Характерным признаком смешанной модели можно, считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Казахстан должен выбрать свою модель устройства местного самоуправления в соответствии с потребностями общества.
IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов,
механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий
от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций
1. Проверка на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан
Принятие законопроекта, по мнению экспертов, повысит эффективность работы государственных органов и органов местного самоуправления, что создаст благоприятные условия для экономического роста, улучшения социально-экономического положения большей части населения Республики Казахстан.
Это в полной мере соответствует положениям пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, провозгласившей себя «демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».
Конституцией Республики Казахстан право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как государственными органами власти, гак и органами власти субъектов республики. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием государственной, в том числе земельной, собственности.
«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это норой утверждается противниками местного самоуправления» (Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жеті жаргы 2005, С. 306). С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого, в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Республики Казахстан, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти» (Бахрах Д.Н. Административное право». Учебник. Часть общая. М., 1993, С. 22).
Более того, «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности Республики Казахстан как республики возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность» (Сапаргалиев Г.С. Становление конституционного строя Республики Казахстан. - Алматы: Жеті жаргы, С. 165). Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.
Согласно Конституции «границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им» (Назарбаев Н.А. Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана// «Казахстанская правда» от 30 августа 2000 год).
Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти государства и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения, новые образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва, сходов, собраний.
Согласно Конституции «органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются государственной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону» (Ким В.А., Ким Г.В. Конституционный строй Республики Казахстан. Алматы: Ин-т экономики и права, 1998. С. 213).
Включаемые в республиканский бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности по управлению государственным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций. В Конституции утверждается, что местное самоуправление обеспечивает, самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция, естественно, не дает определения понятия «вопросы местного значения».
2. Оценка правовых и социально-экономических последствий принятия законопроекта
Наступление отрицательных правовых и социально-экономических последствий в случае принятия настоящего законопроекта не предполагается.
Напротив, в случае принятия законопроекта предполагаются положительные правовые и социально-экономические последствия для общества.
Стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в социально-экономической сфере. Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и другое. Всегда, когда в государстве возникал системный кризис, выходом из него считалось развитие самоуправления. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень - широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.
Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства.
Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта
В целях выявления возможных условий для совершения коррупционных правонарушений и преступлений необходимо провести соответствующую экспертизу.
В ходе проведения научной правовой экспертизы законопроекта не выявлено условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений и преступлений.
4. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием законопроекта
В законопроекте не заложены условия для ущемления права на гендерное равенство. Законопроект не содержит условий для поощрения чисто мужской или специфически женской деловой и иной активности.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия законопроекта
Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты:
1) Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»;
2) Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года «Об административных правонарушениях»;
3) Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
4) Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;
5) Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе».
В связи с предусматриваемой в новой редакции статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» категории «решение собрания (схода) местного сообщества», его общеобязательности и нормативности, следует дать правовое определение данной категории в Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213 «О нормативных правовых актах».
Принятие настоящего законопроекта не приведет к внесению поправок в иные законодательные акты Республики Казахстан.
6. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно-обоснованных предложений по улучшению законодательной базы
Относительно данного пункта необходимо отметить следующее.
1. Представленный законопроект имеет название: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан».
В целях исключения повтора и дублирования в названии рекомендуется исключить последнее словосочетание «в Республике Казахстан».
2. Русский вариант законопроекта требует тщательной редакционной доработки, поскольку содержит повторы целого фрагмента, нарушения нумерации при изложении правовых норм.
Так, подпунктом 17) пункта 5 статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», в которой дважды предусмотрен пункт 7.
Наряду с этим, в заключительной части законопроекта разработчиком вновь предлагается черновой вариант указанной статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».
3. Пункт 9 новой редакции статьи 39-9 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» допускает неоднозначное его толкование и применение. Им предусмотрено (цитируется из сравнительной таблицы), что «Решения, принятые на собрании либо сходе местного сообщества, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В случае необходимости по итогам решения собрания либо схода местного сообщества соответствующий аким аула (села), поселка, города районного значения издает решение».
1) Следует нормативно определиться с понятием и сущностью «решения, принятого на собрании либо сходе местного сообщества», определить, является ли оно нормативным правовым актом, каково его место в иерархии НПА и в соотношении с решением акима.
2) Следует исчерпывающе определить, какие случаи будут считаться необходимыми для издания решения соответствующим акимом.
Эксперты считают, что следует нормативно разграничить основания проведения схода местного сообщества и основания проведения собрания местного сообщества.
4. Норма пункта 4 новой редакции статьи 23-1 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (о досрочном прекращении полномочий соответствующего маслихата в случае несогласования маслихатом кандидатуры на должность в третий раз) противоречит сущности системы сдержек и противовесов.
Эксперты рекомендуют рассмотреть возможность введения следующего элемента системы сдержек и противовесов:
- в случае несогласования маслихатом кандидатуры на должность в третий раз Президент Республики Казахстан либо досрочно прекращает полномочия соответствующего маслихата, либо освобождает от должности лицо, назначающее акима и вносящее кандидатуру на согласование маслихата.
5. Идея унифицировать процедуру дачи согласия на назначение акима, а также процедуру выражения вотума недоверия маслихатом акиму, по мнению экспертов, противоречит смыслу содержания «местного самоуправления» как деятельности, осуществляемой населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленной на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность.
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (в действующей редакции) содержит правовые нормы, регламентирующие основы правового регулирования выражения маслихатом вотума недоверия акиму, а также порядок назначения на должность и освобождения от должности акимов всех уровней.
Согласно статье 9 этого же Закона порядок проведения сессий маслихата, заседаний его органов, внесения и рассмотрения на них вопросов, образования и избрания органов маслихата, заслушивания отчетов об их деятельности, рассмотрения запросов депутатов, полномочия, организация деятельности депутатских объединений в маслихате, а также порядок голосования, организация работы аппарата и другие процедурные и организационные вопросы определяются регламентом маслихата, утверждаемым на его сессии.
Кроме того, органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти государства, последние не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без законодательных предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний.
6. Статья 23-1 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» содержит норму: «в случае, если кандидат на должность акима не набрал указанного числа голосов, лицо, назначающее акима, либо лицо, им уполномоченное в течение двух рабочих дней со дня получения решения сессии маслихата повторно направляет на рассмотрение маслихата представление о назначении другой кандидатуры на должность акима.»
Ни в законопроекте, ни в действующей его редакции не предусмотрено «указанное число голосов».
7. Формулировка пункта 4-1 статьи 21 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» «4-1. Дисциплинарное взыскание: 3) публикуется в средствах массовой информации» изложена некорректно.
Дисциплинарное взыскание - это мера воздействия, и «публиковаться» она не может.
8. Статья 6 проекта новой редакции Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» противоречит Конституции Республики Казахстан, в частности пункту 1 статьи 86, согласно которому «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление».
То есть, ответственность маслихатов перед населением является нелогичным и противоестественным в связи с сущностью маслихата как выражающего волю населения выборного представительного органа.
9. В пункте 4 новой редакции статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» оговорено, что «сход местного сообщества может созываться соответствующим акимом аула (села), поселка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества, проживающих на данной территории и имеющих право в нем участвовать и подписавших заявление о необходимости его созыва с указанием фамилии, имени, отчества и места жительства».
В пункте 6 этой же статьи предусмотрено, что «на сходе или собрании местного сообщества ведется протокол, в котором указываются: фамилия, имя, отчество председателя и секретаря схода или собрания местного сообщества». Между тем, согласно статье 201 Кодекса о браке (супружестве) и семье, «при внесении сведений в книгу записей о рождении ребенка отечество указывается по желанию. В этой связи в вышеназванных нормах рекомендуется после слова «отечество» указать в скобках оговорку «при наличии».
10. Также эксперты отмечают следующее.
Законопроект предполагает внести в статью 24 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», что процедура выражения вотума недоверия будет проходить две стадии:
1) инициирование выражения вотума недоверия акиму, которое удостоверяется сбором подписей депутатов маслихата;
2) решение маслихата по выражению вотума недоверия, акиму принимается открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов.
В связи с этим следует отметить, что предложенная система в крайней степени формализована. Роль процедуры инициирования и сбора подписей непонятна, поскольку данная процедура в дальнейшем никак не связана с сессией маслихата, на которой объявляется вотум недоверия. Кроме того, назначение процедуры инициирования и сбора подписей представляется бессмысленным в части того, что решение по выражению вотума все равно принимается на сессии маслихата. Получается, что единственное назначение процедуры инициирования и сбора подписей у депутатов - это идентификация депутата маслихата? По сути, данная процедура означает, что депутаты и секретарь маслихата друг друга не знают, отсутствует список депутатов, а заседания маслихата вообще не проводятся либо проводятся крайне редко. Кроме того, в данной норме отсутствует четкое указание на количество депутатов, которые должны инициировать выражение вотума недоверия.
Учитывая это, рекомендуется исключить процедуру инициирования и последующий сбор подписей, заменив ее на более простой способ инициирования. Так, можно предложить внесение в повестку дня организацию требования со стороны определенного количества депутатов внеочередного заседания маслихата и т.д.
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права
Противоречий, как по общеправовым принципам, так и по принципам соответствующей отрасли права не выявлено.
Предметы и методы правового регулирования разных отраслей права корректно учтены. Не предполагается введение норм, абсолютно противоположных отношениям, регулируемым законопроектом.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом
Анализ законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп.
9. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из законопроекта
Разработчиком законопроекта иных вопросов перед экспертами не поставлено.
V. Выводы и предложения
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» требует доработки.
Директор Института научной экспертизы и анализа д.ю.н., профессор, академик HAH РК | Баймаханов М.Т. |
Письмо Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева от 19 марта 2013 года № 01/4-1110
Министерство
регионального развития
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш № 02-1-14-223 от 11 марта 2013 года направляем заключение дополнительной научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления».
Отметим, что согласно пункту 36 Правил проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598, в течение семи рабочих дней после получения заключения научной правовой, антикоррупционной, криминологической экспертиз, государственные органы, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, затрагиваемых в экспертном заключении, обязаны принять меры по рассмотрению данных замечаний и предложений и предоставить соответствующую информацию в Министерство юстиции Республики Казахстан. Второму адресату направляем для сведения.
Генеральный директор | Н. Турецкий |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
дополнительной научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан
по вопросам развития местного самоуправления»
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
Отрасли законодательства - 020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве
Государственный орган-разработчик - Министерство регионального развития Республики Казахстан
Предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы
Целями анализа коррупциогенности проекта нормативного правового акта являются:
выявление в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» (далее - законопроект)
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в целях дальнейшего развития местного самоуправления в Республике Казахстан на законодательном уровне: обеспечение реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, введение выборности акимов отдельных уровней административно-территориальных единиц маслихатами районов (городов), повышение роли населения в решении вопросов местного значения.
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из двух статей: в первой статье законопроектом предусматривается внесение поправок в Бюджетный кодекс, Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», Законы Республики Казахстан «О государственном имуществе», «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», «О рекламе», во второй статье определяются срок и порядок введения в действие законопроекта.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованы и своевременны и будут способствовать повышению эффективности правового регулирования в данной сфере с учетом рекомендаций, данных в экспертизе.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет-ресурсах и носит национальный характер. Последствия от принятия законопроекта будут носить положительный характер с учетом рекомендаций.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
С учетом рекомендаций научной антикоррупционной экспертизы, принятием данного законопроекта, получат дальнейшее положительное развитие социальные, экономические и политические последствия.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
№ | Наименование документов | на государственном языке | на русском языке |
1 | проект нормативного правового акта (количество статей) | представлен (2 ст., 19 стр.) | представлен (2 ст., 18 стр.) |
2 | пояснительная записка к проекту нормативного правового акта (количество страниц) | представлена (2 стр.) | представлена (2 стр.) |
3 | сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта при внесении проекта нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (количество страниц) | представлена (34 стр.) | представлена (35 стр.) |
4 | паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого законопроекта | представлен (13 стр.) | представлен (14 стр.) |
5 | статистические данные по изучаемой проблеме (количество страниц) | - | - |
6 | иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в проекте нормативного правового акта (количество страниц) | - | - |
7 | иные вопросы, поставленные Организатором экспертизы (количество страниц) | - | - |
Сроки проведения научной экспертизы
дата поступления проекта нормативного правового акта | 15.03.2013 г. |
дата представления обновленного проекта нормативного правового акта | |
дата завершения (представления) научной экспертизы | 19.03.2013 г. |
дата завершения (представления) перевода на государственный или русский язык | |
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Упр. директор, к.э.н. Сандрачук М.В.
2. Адм. директор, к.ю.н. Асатов М.Ш.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Mayленов Г.С.
4. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Ахмедина Р.З.
5. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Бекбаев Е.З.
7. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Габбасов А.Б.
8. Старший эксперт, м.ю.н. Те A.З.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по
факторам коррупциогенности)
5. Нормы, способствующие совершению коррупционных правонарушений
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»
1. Законопроектом предлагается статью 2 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» дополнить пунктом 3 следующего содержания: «3. Приобретение товаров, работ, услуг акимами городов районного значения, аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков за счет денег от поступлений, предусмотренных настоящим Законом, не является предметом законодательства Республики Казахстан о государственных закупках».
Одновременно с этим отсутствуют соответствующие поправки в Закон Республики Казахстан «О государственных закупках», который в действующей редакции перечисляет случаи осуществления государственных закупок без применения его норм, а в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан.
Таким образом возникает коллизия, основанная на разночтениях положений, предлагаемых проектом в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», и Законом Республики Казахстан «О государственных закупках». Помимо этого, считаем, что любое освобождение приобретения товаров, работ и услуг из сферы законодательства о государственных закупках должно быть достаточно обоснованным. Однако предлагаемая поправка не объясняется ни пояснительной запиской, ни сравнительной таблицей. Полагаем, что уход от норм Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» может нести риск совершения коррупционных сделок. (Г. Кысыкова)
Норма исключена из проекта
2. Разработчик предлагает статью 3 дополнить: частями следующего содержания:
«Акимы поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, города районного значения вправе формировать доходные источники (доходы от оказания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров, плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах стационарного размещения рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования, на открытом пространстве за пределами помещений в поселках аулах (селах), аульного (сельского) округа, города районного значения на территории Республики Казахстан и на транспортных средствах, штрафы за нарушение правил благоустройства, повреждение объектов инфраструктуры и зеленых насаждений, торговлю в неустановленных местах, за нарушение правил содержания и защиты зеленых насаждений, за нарушение правил содержания собак и кошек и прочие источники, не противоречащие законодательству)...»
подпунктом следующего содержания:
«1-1) доходные источники органов местного самоуправления, включающие доходы от оказания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров, сборы за торговлю в специально установленных местах, административные штрафы, налагаемые местными исполнительными органами аульного (сельского) округа, аулов (сел), поселков, городов районного значения, административные штрафы, налагаемые участковыми инспекторами полиции внутренних дел, доходы от аренды имущества, находящейся в собственности нижнего уровня управления и прочие источники, не противоречащие законодательству.»;
Поправки, вносимые разработчиком в статью 3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», содержат в себе коррупционные риски системного характера (широта дискреционных полномочий), так как законодательно не определены пределы прав и обязанностей местных акимов при формировании ими доходных источников за счет «добровольных и целевых сборов, взносов благотворительных фондов и спонсоров». В этих условиях могут возникнуть разные коррупционные схемы. Благотворительная и спонсорская помощь, как и добровольные и целевые сборы, могут обернуться тем, что бизнес-структуры будут оказывать «помощь» на сотни тысяч тенге, а миллионы укрывать от уплаты налогов. Не исключается и другой вариант. Например, бизнес-структуры, которых будут постоянно принуждать делать добровольно-принудительные сборы на решение социальных проблем того или иного населенного пункта, будут вынуждены откупаться от чиновников, чтобы их оставили в покое от бесконечных поборов.
Как и в случае оказания благотворительности в проведении общественно-политических мероприятий и решении местных социальных проблем, так и в случае дачи «отступных» местным чиновникам, бизнес-структуры приобретают неограниченные возможности влияния на местную государственную власть и органы местного самоуправления. Местные чиновники, располагаясь в помещениях со спонсорским ремонтом, со спонсорской кабинетной мебелью и спонсорской офисной техникой, совершая поездки на спонсорских автомобилях, решая за счет спонсорской помощи местные проблемы, будут вынуждены решать требования и проблемы спонсоров с помощью вышестоящих должностных лиц, разумеется, за определенное вознаграждение. Так может произойти сращивание бизнеса и власти, что, в конечном счете, заблокирует реализацию самой президентской идеи организации демократичной выборности акимов.
Поскольку законодательное допущение благотворительной и спонсорской помощи, как и создание внебюджетных добровольно-принудительных фондов, в условиях неопределенности и неотрегулированности взаимоотношений должностных лиц местных государственных органов и органов самоуправления с бизнес-структурами могут создать благоприятные условия для системного развития различных коррупционных схем, то слова «добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсоров» рекомендуем исключить. (Р.Ахмедина).
Замечание разработчиком не учтено.
Дополнительные аргументы эксперта:
По вопросу предоставления права формирования собственных доходных источников местных государственных органов и органов самоуправления возражений нет и быть не может, потому что без финансирования никакие проблемы решить невозможно.
Речь идет о другом. О том, что в условиях отсутствия законов «О благотворительности», «О меценатстве», как в развитых странах, где развито гражданское общество, где каждый цент благотворительности находится под контролем попечительских советов, законодательно неурегулированная благотворительность и спонсорство в Казахстане на деле может обернуться добровольно-принудительными поборами, воровством и развитием коррупции. Поэтому законодательно должны быть определены пределы прав и обязанностей местных акимов при формировании ими доходных источников за счет благотворительности и спонсорства. Нельзя допускать законодательное укрепление неопределенности и неотрегулированности взаимоотношений должностных лиц местных государственных органов и органов самоуправления с местным бизнесом.