Первый вице-министр регионального развития Республики Казахстан | К. Ускенбаев |
Письмо АО «Казахский гуманитарно-юридический университет» от 18 марта 2013 года № 08-01/21-01/1628
Министерство
регионального развития
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 02-1-14-222 от 11 марта 2013 года направляем заключение дополнительной научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления».
Второму адресату направляем для сведения.
Заместитель
Председателя Правления Г. Кудайбергенов
Заключение
дополнительной научной правовой экспертизы
законопроекта
I. Общие положения
Организация или лицо, проводившее научную правовую экспертизу | Баймаханов М.Т., академик HAH РК, д.ю.н., профессор; Идрышева С.К., д.ю.н., профессор; Иржанов А.С., к.ю.н.; Жумадилова А.Б., к.ю.н.; Рахмитов Ф.М., к.ю.н. |
Государственный орган-разработчик | Министерство регионального развития Республики Казахстан |
Предмет и цели научной правовой экспертизы | Предмет экспертизы: проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан». Цели экспертизы: решение задач научной правовой экспертизы, установленных Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598. |
Наименование законопроекта | «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» |
Дата поступления | 12 марта 2013 года |
Срок исполнения | 18 марта 2013 года |
II. Описание проблемных вопросов, на решение которых
направлен проект нормативного правового акта
Представленный на дополнительную научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» (далее - законопроект) разработан в целях исполнения Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявшегося государства», утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2012 года № 449, согласно которому поручено разработать проект Закона Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления, включая выборность акимов аульного (сельского) округа, аула (села), поселка, города районного значения.
Разработчиком предлагается принять Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления», который позволит обеспечить дальнейшее развитие местного самоуправления в Республике Казахстан на законодательном уровне.
В настоящее время существует ряд нерешенных проблем непосредственно в осуществлении местного самоуправления. Законодательством Республики Казахстан предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется маслихатами областей, города республиканского значения и столицы, и при этом каждый должен принимать свой порядок проведения сходов. Однако в настоящее время предусмотренные законодательством нормы относительно участия граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях и сходах на практике не реализуются.
Не урегулирован законодательством Республики Казахстан порядок формирования, проведения собраний (сходов). Одним из основных проблемных моментов, определяющих недостаточную самостоятельность акимов сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций, является ограниченность прав владения и распоряжения финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями местного исполнительного органа.
При этом эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, но и от понимания населением своих прав и возможностей в системе местного самоуправления, от активности населения, от его действительной способности осуществлять местное самоуправление.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся
на разных исторических этапах в зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений
и влияния на них в виде последствий от принятия законопроекта
Выявление международного опыта и оценка возможности его применения в определяемых законопроектом правоотношениях
Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.
Принципы местного самоуправления служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:
1) местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя;
2) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
3) существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
4) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства,
В настоящее время в научно-теоретическом плане общепризнаны классификации моделей организации местной власти, в основе которой лежат базовые отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и так называемую советскую. Англосаксонская модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и другие. Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, отсутствие в центральном правительстве структур, опекающих органы местного самоуправления.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления; подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением, на более высоком.
Казахстан должен выбрать свою модель устройства местного самоуправления в соответствии с потребностями общества.
IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов,
подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий
от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций
1. Проверка на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан
Принятие законопроекта, но мнению экспертов, повысит эффективность работы государственных органов и органов местного самоуправления, что создаст благоприятные условия для экономического роста, улучшения социально-экономического положения большей части населения Республики Казахстан.
Это в полной мере соответствует положениям пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, провозгласившей себя «демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».
Конституцией Республики Казахстан право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами (как государственными органами власти, так и органами власти субъектов республики). Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием государственной, в том числе земельной, собственности.
«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления» (Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жеті жарғы 2005, С. 306). С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого, в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Республики Казахстан, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти» (Бахрах Д.Н. Административное право». Учебник. Часть общая. М., 1993, С. 22).
Более того, «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности Республики Казахстан как республики возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность» (Сапаргалиев Г.С. Становление конституционного строя Республики Казахстан, - Алматы: Жеті жаргы, С. 165). Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.
Согласно Конституции «границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им» (Назарбаев Н.А. Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана// «Казахстанская правда» от 30 августа 2000 года).
Органы местного самоуправления, согласно закону, обособлены от органов государственной власти государства и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения, новые образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва, собраний (сходов).
Согласно Конституции «органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются государственной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону» (Ким В.А., Ким Г. В. Конституционный строй Республики Казахстан. Алматы: Ин-т экономики и права, 1998. C. 213).
Включаемые в республиканский бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управлению государственным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций. В Конституции утверждается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция, естественно, не дает определения понятия «вопросы местного значения».
2. Оценка правовых и социально-экономических последствий принятия законопроекта
Наступление отрицательных правовых и социально-экономических последствий в случае принятия настоящего законопроекта не предполагается. Напротив, в случае принятия законопроекта предполагаются положительные правовые и социально-экономические последствия для общества.
Стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в социально-экономической, сфере.
Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» па нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и другое. Всегда, когда в государстве возникал системный кризис, выходом из него считалось развитие самоуправления. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень (широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах).
Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства, поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства.
Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта
В целях выявления возможных условий для совершения коррупционных правонарушений и преступлений необходимо провести соответствующую экспертизу.
В ходе проведения научной правовой экспертизы законопроекта не выявлено условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений и преступлений.
4. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием законопроекта
В законопроекте не заложены условия для ущемления права на тендерное равенство. Законопроект не содержит условий для поощрения чисто мужской или специфически женской деловой и иной активности.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия законопроекта
Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты:
1) Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»;
2) Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года «Об административных правонарушениях»;
3) Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
4) Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;
5) Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе».
В связи с предусматриваемой в новой редакции статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (категории «решение собрания (схода) местного сообщества», его общеобязательности и нормативности) следует дать правовое определение данной категории в Законе Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213 «О нормативных правовых актах».
Принятие настоящего законопроекта не приведет к внесению поправок в иные законодательные акты Республики Казахстан.
6. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно-обоснованных предложений по улучшению законодательной базы
Относительно данного пункта необходимо отметить следующее.
1. Представленный законопроект имеет название: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан».
В целях исключения повтора и дублирования в названии рекомендуется исключить последнее словосочетание «в Республике Казахстан».
Замечание разработчиком принято.
2. Русский вариант законопроекта требует тщательной редакционной доработки, поскольку содержит повторы целого фрагмента, нарушения нумерации при изложении правовых норм.
Так, подпунктом 17) пункта 5 статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», в которой дважды предусмотрен пункт 7.
Наряду с этим, в заключительной части законопроекта разработчиком вновь предлагается черновой вариант указанной статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».
Замечание принято.
3. Пункт 9 новой редакции статьи 39-9 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» допускает неоднозначное его толкование и применение. Им предусмотрено (цитируется из сравнительной таблицы), что «Решения, принятые на собрании либо сходе местного сообщества, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В случае необходимости по итогам решения собрания либо схода местного сообщества соответствующий аким аула (села), поселка, города районного значения издает решение».
1) Следует нормативно определиться с понятием и сущностью «решения, принятого на собрании либо сходе местного сообщества», определить, является ли оно нормативным правовым актом, каково его место в иерархии НПА и в соотношении в решением акима.
2) Следует исчерпывающе определить, какие случаи будут считаться необходимыми для издания решения соответствующим акимом.
Эксперты считают, что следует нормативно разграничить основания проведения схода местного сообщества и основания проведения собрания местного сообщества.
Замечание принято.
4. Идея унифицировать процедуру дачи согласия на назначение акима, а также процедуру выражения вотума недоверия маслихатом акиму, по мнению экспертов, противоречит смыслу содержания «местного самоуправления» как деятельности, осуществляемой населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленной на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность.
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (в действующей редакции) содержит правовые нормы, регламентирующие основы правового регулирования выражения маслихатом вотума недоверия акиму, а также порядок назначения на должность и освобождения от должности акимов всех уровней.
Согласно статье 9 этого же Закона порядок проведения сессий маслихата, заседаний его органов, внесения и рассмотрения па них вопросов, образования и избрания органов маслихата, заслушивания отчетов об их деятельности, рассмотрения запросов депутатов, полномочия, организация деятельности депутатских объединений в маслихате, а также порядок голосования, организация работы аппарата и другие, процедурные и организационные вопросы определяются регламентом маслихата, утверждаемым на его сессии.
Кроме того, органы местного самоуправления, согласно закону, обособлены от органов государственной власти государства, последние не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без законодательных предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва, собраний (сходов).
Замечание принято.
6. Статья 23-1 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» содержит норму: «в случае, если кандидат на должность акима не набрал указанного числа голосов, лицо, назначающее акима, либо лицо, им уполномоченное в течение двух рабочих дней со дня получения решения сессии маслихата повторно направляет на рассмотрение маслихата представление о назначении другой кандидатуры на должность акима.»
Ни в законопроекте, ни в действующей его редакции не предусмотрено «указанное число голосов».
Замечание принято.
7. Формулировка пункта 4-1 статьи 21 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» «4-1. Дисциплинарное взыскание: 3) публикуется в средствах массовой информации» изложена некорректно.
Дисциплинарное взыскание - это мера воздействия, и «публиковаться» она не может.
Замечание принято.
8. Статья 6 проекта новой редакции Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» противоречит Конституции Республики Казахстан, в частности пункту 1 статьи 86, согласно которому «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее-реализации, контролируют их осуществление».
То есть, ответственность маслихатов перед населением является нелогичной и противоестественной в связи с сущностью маслихата, выражающего волю населения выборного представительного органа.
Замечание принято.
9. В пункте 4 повой редакции статьи 39-3 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» оговорено, что «сход местного сообщества может созываться соответствующим акимом аула (села), поселка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества, проживающих на данной территории и имеющих право в нем участвовать и подписавших заявление о необходимости его созыва с указанием фамилии, имени, отчества и места жительства».
В пункте 6 этой же статьи предусмотрено, что «на сходе или собрании местного сообщества ведется протокол, в котором указываются: фамилия, имя, отчество председателя и секретаря схода или собрания местного сообщества». Между тем, согласно статье 201 Кодекса о браке (супружестве) и семье, «при внесении сведений в книгу записей о рождении ребенка отечество указывается по желанию. В этой связи в вышеназванных нормах рекомендуется после слова «отечество» указать в скобках оговорку «при наличии».
Замечание принято.
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права
Противоречий, как по общеправовым принципам, так и по принципам соответствующей отрасли права не выявлено.
Предметы и методы правового регулирования разных отраслей права корректно учтены. Не предполагается введение норм, абсолютно противоположных отношениям, регулируемым законопроектом.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом
Анализ законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп.
9. Получение ответов, на иные вопросы, вытекающие из законопроекта
Разработчиком законопроекта иных вопросов перед экспертами не поставлено.
V. Выводы и предложения
Представленный на дополнительную научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение.
Заместитель директора Института научной экспертизы и анализа д.ю.н., профессор | Нуртаев Р.Т. |
Письмо АО «Казахский гуманитарно-юридический университет» от 6 февраля 2013 года № 08-01/21-01/796
Министерство
экономики и бюджетного планирования
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 25-1/21-и от 28 января 2013 года направляем заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления».
Второму адресату направляем для сведения.
Заместитель Председателя Правления | Г. Кудайбергенов |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной правовой экспертизы
законопроекта
I. Общие положения
Организация или лицо, проводившее научную правовую экспертизу | Баймаханов М.Т., академик HAH РК, д.ю.н., профессор; Идрышева С.К., д.ю.н., профессор; Иржанов А.С., к.ю.н.; Жумадилова А.Б., к.ю.н.; Рахмитов Ф.М., к.ю.н. |
Государственный орган-разработчик | Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан |
Предмет и цели научной правовой экспертизы | Предмет экспертизы: проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан». Цели экспертизы: решение задач научной правовой экспертизы, установленных Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598. |
Наименование законопроекта | «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» |
Дата поступления | 28 января 2013 года |
Срок исполнения | 06 февраля 2013 года |
II. Описание проблемных вопросов, на решение которых
направлен проект нормативного правового акта
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» (далее - законопроект) разработан в целях исполнения пункта Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия Казахстана - 2050»: новый политический курс состоявшегося государства», утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2012 года № 449, согласно которому поручено разработать проект Закона Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления, включая выборность акимов аульного (сельского) округа, аула (села), поселка, города районного значения.
Разработчиком предлагается принять Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления», который позволит обеспечить дальнейшее развитие местного самоуправления в Республике Казахстан на законодательном уровне.
В настоящее время существует ряд нерешенных проблем непосредственно в осуществлении местного самоуправления. Законодательством Республики Казахстан предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется маслихатами областей, города республиканского значения и столицы, и при этом каждый должен принимать свой порядок проведения сходов. Однако в настоящее время предусмотренные законодательством нормы относительно участия граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях и сходах на практике не реализуются.
Не урегулирован законодательством Республики Казахстан порядок формирования, проведения собраний и сходов. Одним из основных проблемных моментов, определяющих недостаточную самостоятельность акимов сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций, является ограниченность прав владения и распоряжения финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями местного исполнительного органа.
При этом эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, по и от понимания населением своих нрав и возможностей в системе местного самоуправления, от активности населения, от его действительной способности осуществлять местное самоуправление.
III. Описание всех известных и эффективных способов,
механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено
принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических
этапах в зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на
них в виде последствий от принятия законопроекта
Выявление международного опыта и оценка возможности его применения в определяемых законопроектом правоотношениях
Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.
Принципы местного самоуправления служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:
1) местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя;
2) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
3) существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
4) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
В настоящее время в научно-теоретическом плане общепризнаны классификации моделей организации местной власти, в основе которой лежат базовые отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и так называемую советскую. Англосаксонская модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и другие. Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, отсутствие в центральном правительстве структур, опекающих органы местного самоуправления.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах; выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления; подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.