Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий (Конституционный Совет Республики Казахстан, 2015)

88.4. В соответствии со ст. 37 Закона о местном государственном управлении и самоуправлении действие актов акимата и (или) акима может быть приостановлено соответствующим прокурором. Действие актов акимата и (или) акима может быть отменено либо приостановлено полностью или частично Президентом Республики, Правительством, вышестоящим акиматом и (или) акимом, самим акиматом и (или) акимом, а также решением суда.

СТАТЬЯ 89

89.1. Местное самоуправление - один из институтов гражданского общества. Через систему местного самоуправления население страны участвует в решении местных дел. Местное самоуправление создает для граждан возможности обрести навыки демократического взаимодействия с формируемыми ими властными органами и общественного контроля за эффективностью их деятельности на всех уровнях публичной власти¹.

Традиционно в юридической литературе под местным самоуправлением понимается самостоятельная и гарантируемая государством деятельность населения соответствующей административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению местными делами, самостоятельная форма осуществления народовластия на местах или власть местного территориального коллектива².

В Федеральном Законе России от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»³. Вместе с тем, анализируя российское нормативное определение местного самоуправления, необходимо четко понимать, что оно основывается на положениях Конституции РФ 1993 года. В ст. 12 закреплено следующее: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При общих оценках местного самоуправления, отраженных в первом и втором предложениях данной статьи, третье предложение определяет концептуальное расхождение между российским и казахстанским подходами, о чем будет сказано позже. Данный фактор необходимо учитывать при анализе последующих норм Конституции РФ (глава 8, статьи 130-133), законодательства о местном самоуправлении, а также при разработке предложений об учете опыта Российской Федерации в дальнейшем совершенствовании законодательства и практики Республики Казахстан.

В казахстанском Законе о местном государственном управлении и самоуправлении местное самоуправление рассматривается как «деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами». Как видим, данное определение находится в русле общепринятого подхода.

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской хартией местного самоуправления. Она была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и трактует местное самоуправление как «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3-1).

______________________

¹ См.: Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2002. № 4. С. 49.

² См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. М., 1995. С. 394; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. ст. 3822.

Хартия устанавливает, что: местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя; право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление; органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства¹.

В современной юридической науке как на постсоветском пространстве, так и в странах дальнего зарубежья сложились два основных подхода к определению местного самоуправления.

Первая точка зрения основана на общественной природе самоуправления, согласно которой институт местного самоуправления не учреждается государством, а предполагается как форма самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения².

В основе другого подхода лежит «государственная» теория самоуправления, рассматривающая его как продолжение государственной власти на местах. Местные органы признаются в качестве агентов центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством³. Данная теория учитывает двойной статус мэров, префектов, избираемых населением и утверждаемых правительством как представителей государства, возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных функций.

По мнению ГС. Сапаргалиева, «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно» «в силу наличия элементов их естественной связи»⁴.

Аналогичной позиции придерживаются и ряд российских ученых⁵.

Безусловно, говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни, легитимирует его деятельность путем принятия специального закона и государственной регистрации актов местного самоуправления, создает условия для формирования его финансовой и экономической базы, контролирует деятельность его органов в части соблюдения законов, прав и свобод граждан, целевого использования выделенных бюджетных средств.

______________________

¹ Европейская хартия местного самоуправления / Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Народный депутат. 1993. № 11. С. 3-6.

² Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. Четвернин В.А. М., 1997. С. 98; Прохорова В.Т. Органы территориального общественного самоуправления // Государство и право. 1992. № 7. С. 46-52.

³ См.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 107; Rhodes R. The National World of Local Government. L., 1986. P. 1.

⁴ Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы, 2002. С. 512, 513.

⁵ Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник решений федеральных судов. М., 1997. С. А1-А%; Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 13-17; Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность. Культура. Общество. М., 2000. Т. 2. Вып. 1. URL: http://reznik-um.ru/lko

В Конституции основы местного государственного управления и самоуправления закреплены в одном разделе. При этом рамки самостоятельности местного самоуправления ограничены законом и зависят от степени соотношения централизованных и децентрализованных начал в управлении.

Так или иначе существенным моментом в признании местного самоуправления является право граждан на самостоятельное решение местных дел в целях создания наиболее лучших условий жизни местного населения, повышения качества оказываемых ему социальных услуг, наиболее полного использования ресурсного потенциала на соответствующей территории, ее эффективного развития.

Следует отметить, что в нашей Республике попытка ввести местное самоуправление была впервые предпринята Законом Казахской ССР от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Данный Закон закрепил двойной статус местных Советов: как органов государственной власти и как органов самоуправления. Но система местного самоуправления не была создана. Монополия государства во всех сферах жизни общества, единство системы Советов, построенной на принципах иерархии, отсутствие самоуправленческих навыков у населения препятствовали ее формированию. Законодатель не может учредить местное самоуправление лишь путем его правового закрепления, он только способен создать условия для длительного процесса самоорганизации населения.

В то же время отдельные элементы самоуправления в этот период появились. Это выразилось в создании комитетов общественного самоуправления (КОС) в ряде регионов. Закон 1991 г. легитимировал их деятельность путем введения норм о территориальном общественном самоуправлении.

Например, в Алматы к 1993 г. насчитывалось 64 КОСа. Для взаимодействия с ними были созданы подразделения в городской и во всех районных администрациях, в городском Совете народных депутатов. Координационно-методическим центром по проблемам управления и комплексного развития территорий «Орта» проводилась серьезная научная проработка нормативных документов по местному самоуправлению. Этим органам передавалась часть прав, полномочий и функций по жизнеобеспечению тогдашней столицы¹.

Местное самоуправление предполагает четкое разграничение сфер ведения между государством (в лице его центральных органов) и территориальными коллективами, ограниченное вмешательство публичных властей в деятельность хозяйствующих субъектов. В начале 90-х годов Казахстан только заявил о своем переходе к рынку. Львиная доля собственности еще находилась в руках государства и управлялась административно-командными методами. Естественно, в таких условиях говорить о разграничении функций государства и местного самоуправления было бы несерьезно.

______________________

¹ Турегельдинов Ж. Местное самоуправление: каким ему быть? // Казахстанская правда. 2013. 13 июля.

Наконец, введение в январе 1992 г. института глав местных администраций¹, заменивших исполкомы и назначавшихся сверху, фактически означало отход от самостоятельности «мест» в выборе своих органов - одного из основополагающих принципов самоуправления.

В Конституции РК 1993 г. даже понятие «местное самоуправление» отсутствовало. Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» также зафиксировал статус и полномочия местных представительных и исполнительных органов как субъектов государственной власти.

Конституция РК 1995 г. вновь вернулась к идее местного самоуправления, учитывая как положительный опыт развитых демократических стран, так и собственные исторические традиции в виде институтов степной демократии. Главное, на чем акцентируется Основной Закон, - это самостоятельность населения в решении вопросов местного значения.

Однако реализация положений Конституции о местном самоуправлении затянулась. Принятый 23 января 2001 г. Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» регулировал статус и полномочия маслихатов, акимов и акиматов как органов местного государственного управления. Параллельно продолжалась работа над поиском наиболее оптимальной модели местного самоуправления. Было подготовлено несколько вариантов официальных и альтернативных проектов Закона «О местном самоуправлении».

Изменения, внесенные в Конституцию Законом РК от 21 мая 2007 г., изменили статус маслихатов: они были признаны органами местного самоуправления с сохранением за ними статуса местных представительных органов государства. Тем самым за основу формирования системы местного самоуправления в стране взята именно «государственная» теория самоуправления.

В базовый Закон в 2009 г. были внесены соответствующие поправки, в результате которых изменилось не только его содержание, но и название². Кроме того, на протяжении всего этого периода расширялись полномочия местных представительных органов, вводилась выборность акимов отдельных районов и городов маслихатами³.

Утвержденная Указом Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858 Концепция правовой политики до 2020 года определила основные направления развития национального права на предстоящее десятилетие. Специальное внимание в Концепции уделено становлению института местного самоуправления. Отмечается необходимость «с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение. При этом в целях построения эффективной системы государственного управления и самоуправления данную работу необходимо проводить одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти».

______________________

¹ См.: Закон РК от 13 января 1992 г. «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».

² См.: Закон о местном государственном управлении и самоуправлении.

³ См.: Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. № 1485 «О проведении эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан»; Указ Президента РК от 6 июня 2006 г. № 130 «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан».

Качественно новый этап в формировании местного самоуправления начался с утверждения Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Она содержит анализ проблемных вопросов данной сферы и определяет основные направления и параметры формирования системы местного самоуправления на ближайшую перспективу.

Концепцией предусматривается два этапа по формированию и развитию действенной системы местного самоуправления:

первый этап (2013-2014 годы) - расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;

второй этап (2015-2020 годы) - дальнейшее развитие местного самоуправления.

На первом этапе предполагалось решить следующие задачи.

1. Повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения.

2. Создание и развитие механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений.

3. Введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа, маслихатами районов (городов). Выборные акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения.

4. Расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления.

5. Организация и проведение мероприятий по повышению правовой грамотности населения по вопросам реализации прав и возможностей на осуществление самоуправления.

Реализация Концепции уже идет полным ходом. В Закон о местном государственном управлении и самоуправлении внесены соответствующие изменения и дополнения, направленные на решение поставленных в Концепции задач. 24 апреля 2013 г. Президентом издан новый Указ, которым утверждены Правила избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа. Низовые акимы будут избираться маслихатами районов (городов) по представлению акимов районов (городов) на альтернативной основе. Освобождение от должности акимов нижних уровней должно осуществляться только по решению акима района (города)¹.

На втором этапе предполагается проработать вопросы дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления (с передачей функций), формирования бюджета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления).

______________________

¹ См.: Указ Президента РК от 24 апреля 2013 года № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа».

89.2. В Конституции претерпели изменения основные формы реализации гражданами своего права на самоуправление. Ранее в качестве них признавались выборы органов местного самоуправления, деятельность выборных и других органов самоуправления, а также право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 33). Это ограничивало возможности непосредственного решения населением вопросов местного значения, ибо конституционная норма предусматривала закрытый перечень форм местного самоуправления. Любые другие способы волеизъявления граждан (например, те же собрания, сходы), пусть даже и закрепленные в законе, фактически ставили их вне конституционного поля.

Новая редакция статьи, принятая в 2007 г., не раскрывает непосредственные формы реализации гражданами права на местное самоуправление, что создает возможность их потенциального разнообразия. Это могут быть не только выборы органов местного самоуправления, но и местные референдумы, правотворческая инициатива, собрания и сходы граждан и т.д.

В частности, ст. 39-3 Закона о местном государственном управлении и самоуправлении закрепляет порядок проведения собраний и сходов местного сообщества, а также вопросы, которые на них рассматриваются.

Так, сход местного сообщества проводится по мере необходимости по наиболее важным вопросам местного значения:

1) определение приоритетных задач местного сообщества и сроков их реализации;

2) определение состава участников собрания местного сообщества и срока, на который они делегируются;

3) внесение предложений маслихатам районов (городов областного значения), акимам районов (городов областного значения), городов районного значения, сел, поселков, сельских округов, органам местного самоуправления по вопросам местного значения;

4) заслушивание и обсуждение отчетов акимов по вопросам осуществления ими функций местного самоуправления;

5) заслушивание и обсуждение отчетов маслихата о проделанной работе маслихата района (города областного значения), деятельности его постоянных комиссий;

6) иные вопросы местного значения, определенные сходом местного сообщества.

Собрание местного сообщества проводится по текущим вопросам местного значения:

1) обсуждение бюджетных программ;

2) обсуждение вопросов формирования и использования доходных источников местного самоуправления;

3) образование комиссии местного сообщества из числа участников собрания местного сообщества в целях мониторинга за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления;

4) заслушивание и обсуждение отчета о результатах проведенного мониторинга за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления;

5) другие текущие вопросы местного сообщества.

Допускается проведение раздельных сходов местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома. На раздельных сходах местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома избираются представители для участия в сходе местного сообщества. Порядок проведения раздельных сходов местного сообщества разрабатывается акимами городов районного значения, села, поселка, сельского округа и утверждается маслихатами районов (городов областного значения) на основе Типового порядка, утвержденного Правительством¹.

Целесообразно развивать и другие формы непосредственного решения жителями местных сообществ вопросов местного значения, например: дать им право принимать Устав местного сообщества путем прямого голосования.

Местное самоуправление осуществляется гражданами и через своих представителей в выборных и других органах, в том числе через маслихаты, которые с 2007 г. считаются органами местного самоуправления. В то же время конституционная норма позволяет создавать и другие органы местного самоуправления. Более того, Конституционный закон о выборах наряду с избранием депутатов маслихатов, устанавливает порядок выборов в иные органы самоуправления. Право выдвижения кандидатов в члены таких органов принадлежит собраниям граждан, правомочным при наличии не менее пятидесяти граждан, обладающих избирательным правом и компактно проживающих в сельских и городских местных сообществах, а также гражданам - путем самовыдвижения. Избранными членами органов местного самоуправления считаются в соответствии с имеющимися мандатами кандидаты, набравшие большее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании по сравнению с другими кандидатами.

В п. 2 ст. 2-1 Закона о местном государственном управлении и самоуправлении практически воспроизводит конституционную норму: «Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления».

Но какие конкретно другие органы самоуправления могут быть созданы, Закон не предусматривает, хотя в целом ряде его норм говорится о тех или иных формах взаимодействия с ними местных представительных и исполнительных органов, собраний и сходов граждан, обязанностях и ответственности органов местного самоуправления, гарантиях их деятельности (п.п. 5) п. 1 ст. 14, п.п. 6) п. 3 ст. 19, п.п. 4) п. 1 ст. 21, п.п. 7) п. 1 ст. 29, п.п. 6) п. 1 ст. 33, п.п. 15) п. 1 ст. 35, п.п. 3) п. 2 ст. 39-3, ст. 39-3, ст. 39-4, ст. 39-5). Это значит, что создание подобных органов может стать инициативой самих представительных и исполнительных органов на местах, в том числе их статус будет регулироваться местными подзаконными актами.

Между тем Концепция развития местного самоуправления предусматривает закрепление права маслихатов городов создавать общественные структуры для взаимодействия акима города с населением, финансирование деятельности которых предлагается осуществлять за счет средств местного бюджета по государственному заказу. То есть речь идет как раз о «других» органах самоуправления, работающих на общественной основе. И подобные структуры уже функционируют в ряде городов Казахстана.

______________________

¹ См.: Постановление Правительства РК от 18 октября 2013 года № 1106 «Об утверждении Типовых правил проведения раздельных сходов местного сообщества».

Например, в районах г. Алматы образованы комитеты местного самоуправления, которые действуют на основе Временного положения о местном самоуправлении в городе Алматы, принятого Алматинским городским маслихатом еще в 2002 г.¹

Комитеты местного самоуправления (КМС) избираются и формируются на собраниях, сходах, конференциях жителей из наиболее активной части населения, представителей кооперативов собственников квартир и домов, национальных культурных центров, Совета ветеранов, молодежных организаций, общества многодетных матерей и инвалидов, других организаций, дислоцированных в границах территории округов. Председатель комитета местного самоуправления избирается на конференции и утверждается на сессии Алматинского городского маслихата. Кандидатуры председателей подбираются с учетом опыта работы с населением, общественными организациями, предварительно обсуждаются на собраниях активов территориальных округов, конференциях представителей трудовых коллективов, учитывается мнение депутата соответствующего избирательного округа.

Финансирование местного самоуправления обеспечивается из бюджета города, из добровольных пожертвований юридических и физических лиц, иных источников, не запрещенных законодательством. Вопросы взаимодействия комитетов местного самоуправления с аппаратами акимов города районов обеспечиваются координаторами, назначаемыми акимами города районов по вопросам местного самоуправления.

Указанный порядок формирования комитетов местного самоуправления не соответствует нормам Конституционного закона о выборах.

Хотя данные структуры действуют на общественных началах и лишены властных функций, председатель КМС получает заработную плату из местного бюджета. К тому же других органов местного самоуправления в том же Алматы не создано. Поэтому необходимо привести правовую основу их деятельности, особенно в части формирования, в соответствие с нормами вышестоящего законодательства. Следует также закрепить в Законе о местном государственном управлении и самоуправлении право маслихатов учреждать подобные органы и принимать нормативные правовые акты, определяющие их статус и полномочия.

В качестве примера можно привести опыт работы комитетов местного самоуправления Турксибского района г. Алматы, ставшего испытательной площадкой для формирования местного самоуправления в городе. В районе 5 комитетов местного самоуправления, которые работают в границах избирательных округов, избираются на срок полномочий депутата маслихата. Координирует их работу Координационный Совет, в который входят не представители КМС и других общественных объединений района (Ассоциация кооперативов собственников помещений «Туран», благотворительный фонд, общества многодетных, инвалидов, «Қазақ тілі», национальные культурные центры и др.). Председатель Координационного Совета одновременно является советником акима района по местному самоуправлению.

______________________

¹ См.: Временное положение о местном самоуправлении в городе Алматы: Приложение № 2 к Решению XIV сессии Алматинского городского маслихата второго созыва от 13 февраля 2002 года.

Комитетами ежегодно уточняются и обновляются социальные паспорта территорий, проводится анализ информации с мест, совместно с соответствующими органами власти разрабатываются предложения по реализации проблем территорий, проводятся встречи с населением по различным вопросам местной жизни, рассматриваются обращения граждан и регулярно проводится их прием, в т.ч. совместно с депутатами маслихата, Мажилиса Парламента, совместно с участковыми полицейскими, СЭС района выявляются и пресекаются нарушения правил экологического, санитарного и общественного порядка, периодически проводятся объезды территорий, рейды, посещение неблагополучных адресов. Совместно с председателями КСК осуществляется контроль над обеспечением граждан электроэнергией, теплом и горячей водой, инициируются собрания КСК по регистрации кондоминиумов, установлению общедомовых отопительных счетчиков. Комитеты ежегодно отчитываются перед населением¹.

Территориальной основой местного самоуправления Конституция называет территории местных сообществ, на которых компактно проживают группы населения. Закон о местном государственном управлении и самоуправлении в ст. 2-1 уточняет: «Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа». Иными словами, местное самоуправление предусмотрено на всех уровнях территориального деления.

Под «местным сообществом» понимается «совокупность жителей (членов местного сообщества), проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление, формируются и функционируют его органы».

Конституция за основу территориальных пределов берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения. Главным критерием территориальной основы местного самоуправления является поселенческий принцип, то есть компактное проживание населения на какой-то территории. Это означает, что границы муниципального образования не обязательно будут совпадать с границами административно-территориальной единицы.

Но помимо компактности проживания населения существуют и другие факторы образования территориального муниципального сообщества: компактность самой территории; ее относительная обособленность естественно сложившимися границами или искусственными сооружениями; наличие объектов производственной (дороги, предприятия связи и транспорта, энерго- и водоснабжающие объекты) и социальной инфраструктуры (учреждения торговли, здравоохранения, образования) и др.

Несмотря на то, что местное самоуправление формально признается во всех административно-территориальных единицах, нормы главы 3-1 Закона о местном государственном управлении и самоуправлении направлены в первую очередь на формирование системы местного самоуправления на низовом уровне управления - в городах районного значения, селах, поселках, сельских округах.

В соответствии с конституционной нормой органам местного самоуправления может делегироваться осуществление государственных функций. Это объясняется наличием тесной связи между государством и местным самоуправлением, сложностью, а порой невозможностью разграничения их функций и полномочий. Появление такой нормы в Конституции является безусловным шагом вперед, поскольку позволит законодателю создать жизнеспособную модель местного самоуправления.

______________________

¹ См.: О работе Комитетов местного самоуправления (КМС) Турксибского района // Интернет-ресурс акимата Турксибского района г. Алматы. URL: http://turksib.almaty.kz

Речь идет не столько о маслихатах, которые в силу своего двойного статуса и так осуществляют государственные функции, а именно о других органах самоуправления, которые являются общественными образованиями. Предусмотрена возможность, но не обязательность делегирования функций государства. Местные представительные и исполнительные органы вправе передавать осуществление отдельных государственных функций органам местного самоуправления, кроме тех, которые входят в их исключительную компетенцию. При этом передача функций должна сопровождаться соответствующим материально-финансовым обеспечением. В противном случае деятельность органов самоуправления будет мифом. Необходимо установить и формы контроля за выполнением подобных функций со стороны передавших их органов.

Следует подчеркнуть, что делегирование государственных функций может осуществляться в соответствии с законом. Однако действующий Закон о местном государственном управлении и самоуправлении не только не определяет порядок делегирования и круг делегируемых органам местного самоуправления государственных функций, но и не производит разграничения функций государства и местного самоуправления. Косвенное указание на такое разграничение можно усмотреть лишь в п.п. 7) ст. 1 Закона. Он определяет понятие «вопросы местного значения» как «вопросы деятельности области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, регулирование которых в соответствии с настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы». Поскольку на органы местного самоуправления возложены функции по решению вопросов местного значения (п.п. 10) ст. 1), логично поставить знак равенства между понятиями «вопросы местного значения» и «вопросы (функции) местного самоуправления».

Таким образом, установлен один критерий разграничения функций государства и местного самоуправления - связь с правами и законными интересами большинства жителей территориальной единицы. На наш взгляд, этого недостаточно. Необходимо определить и другие критерии разграничения функций либо четко выделить предметы ведения местных сообществ.

В этом плане целесообразно изучить положительный опыт делегирования государственных функций органам местного самоуправления в зарубежных странах.

Так, обобщение зарубежного опыта делегирования органам местного самоуправления государственных функций позволяет выделить следующие требования, предъявляемые к процедуре передачи государственных полномочий местным органам власти:

1. Передача производится в соответствии с принципом субсидиарности;

2. Передача отдельных государственных полномочий осуществляется на основании специального законодательного акта с возможным заключением дополнительных соглашений и (или) договоров;

3. Процедура сопровождается передачей необходимых материальных, финансовых, информационных и иных ресурсов со стороны государства местным органам власти;

4. Переданные полномочия сохраняют государственно-правовую природу при этом, органы государственной власти контролируют как исполнение переданных полномочий, так и использование переданных средств и ресурсов, сохраняют право давать указания («императивные консультации») по поводу реализации;

5. Устанавливается ответственность перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение¹ делегированных государственных полномочий местным органам власти в пределах переданных финансовых, материальных и иных ресурсов.

89.3. Организация и деятельность местного самоуправления в нашей стране регулируются Законом о местном государственном управлении и самоуправлении.

Закон определяет понятийный аппарат местного самоуправления, его правовые основы, экономические и финансовые основы местного самоуправления, закрепляет порядок формирования, правовой статус и компетенцию местных представительных и исполнительных органов.

Порядок формирования маслихатов (путем всеобщего прямого голосования граждан, проживающих в соответствующей территориальной единице) отражает их представительный характер. Многие из его полномочий, несмотря на то что направлены на реализацию государственных функций, тесно связаны с обеспечением прав и свобод жителей местных сообществ, а поэтому прямо или косвенно касаются осуществления задач, стоящих перед местным самоуправлением.

На местные исполнительные органы всех уровней, включая акимов, наряду с полномочиями по осуществлению местного государственного управления возложены функции местного самоуправления. Особенно это касается акимов районов в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа. Несмотря на то, что норма о возможности избрания или назначения акимов нижнего и среднего звена не претерпела в Конституции и Законе каких-либо изменений (порядок определяет Президент), тем не менее в реализацию положений Концепции развития местного самоуправления Указом Президента от 24 апреля 2013 г. № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа» введена выборность акимов районов в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа путем косвенного голосования населения. Коллегией выборщиков в данном случае выступают депутаты маслихатов районов и городов.