Итоговый Доклад Программы «Равенство Перед Законом: Доступ к Правосудию в Центральной Азии» (Фонд “Евразия Центральной Азии”, 11 декабря 2013 г.)

Итоговый Доклад Программы
«Равенство Перед Законом: Доступ к Правосудию в Центральной Азии»

11 декабря 2013 г.

Фонд Евразия www.equalbeforethelaw.org

Содержание

Введение

1. Исследование

2. Прямая правовая помощь

3. Тренинги для юристов, НПО и правительственных работников

4. Усовершенствование юридических вузов

5. Целевая поддержка правительства

6. Малые гранты

7. Конференции, книги и другая общественная деятельность

8. Предварительные Рекомендации

9. Материалы, подготовленные при РПЗ

Введение

«Равенство перед законом: доступ к правосудию в Центральной Азии» - ведущая программа Инициативы по Расширенной Европе Министерства иностранных дел Финляндии. РПЗ берет свое название от Финской Конституции, в которой говорится, что «каждый человек равен перед законом». Целью программы является упрощение доступа к правосудию среди уязвимых слоев населения в Центральной Азии, в особенности в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане. Особое внимание уделено сельским женщинам, детям группы риска и людям с ограниченными возможностями. Программа стоимостью в 5 миллионов евро осуществляется с июня 2011 года по март 2014 года.

Программа РПЗ стремится приблизить к реальности утверждение, заключенное в своем названии, для граждан Центральной Азии по двум ключевым аспектам: первое - посредством усиления связи между международными нормами и национальным законодательством; второе - посредством анализа и улучшения путей соприкосновения уязвимых слоев населения и национального законодательства. Одновременное воздействие на государственном и гражданском уровнях обеспечивает получение конкретных результатов в жизни уязвимых слоев населения посредством оказания помощи правительству региона с целью удовлетворения потребностей граждан и выполнения государственных обязательств по международным соглашениям.

Основная задача программы РПЗ заключается в повышении доступа к правосудию для уязвимых слоев населения, в особенности для сельских женщин, детей в конфликте с законом и людей с ограниченными возможностями. Для достижения данной общей задачи деятельность в рамках инициативы структурирована в соответствии со следующими целями программы:

• Повысить степень соответствия национального законодательства с международно-правовыми нормами и международным законодательством

• Повысить доступность граждан к национальному законодательству с целью защиты их прав и интересов

Через законодательство на национальном уровне правительство стран Центральной Азии в своих уголовных кодексах сумело интегрировать многие международные нормы, относящиеся к уязвимым слоям населения. Тем не менее, высокие принципы, закреплённые в национальном законодательстве, не всегда отражаются в опыте простых граждан, и особенно, в опыте уязвимых слоев населения по отношению к правительству и судам.

РПЗ работает по всем направлениям с целью уменьшения разрыва между международными идеалами и повседневным опытом уязвимых слоев населения. Международные конвенции обеспечивают основу, в то время как данные, полученные в результате исследований, и юридические консультации показывают, где и как проявляются пробелы защиты прав человека.

Подход РПЗ усиливает координацию между национальным правительством и местными организациями гражданского общества, а также, между международными донорами и организациями. В каждой стране наблюдательный совет, состоящий из них, собирается регулярно для того, чтобы предоставить рекомендации программе.

Подход РПЗ также стремится воспользоваться финским опытом в верховенстве закона. Доктор Пекка Халберг, бывший председатель Верховного Административного Суда, профессор Университета Хельсинки и Академии Або, а также такие НПО, как Фонд Абилис, и такие правительственные учреждения, как Канцлер юстиции и Омбудсмен, играют главную роль в имплементации программы и оказании консультаций.

В каждой стране центральные НПО предоставляют обучение и консультации членам сети НПО, общественным лидерам и государственным чиновникам, а также оказывают юридические услуги клиентам указанных членов сети.

1. Исследование

Для того чтобы программа РПЗ смогла изучить барьеры перед доступом к правосудию с точки зрения целевых групп было проведено семь исследований:

1. Равны перед законом?

2. Неформальное правосудие в Таджикистане

3. Снижение деятельности судов аксакалов в Кыргызстане

4. Исследование проблем с документами в Казахстане

5. Исследование проблем с документами в Кыргызстане

6. Исследование проблем с документами в Таджикистане

7. Международное мнение о регистрации рождения и места жительства (только Россия)

Основные результаты включают в себя следующее:

1. Определение основных барьеров к правосудию с точки зрения граждан

2. Количественная оценка масштабов, причин и результатов проблем с документами

3. Подробное описание роли неформальных лидеров в отправлении правосудия в Таджикистане

4. Информирование о структуре и реализации РПЗ

5. Информирование политиков и гражданского общества

6. Поддержка рекомендаций по дальнейшим действиям

«Равны перед законом?»

Данное исследование было завершено в марте 2011 года. Целью исследования являлось принятия подхода по принципу «чистого листа» с тем, чтобы респонденты смогли выразить барьеры так, как они их видят. В исследование вошло 1904 опросов граждан, около 80 экспертных опросов и 9 фокус-групп. Кавказские центры исследовательских ресурсов обеспечили методический надзор и подготовили доклады. Опрос проводился исследовательской компанией Центральной Азии «М-Вектор», а представители Фонда Евразии проводили интервью.

Результаты исследования предоставляют обзор правовых проблем в странах и текущей работы правовой системы. В результате исследования было определено шесть проблем, которые легли в основу РПЗ как программы:

1. Народное нежелание вовлекать других в решение споров

2. Слабое знание закона

3. Нехватка ресурсов

4. Практические препятствия к использованию судов

5. Коррупция и восприятие коррупции

6. Структурный перекос в правовой системе

В первой части исследования были определены проблемы, стоящие перед людьми в трех странах. Во всех трех странах кражи, проблемные разводы (т.е. бракоразводные процессы с существенными разногласиями в отношении детей, денег или имущества), регистрация документов и домашнее насилие входят в пятерку самых больших проблем.

Фокус-группы также выделили ключевые проблемы. Фокус-группы, состоящие из женщин, выделили распространенность домашнего насилия и практические препятствия для развода или разделения. Они также объяснили, как все эти процессы затрудняются из-за проблем с документами, связанными с имуществом и браком. Молодежь и люди с ограниченными возможностями, напротив, выделили социальные вопросы как свои основные проблемы. Эти проблемы включили в себя доступ к занятости, образованию и социальному обслуживанию. И несмотря на то, что эти проблемы не являются, строго говоря, правовыми вопросами, они все же содержат в себе правовые компоненты.

Несмотря на признание этих проблем, степень, в которой люди обращаются к каким-либо органам внешней власти за помощью, крайне низка. В Казахстане самый высокий уровень взаимодействия с формальной правовой системой, но даже там, за последние 5 лет в суде в качестве истца были только 6% респондентов. В Кыргызстане и Таджикистане респонденты предпочитают обращаться к неформальным источникам власти для решения своих правовых проблем. Наиболее вероятным источником внешней власти являлся глава села или группа старейшин. Даже в Таджикистане небольшое количество респондентов обращалось к религиозным лидерам с просьбой о проведении арбитражного разбирательства споров.

Доклад был представлен на заседании круглого стола, в котором принял участие широкий круг заинтересованных сторон, и позже был включен в структуру программы. Доклад также был признан важной движущей силой текущей работы Министерство юстиции Таджикистана по созданию скоординированного подхода к обеспечению граждан доступом к получению правовой помощи.

«Неформальное правосудие в Таджикистане: роль неформальных лидеров в предоставлении и препятствии доступа к правосудию»

Неформальные лидеры, зачастую религиозные лидеры, играют значительную роль в создании препятствий к доступу или к правосудию для женщин в отдаленных сельских районах. Религиозные лидеры занимают руководящую позицию в исламских браках, и, следовательно, могут влиять на уязвимость женщин при проблемных разводах, поощряя или закрывая глаза на государственную регистрацию брака. Позже, когда возникают проблемы, женщины часто обращаются к неформальным лидерам, так как они пользуются высоким доверием и более доступны, чем компетентные государственные органы. Но, несмотря на то, что заинтересованные стороны имели понимание того, что неформальные лидеры играют роль в отправлении правосудия, ни одно исследование не рассматривало этот аспект. Сотрудники программы РПЗ установили контакт с исследователем Азитой Ранджбар, которая изучала правовые проблемы сельских женщин в Таджикистане под отдельным финансированием, и поручили ей изучить роль религиозных лидеров. Доклад был завершен в январе 2012 года. Исследование показало, что:

1. Оказывается большое давление с целью не выносить семейные споры на публику и граждане Таджикистана, которые возбуждают судебные дела вопреки желаниям своих семей, рискуют быть покинутыми своими родственниками и обществом в целом. В результате этих социальных и структурных препятствий для доступа к формальному правосудию, граждане Таджикистана зависят от неформальных лидеров в решении конфликтов от их имени.

2. Неформальные лидеры в Таджикистане играют важную роль в расширении доступа к правосудию для рядовых граждан Таджикистана. Несмотря на то, что они часто выступают в качестве судей и смягчают конфликты внутри своих общин, они также контролируют практику, нарушающую права человека и противоречащую законодательству Таджикистана, такую, как заключение браков и разводов вне государственных институтов. В последние годы власть неформальных лидеров увеличилась из-за неспособности правительства предоставлять необходимые социальные услуги, включая справедливый и равный доступ к судебным учреждениям.

3. Гражданские конфликты в Таджикистане прежде всего разрешаются неформальными органами, а в судебном порядке они разрешаются только том случае, если они не могут быть решены на местном уровне. Если спор не может быть урегулирован в непосредственной или расширенной семье, за помощью обращаются к местным старейшинам и религиозным лидерам села. Следующим этапом является обращение за помощью к местной махалле, а затем спорящие стороны могут обратиться в районный джамоат. Это иерархический подход благоприятен, так как он обеспечивает гибкость и снижает нагрузку на судебные учреждения верхнего уровня путем решения незначительных гражданских дел с помощью меньшего объема ресурсов.

4. Доступ к местным институтам управления ограничен для женщин и молодежи в силу различных социальных барьеров. Участие в этих органах управления в настоящее время практически не наблюдается. В местных комитетах преобладают пожилые мужчины и они в значительной степени закрыты для женщин и молодежи. Отсутствие возможностей для участия имеет очевидные последствия для справедливого разрешения споров.

5. Во всем Таджикистане широко используются подходы к разрешению конфликтов, основанные на обычаях. Религиозные лидеры в Таджикистане часто служат в своих общинах в качестве посредников, тем самым помогая поддерживать мирные отношения между членами общин, предлагая восстановительное решение конфликтов. Эти механизмы важны, поскольку они предоставляют необходимые ресурсы для таджиков с ограниченным доступом или нехваткой знаний о системе государственного правосудия, или для тех, кто не в состоянии получить доступ к правительственным учреждениям в связи с социальными ограничениями. Метод общинного разрешения споров в Таджикистане также имеет большое значение, поскольку он уменьшает нагрузку на государственные учреждения и обеспечивает более эффективное решение конфликтов, чем государственные суды. Такие местные лидеры пытаются смягчить конфликты, подчеркивая общинную гармонию вместо индивидуальных прав, что может лишить легитимности прав маргинальных групп, таких как женщины и дети, в процессе урегулирования конфликта.

6. К религиозным лидерам часто обращаются с просьбой уладить разногласия в семьях и в общинах, опираясь на сочетание исламского права и обычаев, чем могут руководствоваться спорящие стороны. Однако роль религиозных лидеров в заключении браков и разводов является спорной, так как эта практика используется вне государственных учреждений. Одной из главных причин, по который пары не регистрируют свой брак официальным способом, является то, что они не имеют необходимых документов, в том числе свидетельств о рождении и паспортов. Некоторые респонденты полагают, что государственная регистрация брака не является обязательным требованием, или, что религиозные браки автоматически контролируются государством. Заключение браков с несовершеннолетними и полигамные браки, не имеющие силу в соответствии с законодательством Таджикистана, являются еще одной причиной того, что браки не регистрируются.

7. Религиозные лидеры считают, что они узаконивают браки, и утверждают, что религиозная церемония имеет большее значение, чем государственное признание брака. Некоторые муллы подчеркнули свою роль в предотвращении брачных разногласий путем консультирования пары о своих обязанностях друг к другу и их семьям до «ника». Религиозные лидеры проводят эти встречи до свадебной церемонии в надежде упредить брачные конфликты и тем самым снизить вероятность будущих правовых споров.

8. Насилие в семье является еще одной правовой проблемой, изучаемой в настоящем докладе. На насилие в семье жалуются весьма редко из-за социальных норм, которые не допускают открытое обсуждение этих проблем, социальной тенденции винить жертву и общего отсутствия реакции государства. Неофициальные лидеры, опрошенные в этом исследовании, единодушно согласились, что их основной целью в разрешении споров является сохранение семей, и что их заступничество приводит к мирному урегулированию семейных споров. Позиции членов махалли и мужских и женских религиозных лидеров были одинаковы в реакции на насилие в семье. Разделение и развод являются крайним средством, и семьям, испытывающим насильственные конфликты, рекомендуется решать эти проблемы самостоятельно.

В докладе подчеркивается идея, что доступ к работе правосудия должен включать неформальных лидеров, в том числе исламских священнослужителей. Такой подход вызывает разногласия по понятным причинам, однако в докладе приводятся аргументы, что для улучшения правового статуса сельских уязвимых женщин необходимо прокладывать путь через сферу неформального правосудия.

Доклад был представлен на страновых конференциях омбудсменов и Таджикистана, а также на заседании Совета заинтересованных сторон Таджикистана. Он лег в основу серии тренингов неформальных лидеров. Кроме того, он также цитировался в ряде других исследований и анализов и рассказал о подходе других доноров, например, юридическое образование для религиозных лидеров на основе результатов исследования, финансируемое Госдепартаментом США.

«Снижение деятельности судов аксакалов в Кыргызстане»

Сотрудники РПЗ считают, что неформальное правосудие в Таджикистане выражено больше, чем в Кыргызстане. Тем не менее, Кыргызстан несколько уникален тем, что его конституция одобряет советы и суды старейшин, но в то же время не делает их частью системы государственного правосудия. Кроме того, в предыдущих докладах не было достигнуто согласия относительно того, имеют ли эти суды влияние в обществе или нет. Таким образом, РПЗ поручила подготовить доклад об этих судах исследователю Азите Ранджбар, изучающей неформальное правосудие в Таджикистане. Доклад был завершен в мае 2012 года.

Суды аксакалов или суды старейшин - это сельские институты в Кыргызстане, ответственные за разрешение споров на уровне общин. Исторически, негосударственный институт - суды аксакалов - был формализован во времена правления бывшего президента Аскара Акаева в 1995 году. В их обязанности входит защита прав граждан путем разрешения споров на основе обычаев и традиций в соответствии с законодательством Кыргызстана. Юрисдикция судов аксакалов включает в себя семейные споры, долги, трудовые договоры и конфликты, связанные с имуществом и общими ресурсами. Суды аксакалов есть в каждом селе и их услуги бесплатны, что делает их доступной формой правосудия для тех, кто живет в сельской местности.

В обязанности судов аксакалов входит примирение спорящих сторон путем применения обычного права и, одновременно, соблюдение национального законодательства. Члены судов аксакалов не обязаны иметь юридическое образование, что представляет собой значительную проблему для этих институтов, поскольку от них требуется давать решения, не нарушающие законодательство. Без квалификации, необходимой для справедливого разрешения споров и с ограниченным доступом к правовой информации, законы могут быть нарушены непреднамеренно. Решения судов аксакалов в первую очередь основаны на обычаях, и есть опасения, что их решения могут нарушить права человека.

Несмотря на то, что суды аксакалов первоначально были созданы как расширение доступа к правосудию для людей, живущих в сельской местности, они устарели в значительной степени и используются только в селах для того, чтобы решить мелкие споры. Их власть в разрешении споров в пределах своей юрисдикции постепенно снижается и при этом большинство опрошенных судов аксакалов рассмотрело менее десяти случаев в прошлом году. Причинами, отнесенными к сокращающемуся использованию судов аксакалов среди широкой общественности, являются институциональные ограничения, включая проблемы, связанные с исполнением судебных решений, ограниченной юрисдикцией, а также ограниченными правовыми знаниями членов суда аксакалов. Кроме того, суды аксакалов не имеют права решать некоторые из наиболее распространенных правовых проблем, выявленных в сельских районах, а именно тех, которые связаны с недокументированными браками и имуществом. Кроме того, решения по делам в юрисдикции судов аксакалов часто являются спорными, особенно дела, связанные с правами женщин. Учитывая многочисленные ограничения судов аксакалов и сомнительную юридическую аргументацию при разрешении некоторых конфликтов, граждане Кыргызстана предпочитают решать споры с помощью других методов.

На основе выводов доклада, РПЗ решила сосредоточиться на формальном правосудии и государственных учреждениях в Кыргызстане.

Исследование проблем с документами

На основе предыдущих научных исследований и юридических консультаций РПЗ стало ясно, что отсутствие личных документов, в первую очередь, свидетельства о рождении, паспорта, свидетельства о браке и регистрации по месту жительства, в значительной степени препятствовало доступу к правосудию и усилило уязвимость людей, а также затруднило им доступ к основным социальным услугам, таким как образование и здравоохранение.

Для того чтобы лучше понять масштаб проблемы, ее причины и последствия, компания «M-Vector» провела второй опрос в трех странах. Затем страновые авторы подготовили доклады, в которые также были включены выводы из тысяч консультаций, предоставленных юристами РПЗ.

Исследование было проведено в районах, где работают юристы РПЗ, однако РПЗ предположила, что в Казахстане проблем с документами будет меньше, так что опрос был ограничен четырьмя сельскими районами в Южно-Казахстанской области. Опрошены были только женщины: вопросы, касающиеся документов, применялись ко всей семье, например, «Все ли ваши дети имеют свидетельства о рождении?», в то время как вопросы мнения отражают только мысли респондентов.

Следует отметить, что отсутствие документов в некоторых случаях является незаконным, и поэтому опрошенные респонденты могли не признаться об их отсутствии и, соответственно, реальные цифры могут быть выше.

Результаты по странам:

Ввиду того, что исследование было подготовлено только в ноябре 2013 года, сейчас рано оценивать его воздействие.

Международное мнение о регистрации рождения и места жительства

В докладе Марии Риеккинен из Академии Або описывается несколько моделей, по которым правительства стран Центральной Азии могут реформировать эти два часто проблемных видов регистрации. Доклад подготовлен на русском языке и может быть доступен для ознакомления местными правительственными работниками.

2. Прямая правовая помощь

Сеть из 37 юристов в Таджикистане, Кыргызстане и Южном Казахстане предоставляет целевым группам программы юридические консультации, представительство в судах и специальную помощь.

Юристами руководили следующие НПО:

• «Сана Сезим» в Казахстане

• «Правовая клиника «Адилет» в Кыргызстане

• Бюро по правам человека в Таджикистане

С января 2012 по июнь 2013 года адвокатами было зафиксировано около 27 тысяч консультаций. Такими темпами они смогут оказывать более 40 тысяч консультаций к концу проекта. Как видно ниже, количество консультаций, как правило, увеличилось, по всей вероятности в связи со следующими факторами:

1. В начале проекта количество юристов увеличилось до 37 от 32

2. Мобильные консультации были введены в начале 2013 года в Таджикистане и Кыргызстане

3. Репутация юристов среди масс растет

В Таджикистане, половина клиентов были мужчинами, несмотря на постоянные попытки привлечь больше женщин; соответственно, меньше случаев касаются детей. В Таджикистане и Кыргызстане количество людей с ограниченными возможностями как клиентов в два раза больше, чем в Казахстане; это может быть связано с большей зависимостью от государственных пособий и, возможно, большим уровнем коррупции в этих двух странах.

Также, молодые люди в Казахстане обращаются за помощью чаще, чем их сверстники в двух других странах. Это говорит о том, что с молодежью в Кыргызстане и Таджикистане предстоит провести еще много работы, т.к. исследования показывают, что у них, скорее всего, есть проблемы с документами, которые впоследствии могут повлиять на них самих и их детей.

Статистические данные о консультациях подтверждают предположение, что семейное право и документы являются основными юридическими жалобами женщин. Контраст между проблемами, касающихся мужчин, четко наблюдается в Таджикистане, где половая принадлежность представлена среди клиентов в равной степени. Земельные и экономические вопросы наиболее важны для мужчин, в то время как женщины более обеспокоены семейными проблемами.

Тем не менее, эти данные больше скрывают распространенность насилия в семье, похищения невест и других видов насилия, которые были перечислены среди основных проблем женщин в исследовании «Равны перед законом?» и в других местах. Насилие в семье в Таджикистане и похищение невест в Кыргызстане были только недавно объявлены вне закона, поэтому для жалобы правовой основы было недостаточно. Кроме того, социальная стигма жертв и принятие поведения, которое распространяется и на правительственных чиновников, снижает частоту жалоб.