно предположить, что данные решения будут иметь письменную форму. В свою очередь, обязательность письменного акта для неограниченного круга лиц является признаком нормативного правового акта (см. Закон РК «О нормативных правовых актах»). Вместе с тем, такого вида нормативного правового акта, как решение собрания или схода местного сообщества данный закон не предусматривает. Кроме того, возникает вопрос: какие правовые различия между решением собрания и схода, какой акт имеет приоритет?
Во-вторых, в связи с установлением обязательности официального опубликования данных актов возникает вопрос о порядке данного опубликования. В случае положительного ответа на вышеотмеченное замечание и признание данных актов нормативно-правовыми, то официальное опубликование будет осуществляться по процедурам, предусмотренным Законом РК «О нормативных правовых актах» В ином случае в законопроекте следует урегулировать порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на собрании либо сходе местного сообщества.
В-третьих, в пункте 7 статьи 39-3 также закрепляется, что «акимы аула (села), поселка, города районного значения вправе выразить несогласие с решением схода либо собрания местного сообщества, которое разрешается путем повторного обсуждения вопросов, вызвавших такое несогласие.
В случае невозможности разрешения вопросов, вызвавших несогласие акима аула (села), поселка, города районного значения, вопрос разрешается вышестоящим акимом после его предварительного обсуждения на заседании соответствующего маслихата района, города».
В данном случае неясно, какое решение может быть принято вышестоящим акимом, его правовые последствия, срок, в течение которого аким должен принять решение и т.д.
Таким образом, анализ пунктов 7-9 статьи 39-3 в целом свидетельствует как о пробельности, так и коллизионности нормативно-правовых предписаний, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений путем произвольной правоприменительной практики в части принятия и исполнения решений органов местного самоуправления. (А. Габбасов)
6. Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Слова «добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров» рекомендуем исключить, (ст. 3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан) (Р. Ахмедина)
2. Полагаем необходимым исключить неоднозначные формулировки из текста законопроекта. (Подпункт 1-1) статьи 3 Закона РК «О местном государственному управлении и самоуправлении в Республике Казахстан) (А. Габбасов)
7. Замечания и рекомендации общего характера, которые должны быть рассмотрены в рамках научной правовой экспертизы:
Отсутствуют.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
В случае принятия анализируемого проекта без учета предлагаемых предложений и рекомендаций возрастает риск совершения коррупционных правонарушений.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае учета замечаний, рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
1. В проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» выявлено 4 фактора коррупциогенного характера, даны 2 рекомендации общего характера.
2. Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» имеет признаки коррупциогенного потенциала.
Генеральный директорНИИ государства и праваимени Гайрата Сапаргалиева, д.ю.н. | Н. Турецкий |
Письмо Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 19 марта 2013 года № 41-15-01/255
Министерство
регионального развития
Республики Казахстан
На Ваше письмо от 13 марта 2013 года№ 35-2-7/4999
Настоящим направляем оригиналы заключений научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»
Президент Общества | М. Муханов |
1. Общие положения |
Государственный орган-разработчик | Министерство регионального развития Республики Казахстан |
Наименование законопроекта | «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» |
Полученные документы | 1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнении в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнении в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 4. Сравнительная таблица к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 5. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»; 6. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления». |
Основание проведения экспертизы | Письмо Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 13 марта 2013 года № 35-2-7/4999. |
Информация об экспертной организации | Акционерное общество «Институт экономических исследований» |
Эксперты: старший эксперт, магистр математики Ж. Аубакирова, старший эксперт, магистр финансовой экономики А. Джилкибаева, старший эксперт, магистр менеджмента А. Дуйсембаева, старший эксперт К. Жексенаева, старший эксперт К. Копешова, старший эксперт, магистр экономики А. Кысыков. |
Общая характеристика законопроекта |
Отрасль законодательства | Законодательство о государственном и общественном устройстве. |
Предмет правового регулирования | Общественные отношения в области местного государственного управления и самоуправления. |
Назначение законопроекта | Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» направлен на развитие системы местного самоуправления как непременного условия экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. |
Структура законопроекта | Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые Законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей. |
Целевая группа | Физические лица и юридические лица. |
Обоснованность проведения научной экономической экспертизы | 1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213; 2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598; 3. Порядок документооборота по научной экономической экспертизе законопроектов Республики Казахстан утвержденным приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 120; 4. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122. |
Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы | На момент проведения экспертизы в текущем году по вопросам развития местного самоуправления законы не принимались. |
Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом | Законопроектом предусматривается принятие 3-х подзаконных нормативных правовых актов. |
Новизна исследуемого законопроекта: - уточняется структура распределения поступлений между областным бюджетом и бюджетом района (города областного значения); - обеспечивает проведение выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; - вводится контрольный счет наличности для реализации функций местного самоуправления (счет местного самоуправления); - регламентируется порядок исполнения по деньгам, направленным на реализацию акимам города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа функций местного самоуправления; - исключаются базовые ставки по объектам рекламы, размещаемым в городах районного значения, поселках, селах, аулах; - акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов передаются право по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению административных взысканий, предусмотренных статьями 165, 300, 311, 387 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях; - утверждается Правительством РК типовой перечень районного коммунального имущества, передаваемог7о в управление акиму города районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов; - акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов передается право управления районными коммунальными юридическими лицами по решению местного исполнительного органа районов, городов областного значения; - вводятся понятия «сход местного сообщества» и «собрание местного сообщества»; - акимам городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов предоставляется право по формированию доходных источников местного самоуправления; - устанавливается обязательство маслихатов отчитываться перед населением о проделанной работе; - регламентируется создание общественных структур для взаимодействия акима города с населением; - определяется порядок наложения дисциплинарных взысканий на депутата маслихата; - регламентируется порядок согласования маслихатом назначения на должность акима; - уточняется порядок реализации полномочия маслихата выразить недоверие акиму; - уточняется компетенция акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа; - конкретизируется порядок проведения сходов и собраний местного сообщества; - порядок и размер взимаемой платы за размещение наружной (визуальной) рекламы в городе республиканского значения, столице, районах и городах областного значения, устанавливается налоговым законодательством Республики Казахстан; - порядок и размер взимаемой платы за размещение наружной (визуальной) рекламы в городах районного значения, аулах (селах), аульных (сельских) округах и поселках, устанавливается Правительством Республики Казахстан. |
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: Действующее законодательство не в полной мере содействует развитию местного самоуправления и стимулированию участия граждан в обсуждении вопросов местного значения. Аппараты акимов, аулов (сел), поселков, городов районного значения не имеют самостоятельных бюджетов, поэтому акимы низкого уровня не способны эффективно решать вопросы местного значения, что негативно сказывается на развитии населенных пунктов. |
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике Анализ международного опыта показывает, что больших успехов деле развития местного самоуправления достигли страны Европы и США. Основным документом, регламентирующим принципы и систему местного самоуправления в Европе, является Европейская Хартия местного самоуправления, которая была принята 15 октября 1985 года в Страсбурге. В данном документе освещены следующие вопросы: 1. Компетенция местного самоуправления; 2. Административный контроль; 3. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления; 4. Ассоциации и объединения органов местного самоуправления и др. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления «местное самоуправление» - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления имеют свободу в принятии решений по любому вопросу, который относится к их компетенции. Некоторые полномочия могут быть делегированы органами местного управления вышестоящими органами государственной или региональной власти. За деятельностью органов местной власти может быть осуществлен административный контроль для гарантии соблюдения ими законности. Основным источником доходов органов местного управления должны быть местные налоги и сборы, как минимум половина доходов должна состоять из данных средств. Так же могут выделяться из государственного или регионального бюджета субсидии для выравнивания общего уровня социально-экономического развития регионов. Для защиты и представления своих интересов органы местного самоуправления могут объединяться в ассоциации. На практике существует 2 основные модели местного самоуправления: англосаксонская и континентальная. Первая модель характерна для Великобритании, США, Индии, Новой Зеландии, Австралии, Канады и др. втоая модель относиться к Франции, Италии, Испании. Бельгии др. основными отличиями англосаксонской и континентальной систем друг от друга являются: 1. Компетенции. Англосаксонская модель: широкие полномочия у органов местной власти в управлении и наличии контроля со стороны населения, отсутствие на местном уровне каких-либо государственных органов, в полномочия органов местного самоуправления могут входить вопросы, касающиеся образования, здравоохранения, инфраструктуры до контроля экологии. Континентальная модель: совмещение органов местного самоуправления и органов государственной власти, следовательно, ограниченный характер полномочий органов местного самоуправления. Конкретные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются законом и судом. 1. Финансы. Для местного управления стран англосаксонской группы характерна фискальная автономия. Основным источником доходов органов местного управления выступают налоги, но могут быть и государственные дотации и субсидии. Доходы стран континентальной группы состоят как из местных налогов и сборов, так и государственных дотаций, причем и то, и другое играет одинаковую роль в формировании местного бюджета. Среди стран Европы наиболее интересным представляется опыт Германии. Основные функционирования местного самоуправления и основные права органов местной власти в настоящее время регламентирует Основной Закон ФРГ, к тому же в каждой земле Федерации система органов местного самоуправления предусматривается Конституциями, положениями о местном управлении и другими нормативными актами. Общим для всех земель является то, то органы самоуправления представляют собой одно из звеньев в единой вертикали управления. Органы местного самоуправления обладают небольшим объемом полномочий и прав, к тому же среди всех выполняемых органами местного самоуправления полномочий делегированные землями или Федерацией являются первостепенными. Общины (Gemeinden) являются основной ячейкой местного самоуправления, и они есть во всех немецких землях. Общины могут быть в виде сел, городов или нескольких поселений. В общинах есть исполнительные органы власти. Органы местного самоуправления общин формируются путем прямых, равных и всеобщих выборов. В Германии выделяется 4 модели, отличающиеся друг от друга структурой органов местного самоуправления 1. Модель магистрата, действующая в земле Гессен, в городах Шлезвиг-Гольштейн и др. совет избирается путем всеобщего голосования, котрый затем выбирает председателя совета и назначает исполнительный орган - магистрат на срок от 6 до 12 лет. Магистрат приводит в исполнение решения совета и управляет администрацией общины, также он вправе отказываться выполнять противоправные решения совета. 2. Северогерманская система совета, которая действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя. Совет общины выбирает из своего состава бургомистра (главу магистрата) или обер-бургомистра или городского директора. Директор общины управляет администрацией и реализует решения совета. Совет может опротестовать противоправные решения директора. Бургомистр может опротестовать решения, как совета, так и директора. 3. Модель бургомистра. Данная модель местного самоуправления функционирует в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра). Он выполняет функции, как председателя, так и главы исполнительной власти общины. Бургомистр и совет могут опротестовать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. 4. Южногерманская модель. Модель, действующая в большей части бывшей ГДР. Данная модель схожа с бургомистерской, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается население путем прямого всеобщего голосования. Бургомистр выполняет функции главы исполнительной власти и председателя совета. Совет также назначает управу в согласовании с бургомистром. Управа выполняет полномочия, которые ей переданы советом или исполнительной властью и подотчетна главе исполнительной власти общины. Члены советов избираются путем голосования. Источником доходов органов местного самоуправления являются налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности, займы, платы за оказанные услуги. Большую роль в доходах местных бюджетов играют субсидии Федерации и земель. В России местное самоуправление регламентируется Конституцией РФ, законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими актами. В законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается путем выборов либо представительным органом. Экономическую основу органов местного самоуправления составляет имущество, находящееся в муниципальной собственности, местный бюджет и имущественные права муниципальных образований. Местный бюджет формируется как из местных налогов, так из федеральных субсидий. В собственности поселений, муниципальных районов и городских округов могут находится: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения. Депутаты могут отзываться населением при принятии противоправных решений в случае их подтверждения в судебном порядке. Депутаты вправе отправить главу муниципального образования в отставку по собственной инициативе в случае сбора определенного количества голосов или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. Также согласно закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население может участвовать в местном самоуправлении через: ● Местный референдум; ● Муниципальные выборы; ● Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; ● Правотворческую инициативу граждан; ● Территориальное общественное самоуправление; ● Публичные слушания; ● Собрание граждан и другие формы местного самоуправления. Глава муниципального образования в пределах полномочий выполняет следующие функции: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; 5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Центральная избирательная комиссия РФ разрабатывает стратегический план. В Финляндии система органов власти представлена тремя уровнями: центральным, региональным и местным. На региональном уровне власти отсутствуют прямые выборы, не взимаются налоги и существуют, наряду с некоторыми государственными органами, институты кооперации местных властей. До 2009 года в Финляндии было пять провинций, которыми управляли губернаторы, назначаемые президентом, однако, начиная с 2010 года, провинции упразднены. На сегодняшний день государственные министерства имеют сети региональных офисов. При этом региональное развитие и региональное здравоохранение - это общие задачи местных властей региона, финансируемые из местных бюджетов. Система местного самоуправления Финляндии состоит из единственного уровня. Так, в 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица Финляндии - Хельсинки представляет собой одну коммуну с населением 583 тыс. человек. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет, члены которого каждые четыре года избираются населением на местных выборах. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним. Коммуны предоставляют населению широкий спектр публичных услуг. К ним относятся социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т.д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт. Основной закон Финляндии о местном самоуправлении датируется 1995 годом, кроме него, действует еще порядка 400 законов затрагивающих вопросы местного самоуправления. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. В среднем 47% доходов местного бюджета - поступления от местных налогов, 27% - дополнительные доходы, 19% - государственные субсидии, 4% - займы, 2% - инвестиционные доходы, и 1% - иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов - налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21% зарплат жителей Муниципалитета (в среднем в 2009 году - 18,6%), который устанавливается муниципальным советом. Все муниципалитеты Финляндии входят в Ассоциацию местных и региональных властей, которая включает порядка 300 экспертов. Ассоциация местных и региональных властей активно участвует в подготовке местных нормативно-правовых актов, регулярно участвует в переговорах с правительством, занимается соответствующим обучением и издает специальную литературу, всячески продвигает сотрудничество между государством и муниципалитетами. С 1917 года с момента получения страной независимости система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам. Период c 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалов Финляндии. После 1990 года встала проблема ограниченности ресурсов, которая повлияла на повышение эффективной деятельности муниципалитетов. Вследствие этого основной задачей закона 1995 года стала задача предоставления местным властям большей свободы действий, тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время многими финскими коммунами планируются варианты объединения со своими соседями. В 2001 году в Финляндии насчитывался 441 муниципалитет, в 2009 году только 348.По прогнозам в 2015 году их может остаться не более 300. Все это результат финансовых вызовов. Поэтому, существует очевидная потребность снижать издержки и повышать эффективность расходов на основе объединения, которое может стать одним из возможных решений, политически и финансово поддерживаемое правительством. Система местных органов самоуправления во Франции строится на основе административно-территориального деления. Она представлена коммунами, департаментами и регионами, где существуют выборные органы. Эти органы самоуправления очень многочисленны и сильно отличаются друг от друга по численности населения, по природным богатствам. Между ними не существует никакой иерархии, поскольку Конституция Франции четко гласит, что «никакой орган самоуправления не может брать опеку над другим». Коммуны - важнее единицы местного управления. Согласно данным последней переписи во Франции 36 682 коммуны и в каждой из них есть административная и финансовая власть. Среди этих 36 682 Коммун 32 тыс. то есть примерно 90%, насчитывают менее двух тыс. жителей. Управление коммунами осуществляет муниципальный совет, избираемый прямым голосованием и принимающий решения по социальным вопросам, затрагивающим интересы граждан коммуны. Совет принимает бюджет, определяет размер местных Налогов и решает вопросы, связанные с общественными работами и другими проблемами местного характера. Кроме того, управление коммунами осуществляет мэр, избираемый членами этого совета. Мэр является представителем национального правительства. В полномочия мэра входит разработка проекта бюджета и приведение в исполнение законов. В его подчинении находится Местная полиция. До 1982 года контроль за деятельностью коммуны осуществлял префект департамента. Основной единицей административно-территориального деления Франции выступают департаменты, в настоящее время их количество составляет порядка 100. Они состоят из коммун, однако, департаменты по значимости не выше коммун, то есть отсутствует подчиненность коммуны департаменту, а регион - департаменту или коммуне. К ведению департаментского Совета относится принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, организация Департаментских служб, управление имуществом. Каждый департамент управляется генеральным советам, избираемый сроком на шесть лет прямым всеобщим голосованием по одному предстателю от каждого кантона. Возглавляет региональный совет председатель, которого выбирают члены совета. Региональный совет отвечает за общее руководство департаментом. Представитель национального правительства, назначенный кабинетом министров, выступает от имени национального Правительства на заседаниях совета и наделен полномочиями по обеспечению, общественного порядка, безопасности и социальной защиты, если они нарушаются в пределах территории, большей, чем одна коммуна. Самой крупной единицей в административном делении страны является регион, которых на сегодняшний день всего 26. Они управляются региональным советом, избирающим председателя, который является исполнительной властью в регионе. В каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты, региональный комитет по займам, а также функционирует счетная палата. Регионы Франции различаются между собой по численности населения и по природным богатствам, а также уровнем жизни людей, проживающих в разных регионах. Основная реорганизация учреждений местного управления Франции была проведена в 1982 году, в результате которой существенно укрепилась местная автономия, и уменьшился контроль со стороны правительства страны. Законы Франции 1982 - 83 гг. ввели три наиболее важных нововведения, поднявших статус органов местного самоуправления: 1) установление единых правил административного контроля за действиями местных органов со стороны государства на предмет законности, с применением судебных процедур; 2) передача функции префекта к председателю генерального совета; 3) изменение статуса округа, который стал управляться выборным административным органом. На сегодня законодательство Франции полностью регулирует все вопросы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального устройства. Все эти законы объединены в Административный кодекс, который является фактически «конституцией» местного самоуправления во Франции. Органы местного самоуправления имеют финансовую мощь, примерно 200 млрд. евро, то есть более половины бюджета государства. Кроме того, органы местного самоуправления реализуют почти три четверти (73%) инвестиций через местный финансовый орган власти. Местная система налогообложения обеспечивает 5,7% ВВП страны, тогда как система налогообложения государства - 14,5% и социальное страхование - 22%. Как и государство, французские органы местного самоуправления (коммуны, департаменты, регионы) имеют возможность финансировать свои расходы за счет собираемых налогов. При этом функции местных налоговых органов ограниченны, в связи с отсутствием у них права создавать, модифицировать или отменять налоги. Парламент Франции наделен Конституцией от 1958 года правом, устанавливать правила относящиеся к базисной ставке, уровням и порядку взыскания налогов любого типа. Органы местного самоуправления могут прибегнуть к 40 различным налогам, начиная от налога на механизированный подъем и заканчивая налогом на минеральные воды. Однако среди значительного количества налогов - четыре прямых местных налога составляют основу местной системы налогообложения: 1. территориальный налог, налагаемый на предприятие; 2. поземельный налог на постройки, налагаемый на каждого владельца построенного здания или квартиры или на любое предприятие, являющееся собственником; 3. налог на жилье, налагаемый на собственника или съемщика меблированной квартиры (составляет порядка 20% от общей суммы четырех прямых местных налогов); 4. налог на незастроенную землю, он едва обеспечивает 1% от общего объема четырех налогов. Помимо этих налогов органы местного самоуправления могут располагать многочисленными ассигнованиями (или субсидиями) государства (в общей сложности 40 различных видов ассигнований). В стране действует не только система ассигнований, но и так называемые переводы налогов: государство, например, переводит регионам и департаментам часть внутреннего налога на нефтепродукты - налог на потребление нефтепродуктов, оплачиваемый при приобретении бензина или газа. Еще одним источником финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются доходы от унаследованного имущества, представляющие собой государственные владения или владения, которые принадлежат коммуне, департаменту или региону. Последние могут учредить сборы для частных лиц, занимающих часть государственного владения (например, для ярмарочных торговцев на рынках или арендаторов ресторанов, кафе, если их террасы занимают часть тротуара). Органы местного самоуправления могут также эксплуатировать свои владения, например здания, принадлежащие коммуне, сдавая их в аренду. Закон от 1980 года разрешил органам местного самоуправления самостоятельно определять налоговую ставку четырех самых крупных прямых налогов, что было связано с желанием государства повысить финансовую независимость органов местного самоуправления посредством их налоговой независимости. Однако позднее финансовая независимость органов управления претерпела изменения. С середины 1980-х годов парламент чаще голосовал за снижение местных налогов, в связи с чем, постепенно целые группы местных налогов были отменены. В свою очередь снижение местные органы самоуправления потребовали компенсации их потерь, вследствие чего, государство было вынуждено компенсировать выпадающие налоги, то есть возмещать недостающие суммы вместо местного налогоплательщика. |
4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к решению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий при принятии тех или иных способов разрешения проблемных вопросов, в том числе: |
4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах) |
Оценка влияния на темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП) | Вводимые нормы законопроекта не предполагают отрицательного воздействия на объемы и темпы роста ВВП. Законопроект направлен на расширение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения, повышение ответственности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов за состояние дел по улучшению жизненного уровня населения. |
Оценка влияния на темпы роста Валового регионального продукта (ВРП) | Поскольку действие законопроекта распространяется на всю территорию РК, то аналогично влиянию на ВВП его нормы воздействуют на показатели объема и темпа роста ВРП. |
Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета | Доходы государственного бюджета Бюджетным Кодексом РК установлены принципы межбюджетных отношений, одним из которых является эффективное распределение поступлений. Согласно данному принципу за нижестоящими бюджетами закрепляются налоговые и неналоговые поступления, имеющие стабильный характер, не зависящий от воздействия внешних факторов. Однако доходные источники, закрепляемые за акимами нижнего уровня управления, таковыми не являются. Расходы государственного бюджета Согласно сведениям государственного органа-разработчика принятие законопроекта не повлечет увеличения государственных расходов либо сокращения государственных доходов. Вместе с тем, возможно увеличение расходов бюджета по следующим направлениям: 1. расходы областного бюджета дополняются обеспечением проведения выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; 2. расходы бюджета района (города областного значения) дополняются проведением выборов акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков; 3. расходы на организацию проведения сходов, собраний местного сообщества, в том числе оповещение о времени и месте созыва через СМИ и рассылка письменных приглашений. Однако в законопроекте не указано, в каких СМИ необходимо публиковать объявление. В этой связи, предлагаем уточнить, что время и место созыва публикуется в СМИ, распространяемых на территории соответствующей административно-территориальной единицы. |
Оценка влияния на параметры инфляции | Реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции. |
Оценка влияния на инвестиционную активность | Законопроект не окажет прямого влияния на инвестиционную активность. |
Оценка влияния на элементы платежного баланса | Законопроект не окажет прямого влияния на элементы платежного баланса. |
Вывод. Вводимые нормы законопроекта не окажут существенного влияния на показатели объема и темпы роста ВВП и ВРП, параметры государственного бюджета, инвестиционной активности и платежного баланса. Вместе с тем обеспечение финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления будет способствовать повышению эффективности использования финансовых средств в решении вопросов местного значения. |
4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие |
Оценка влияния на доходы населения | Нормы рассматриваемого законопроекта не имеют влияния на доходы населения. |
Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джинни) | Основными факторами, обусловливающими значительную сельскую бедность, являются низкий уровень оплаты труда, недостаток возможностей трудоустройства, отсутствие доступа к профессиональному обучению, неразвитая инфраструктура, слабый частный сектор, отсутствие, доступа к рынкам и др. Следовательно, существует острая необходимость в улучшении уровня жизни, социальной справедливости, создания благоприятных условий и удовлетворении основных потребностей и нужд населения. Однако имея целый ряд функций, акимы низового уровня на сегодняшний день не располагает собственным бюджетом, что в результате отражается на их способности размещать названные проблемы и вопросы местного значения. Соответственно, развитие системы местного самоуправления позволит расширить возможности сельских акимов при решении проблем и вопросов местного значения посредством совместных усилии органов местного самоуправления и населения. Необходимо отметить, что законопроектом расширяется компетенция акимов аула (села), аульного (сельского) округа, поселка, города районного значения и предоставляется право устанавливать цены на товары (работы, услуги) производимые и реализуемые переданными в управление районными коммунальными казенными предприятиями. Право самостоятельного установления цен может привести к их чрезмерному повышению и отрицательно отразиться на положении местного населения. Таким образом, положения законопроекта предполагают косвенное положительное воздействие на уровень бедности населения. |
Оценка влияния на уровень безработицы | В сельской местности значительную долю занятых, занимают самостоятельно занятое население. Это можно объяснить тем, что основным видом деятельности сельского населения является фермерское и крестьянское хозяйство в силу отсутствия благоприятных условий источников финансирования и инфраструктуры для развития малого и среднего бизнеса. Стоит отметить, что низкая продуктивность и доходы от крестьянского хозяйства увеличивают риск бедности для самостоятельно занятого населения. Реализация законопроекта может расширить возможности акимов города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа при решении существующих проблем, увеличить их качество путем вовлечения местного сообщества, представляющих интересы населения, в процессе принятия управленческих решений. Законопроект не представляет отрицательных воздействий на занятость населения и может способствовать увеличению возможностей акимов по обеспечению необходимыми условиями для развития частного сектора и занятости населения. |
Оценка влияния на демографические параметры | Совершенствование системы местного самоуправления, предоставление акимам города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа возможностей формировать собственные источники дохода и самостоятельно управлять коммунальным имуществом, также привлечение населения в решение вопросов местного значения будет способствовать более полной и качественной реализации акимами своих полномочий. Вводимые нормы могут способствовать улучшению условий жизнеобеспечения населения и положительно отражаться на показателях демографии. Законопроект не имеет прямого отрицательного воздействия на демографические параметры страны. |
Вывод: Вводимые изменения и дополнения законопроекта не представляют отрицательных воздействий на доходы населения, уровень бедности, уровень безработицы и демографические параметры населения. |
4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства |
Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для веления бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорториентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы) | Предлагаемый законопроект предполагает следующие выгоды для субъектов предпринимательства: - возможность предоставления акимом района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа переданного районного коммунального имущества в имущественный наем (аренду) физическим лицам и негосударственным юридическим лицам. Это может повлиять на увеличение возможностей местного населения по аренде данного имущества и использованию его в предпринимательских целях. - согласно ст. 6 «Компетенция маслихатов» обязательно создание представительными органами городов областного, республиканского значения и столицы Республики Казахстан общественных структур для взаимодействия акима города с населением по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан, функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах. Участие в данных общественных структурах предпринимателей может повлиять на улучшение общих условий для ведения бизнеса в городах. В целом, представленные законопроектом механизмы развития местного самоуправления: выборность, финансовая самостоятельность, расширение полномочий по принятию важных локальных решений органами местного самоуправления, в том числе хозяйственных, будет положительно влиять на улучшение предпринимательской среды и деловой активности в регионах. |
Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия) | Реализация законопроекта не окажет негативного воздействия на развитие предпринимательства. |
Вывод: В целом, представленные нововведения законопроекта по развитию местного самоуправления являются положительными, в том числе и для улучшения предпринимательской среды. |
4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики Конкурентоспособность экономики или отрасли экономики неразрывно связана с сильным предпринимательством. В свою очередь, это во многом зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Международный опыт показывает, что наиболее результативным способом поддержки развития малых и средних предприятий со стороны местных органов управления является обеспечение эффективной регуляторной среды и создание возможностей для местных предприятий взаимодействовать с органами управления. Законопроект не предполагает мер, которые могут прямо повлиять на увеличение выпуска продукции, производительности труда, инвестиционной активности субъектов предпринимательства. В то же время обязательность проведения сходов и собраний местного сообщества по наиболее важным вопросам местного значения, внедрение подотчетности маслихатов перед населением, обеспечение проведения выборов акимов на местах, введение самостоятельного бюджета и имущества на низовом уровне управления являются благоприятной основой для развития предпринимательства и повышения конкурентоспособности предприятий в населенных пунктах. |
4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на экономическую безопасность страны. |
4.6 Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций Развитие института местного самоуправления в Казахстане не окажет негативного влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций. |
5. Общий вывод 1. Проблемы и основания для изменения государственного регулирования 1.1 Оценка ситуации B настоящее время правовой основой местного самоуправления в Республике Казахстан являются Конституция Республики Казахстан и Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года. Акимы осуществляют как функции государственного управления, так и функции местного самоуправления. Для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением могут проводиться собрания и сходы местного сообщества. Ориентировочно в Республике Казахстан число должностей акимов городов районного значения составляет 45, акимов аульных (сельских) округов - 2451, акимов поселков - 34. Акимы городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов назначаются на должность акиммиа районов с согласия акимов областей. 1.2 Главные проблемы и основания для изменения регулирования Акимы низового уровня не способны эффективно решать вопросы местного значения ввиду отсутствия самостоятельных бюджетов. Также отмечается низкая активность участия граждан в решении вопросов местного значения через собрания и сходы, поскольку действующим законодательством не предусмотрен единый порядок их проведения. Назначение акимов низового уровня вышестоящими акимами минимизирует роль маслихатов в управлении территорией, а также не обеспечивает подотчетность акимов населению. Необходимость развития местного самоуправления в Казахстане обусловливает изменения государственной политики в области местного государственного управления и самоуправления. 2. Вариант государственного регулирования, предлагаемый законопроектом Мировой опыт свидетельствует о необходимости развития местного самоуправления как эффективной модели решения населением вопросов местного значения. Европейской хартией местного самоуправления определено, что укрепление местного самоуправления заключается в существовании органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. При этом обеспеченность финансовыми ресурсами является основным условием самостоятельности органов местного самоуправления. Описание способа регулирования - введение выборности акимов городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков через маслихаты; - создание самостоятельных бюджетов на самом нижнем уровне местного управления; - закрепление доходных источников за акимами городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов; - урегулирование порядка проведения собраний и сходов местного сообщества; - создание общественных структур для взаимодействия акима города с населением; - повышение прозрачности работы маслихатов. Ожидаемое регулирующее воздействие Затраты и выгоды государства Принятие законопроекта не приведет к росту расходов государственного бюджета. Вместе с тем создание самостоятельных бюджетов на низовом уровне предполагает перераспределение поступлений между уровнями бюджетной системы. При этом стоит отметить нестабильный характер доходных источников, передаваемых на низовой уровень управления. В результате передачи коммунального имущества в ведение акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов ожидается повышение эффективности его использования. Кроме того, передача доходных источников на низовой уровень может положительно отразится на собираемости плат и штрафов, а также усилит работу по профилактике правонарушений среди населения. Затраты и выгоды населения Нормы законопроекта не повлияют на затраты населения. Затраты и выгоды предпринимателей Развитие местного самоуправления, в том числе управление акимами коммунальным имуществом, поможет усилить работу по поддержке малого и среднего бизнеса на местах. 3. выводы и рекомендации Принятие Проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» обеспечит развитие системы местного самоуправления как непременного условия экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. |