| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Досье на проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан» (май 2022 года)
1. Проект концепции Проекта Закона РК
Проект концепции Проекта Закона Республики Казахстан
1. Название проекта закона Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан» (далее – проект Закона).
2. Обоснование необходимости разработки проекта Закона Основанием разработки проекта Закона является реализация Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации». В своем Послании Глава государства обозначил 10 направлений политических реформ, требующие законодательного обеспечения на уровне Конституции и законов. Из них 8 направлений требуют внесения соответствующих поправок в законы. В частности, в своем Послании Главой государства даны поручения касательно упразднения полномочий Президента в отношении местных исполнительных органов, переформатирования представительной ветви власти, совершенствования избирательной системы и модернизации выборного процесса, усиление правозащитных институтов, расширение возможностей для партийной системы. Кроме того, основанием для совершенствования отдельных отраслей, таких как земельные отношения, законотворческий процесс, а также внесение изменений в административное и уголовное законодательство являются исполнения отдельных поручений Главы государства, а также приведение в соответствие с поправками в Конституцию Республики и конституционными законами.
Касательно права собственности на землю В Конституции РК закреплены основные, фундаментальные положения о праве собственности. В частности, в пункте 3 статьи 6 Конституции закреплено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся только в государственной собственности. Наравне с государственной собственностью признается право частной собственности на землю. Между тем, Главой государства предложено закрепить в Конституции норму, устанавливающую, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы принадлежат народу. При этом, Главой государства отмечено, что от имени народа право собственности осуществляется государством. В связи с чем требуется внесение поправок в действующее законодательство, регулирующее земельные отношения. Изучение международного опыта по данному вопросу выглядит следующим образом. Германия. Согласно статье 15 Конституции ФРГ земля, естественные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства законом, регулирующим вид и размеры возмещения. Вместе с тем, собственность обязывает, что ее использование должно одновременно служить общественному благу (статья 14 Конституции ФРГ). Хорватия. В соответствии со статьей 1 Конституции Хорватии, народ осуществляет власть через выборы своих представителей и непосредственным принятием решений. При этом, согласно статье 2 Конституции Хорватский сабор и народ непосредственно, самостоятельно, в соответствии с Конституцией и законом принимают решения, помимо прочего, о сохранении и об использовании природного и культурного богатств. Португалия. Согласно статье 84 Конституции Португалии в общественном владении находятся: - территориальные воды и дно под ними и континентальный шельф, а также озера, иные естественные водоемы, проточные судоходные и сплавные воды и их дно; - слои атмосферы над территорией, находящиеся выше уровня, до которого воздушный столб признается за собственником или относится к поверхности участка; - залежи полезных ископаемых, источники минеральных лечебных вод, естественные полости в земле, существующие под поверхностью; исключение составляют природный камень и другие нерудные материалы, обычно используемые в строительстве; - дороги; - национальные железные дороги; - иное имущество, отнесенное к данной категории законом. Закон определяет, какое имущество относится к общественному владению государства, к общественному владению автономных областей и к общественному владению местных органов власти, а также его режим, условия использования и пределы.
Касательно временных актов Правительства В своем Послании от 1 сентября 2020 года Глава государства отметил, что излишняя законодательная регламентация деятельности исполнительной власти обусловила медленную работу государственного аппарата и «загрузила» Парламент. Президент акцентировал внимание на том, что в быстро меняющемся мире низкая скорость принятия решений становится угрозой национальной безопасности. В этой связи была поставлена задача - обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации. По итогам анализа опыта борьбы развитых зарубежных государств с короновирусной инфекции государства были способны оперативно принять меры благодаря институту делегированного законотворчества. Так, 25 марта 2020 года в Великобритании был принят закон о чрезвычайных полномочиях правительства на время пандемии коронавируса (Coronavirus Act 2020), который предоставил правительству дискреционные полномочия, в том числе на принятие нормативно-правовых актов, ограничивающих правосубъектность граждан и организаций, в различных областях (здравоохранение, социальная защита, образование, правоохранительная деятельность и др.). 23 марта 2020 года во Франции был принят закон о чрезвычайном положении для борьбы с эпидемией COVID-19 (Loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19). Данный закон также предоставил широкие полномочия правительству, связанные, помимо прочего, с возможностью ограничить передвижение людей, реквизировать товары, установить ответственность за нарушение карантина и др. Учитывая, что в соответствии с Конституцией Италии основные права граждан могут быть ограничены только законом или актом, имеющим силу закона, 23 февраля 2020 года был принят Декрет-закон n. 6 (Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 5 marzo 2020), предоставляющий уполномоченным органам полномочия на принятие любых ограничительных мер в отношении лиц, проживающих в пораженных районах («красные зоны»). Под делегированием законодательных полномочий понимается временная уступка (делегирование) парламентом органу исполнительной власти (как правило, правительству) некоторых законодательных полномочий. Применение делегированного законотворчества предполагает строгое соблюдение процедур, а именно: обязательное издание парламентом закона, обязывающего определенные органы исполнительной ветви власти осуществлять функции, входящие в компетенцию парламента с указанием цели, срока, пределов использования переданных полномочий, круга вопросов, по которым возможно осуществление данных полномочий, а иногда и с указанием процедуры контроля над актами делегированного законодательства. Важно отметить, что институт делегированного законотворчества впервые был применен в Англии в XVII веке. Первоначально делегированное законотворчество выступило главным образом как исключительная мера, применяемая при форс-мажорных обстоятельствах: при социальных и иных потрясениях, а также чрезвычайных обстоятельствах. Позднее возрастающая роль правительства в выполнении функций государства обусловила распространение в ряде стран делегированного законотворчества, например, в США, Германии, Японии, Великобритании, Швеции, Мексике, Франции, Португалии, Испании, Италии. При этом законодательные полномочия делегируются не только непосредственно правительству, но и некоторым подчиненным ему органам – министрам, правительствам субъектов федерации и т.п. Применение института делегированного законотворчества имеет конституционно (законодательно) установленные основания. Как правило, в тех странах, где данный институт применяется, это установлено в национальных конституциях или специальных законодательных актах (к примеру, в Дании, Исландии, Финляндии, Румынии Испании, Италии и др.). В странах общего права, где нет кодифицированной конституции, делегированное законотворчество применяется на основе сложившейся конституционной практики. Следует отметить, что во время пандемии коронавируса в Республике Казахстан Указом Президента от 16 марта 2020 года № 286, принятому в соответствии с подпунктом 16) статьи 44 Конституции, Правительству были переданы исключительные полномочия по принятию актов и даче поручений государственным органам, в том числе местным исполнительным органам. Данное решение позволило оперативно реагировать Правительству на кризисные ситуации, вызванные пандемией коронавируса. Таким образом, в целях оперативного реагирования государственными органами на кризисные ситуации предлагается предусмотреть в законодательных актах компетенцию Правительства по принятию временных нормативных правовых актов в кризисных ситуациях. Следует отметить, что данная норма будет строго ограничена такими ситуациями, как случаи возможности угрозы жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны. То есть Правительство не будет иметь права без веской необходимости принимать временные акты. Указанный механизм носит исключительный характер и может быть применен только в ситуациях, не терпящих отлагательства. Указанные вопросы предлагается регламентировать в Законе «О правовых актах».
Расширение возможностей для партийной системы Одной из главных реформ, озвученных Главой государства 16 марта 2022 года поручено придать новый импульс развитию политического ландшафта в стране. Согласно Закону «О политических партиях» для регистрации партий установлен порог, который планируется пересмотреть в сторону уменьшения, в частности: - снижение количественного порога для регистрации политических партий; - снизить требования о минимальной численности региональных представительств политических партий; - сократить требования по минимальной численности инициативной группы граждан для создания политической партии; - увеличить сроки проведения учредительного съезда по созданию политической партии, формирования филиалов вновь создаваемых политических партий. Вышеуказанные изменения в законодательство, регулирующие деятельность политических партий, откроют возможность для создания новых партий. В целом, международный опыт по данному вопросу выглядит следующим образом. К примеру, в Швеции, закон не устанавливает жёстких требований к созданию политических партий. Это привело к появлению в Швеции большого числа политических организаций. Всего в стране зарегистрировано 768 политических партий. Большинство из них являются партиями регионального или местного уровня, также существуют партии «одного вопроса». В Азербайджане, политическая партия, должна иметь в качестве своих членов не менее 1000 граждан. Не допускаются создание и деятельность политических партий, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение конституционного строя или нарушение территориальной целостности Азербайджанской Республики. В Финляндии согласно действующему законодательству, политическая организация должно иметь устав, гарантирующий демократичность внутри организации, и представить 5000 подписей граждан Финляндии, имеющих право голоса. Партия, которая не смогла получить ни одного места в ходе двух кампаний по выборам в Эдускунте (Парламент в Финляндии избирает правительство Государственный совет, а также принимает решения по государственному бюджету, одобряет международные соглашения. Депутаты имеют право подавать законопроекты от собственного лица или от лица партии). Подряд, может быть удалена из реестра, однако имеет право вновь подать заявление на регистрацию. Интересно также, что правительством Финляндии начат процесс по внесению поправок в законодательные акты, после принятия которых возможность участия в создании новых партий будет предоставлена иностранцам.
Усиление правозащитных институтов Глава государства в своем Послании народу Казахстана от 16 марта текущего года обозначил необходимость усиления правозащитных институтов, в части: - трансформации действующего Конституционного Совета в Конституционный Суд; - предоставлению возможности обращения в Конституционный Суд также граждан, Генерального Прокурора и Уполномоченного по правам человека о соответствии нормативных правовых таков Конституции по вопросам, непосредственно затрагивающим конституционные права граждан; - приданию законам о Прокуратуре и об Уполномоченном по правам человека статуса Конституционных законов и др. Современные вызовы и угрозы требуют усиления правозащитного потенциала прокуратуры и модернизации высшего надзорного органа, укрепление гарантий деятельности прокуроров. 1. Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года, утвержден Указом Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года № 674, подчеркивая ключевую роль прокуратуры в вопросах защиты прав человека и укрепления правопорядка, предусматривает, что «правовая политика государства в данной сфере будет реализовываться при непосредственной координации прокуратуры как ядра правоохранительной системы страны с использованием всех ее конституционных функций.». Укрепление статуса органов прокуратуры было одной из рекомендаций Стамбульского протокола плана действий по борьбе с коррупцией стран ОЭСР от 13 сентября 2017 года. В этой связи в новом Конституционном законе «О прокуратуре» (далее – Конституционный закон) закрепляются действенные инструменты и механизмы, которые позволят более эффективно обеспечивать соблюдение законности, защищать и восстанавливать права и свободы граждан, интересы бизнеса, общества и государства. Разработка Конституционного закона требует внесения соответствующих поправок в иные законодательные акты для приведения в соответствие с предлагаемыми новеллами. Вместе с тем вышеуказанные реформы по совершенствованию правозащитной системы основаны на верховенстве прав и свобод граждан. 2. В Послании Президента отмечено о внедрении новой системы подбора кадров, повышения транспарентности судебных процессов и процедур. Ключевую роль в данном вопросе играет Высший судебный совет, который обеспечивает конституционные полномочия Президента по формированию судов, гарантирует независимость и неприкосновенность судей. В целях прозрачной и открытой деятельности Высшего судебного совета для общественного мониторинга вносятся изменения в Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан». Предлагается ввести онлайн-трансляции конкурсных заседаний Высшего судебного совета, что в свою очередь, повысит прозрачность процедуры выбора судей. Это – крайне важная инициатива в рамках усиления законности и укрепления правовой основы государства. Граждане получат возможность участвовать в процессе выбора судей, что позволит наблюдать за законностью проведения конкурсных заседаний и, вследствие, увеличит доверие со стороны населения к судебной системе. В соответствии с указанным поручением необходимо внедрить онлайн-трансляцию конкурсных процедур Высшего судебного совета и публикацию подробных, аргументированных разъяснений по их итогам.
Касательно расширения сфер применения принудительного труда Согласно действующему порядку в Республике Казахстан принудительный труд допускается только по приговору суда, т.е. когда лицо признано совершившим уголовное правонарушение. Между тем, следует отметить, что во многих развитых странах разрешается применять принудительный труд по решению суда и как меру, к примеру, за более мелкие правонарушения, где необходимо, чтобы право оказало воспитательное воздействие. Кроме того, в Казахстане имеют место случаи неплатежеспособности лиц, привлекаемых в административной ответственности. Вместе с тем в случае внесения предлагаемой поправки в качестве взыскания за административное правонарушение возможно будет установить такой вид взыскания как общественные работы. Таким образом, предлагаемая новелла будет оказывать положительное воспитательное и превентивное воздействие на правонарушителя, особенно в отношении лиц, посягающих на нарушение общественного порядка. К примеру, если скажем, человек совершит мелкое хулиганство, либо выбросит мусор в неположенном месте, можно будет установить вместо штрафа в несколько МРП такой вид взыскания как общественные работы для такого правонарушителя. Такой вид административного взыскания будет более эффективным как для самого правонарушителя, так и для общества.
Местное государственное управление Глава государства в своем послании озвучил необходимость отхода от практики «ручного управления» путем исключения избыточных полномочий Президента и предоставления акимам и маслихатам больше самостоятельности при принятии решений на местах. В этой связи, планируются исключить полномочия Президента по приостановлению или отмене актов акимов областей и городов республиканского значения, а также права снимать с должностей районных и сельских акимов. Данная реформа должна поспособствовать усилению местных представительных и исполнительных органов. Также пунктом 79 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны», предусмотрено внесение в законодательство Республики Казахстан изменений и дополнений, необходимых для проведения прямых выборов акимов районов, городов областного значения.
Касательно создания Высшей аудиторской палаты В связи с созданием Высшей аудиторской палаты предлагается внести поправки в законодательные акты регулирующие статус и деятельность высшего органа государственного аудита и финансового контроля.
Кроме того, предлагается совершенствование отдельных вопросов вытекающих из послания и Указа Президента «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» от 13 апреля от 2022 года № 872 и в целях привидения в соответствие с Конституцией и Конституционными законами.
3. Результаты публичного обсуждения
4. Цели принятия проекта Закона Проект закона разрабатывается в целях реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации».
5. Предмет регулирования проекта закона. Предметом регулирования проекта Закона являются общественные отношения, касающиеся полномочий Президента в отношении местных исполнительных органов, переформатирования представительной ветви власти, совершенствования избирательной системы, усиление правозащитных институтов, расширение возможностей для партийной системы, земельных отношений, законотворческого процесса.
6. Структура и содержание проекта закона. Проект Закона состоит из двух статей: Статья 1 предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие кодексы и законы: - Административный Процедурно-Процессуальный кодекс; - Уголовно-процессуальный кодекс; - Уголовно-исполнительный кодекс; - Гражданский процессуальный кодекс; - Кодекс «О недрах и недропользовании»; - Кодекс «О здоровье народа и системе здравоохранения»; - Закон «Об Ассамблее народа Казахстана»; - Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»; - Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»; - Закон «О государственном аудите и финансовом контроле», «Об аудиторской деятельности»; - Закон «О политических партиях»; - Закон «О правовых актах»; - Закон «О прокуратуре»; - Закон «Об органах национальной безопасности»; - Закон «О воинской службе и статусе военнослужащих»; - Закон «О государственной службе Республики Казахстан»; - Закон «Об общественных советах»; - Закон «О противодействии коррупции»; - Закон «О доступе к информации»; - Закон «О внутреннем водном транспорте»; - Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»; - Закон «Об особо охраняемых природных территориях»; - Закон «О государственном имуществе», - Закон «О пастбищах»; - Закон «О специальных экономических и индустриальных зонах»; - Закон «О национальной фонде»; - Закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; - Закон «О контрразведывательной деятельности»; - Закон «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»; - Закон «О банках и банковской деятельности»; - Закон «О нотариате»; - Закон «О государственном аудите и финансовом контроле»; - Закон «О государственной правовой статистике и специальных учетах»; - Закон «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан»; - Закон «О персональных данных и их защите»; - Закон «О жилищных отношениях»; - Закон «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан». Статья 2 регламентирует порядок введения в действие Закона, а также переходные положения.
7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия проекта закона. Принятие проекта Закона приведет к модернизации политической системы страны за счет исключения некоторых Президентских полномочий, усилению самостоятельности местных исполнительных органов, повышению политической конкуренции, обеспечение равных условий для развития всех партий, укреплению механизмов сдержек и противовесов в политической системе, упрощению законотворческих процедур, усилению парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета, повышению электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны, дальнейшему развитию политической культуры населения, совершенствованию выборных процедур и контроля за их соблюдением. Принятие предлагаемого проекта Закона не повлечет за собой возникновения каких-либо отрицательных правовых и социально-экономических последствий.
8. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией проекта закона. Реализация проекта Закона предполагает финансовые затраты в связи с внедрением выборности акимов района (города областного значения), а также введения онлайн-трансляции конкурсных заседаний Высшего судебного совета.
9. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым проектом закона. Принятие проекта Закона потребует последующего внесения изменений в действующие законодательные акты Республики Казахстан.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |