Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий (Конституционный Совет Республики Казахстан, 2015)

Под периодом времени «год» применительно к комментируемому пункту ст. 61 Конституции следует понимать текущий год (с 1 января по 31 декабря), что следует из НПКС РК «Об официальном толковании норм Конституции Республики Казахстан по вопросу исчисления конституционных сроков» от 13 апреля 2012 года № 2.

СТАТЬЯ 62

62.1. Законодательными актами в соответствии с Законом о нормативных правовых актах являются конституционный закон, указ Президента, имеющий силу конституционного закона, кодекс, закон, указ Президента, имеющий силу закона, постановления Парламента, постановления Сената и Мажилиса.

Важнейшей областью предмета деятельности Парламента, как верховного носителя законодательной ветви власти, является его законодательная компетенция, то есть полномочия по принятию законов, а также постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, которые обладают обязательной юридической силой на всей территории Казахстана. В Парламенте происходит основная стадия законодательного процесса, заканчивающаяся принятием закона Сенатом. Процедуры прохождения законопроекта в Мажилисе и Сенате Парламента подробно урегулированы Конституционным законом о Парламенте и статусе его депутатов, а также Регламентами Парламента и его Палат.

В указанных актах определен порядок принятия законопроектов в работу, рассмотрения в комитетах Палат, обсуждения на пленарных заседаниях, принятия проектов, устранения разногласий между Палатами при их наличии, а также направления на подпись Главе государства.

Международный опыт свидетельствует о тенденции ущемления парламентов в их законодательных правах. Наиболее часто встречающимся в международной парламентской практике такого ущемления является прямое наделение Правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона, делегированным законодательством.

Конституции Франции, Германии и Италии содержат нормы, уполномочивающие парламенты на передачу исполнительной ветви власти права издания актов делегированного законодательства. Кроме того, во Франции ни одна поправка депутатов в законопроект не может быть принята без согласия Правительства. Согласно конституционному законодательству Турции, Великое Национальное Собрание может предоставлять Совету министров право принимать постановления, имеющие силу закона. В последующем обязательно их одобрение Великим Национальным Собранием. Однако такими постановлениями не могут быть регламентированы основные права, личные права и обязанности, указанные в Конституции. Во многих государствах такое делегирование конституционно не закреплено, но осуществляется на практике, иногда и вопреки конституциям (США, Япония).

62.2. Законопроект, рассмотренный и одобренный Мажилисом, а затем принятый Сенатом Парламента, становится законом. Однако это не означает, что ему придан полный статус закона, поскольку обретение им соответствующей юридической силы возможно лишь после подписания закона Главой государства.

Подписание закона Президентом Республики является способом участия Главы государства в законодательном процессе и свидетельствует о том, что закон приобрел завершенную юридическую форму, занял свое место в иерархии нормативных правовых актов и влился в правовую систему государства. Данная стадия является заключительной стадией законодательного процесса, называемой также промульгацией. Промульгация состоит из нескольких элементов, это удостоверение самого закона и факта, что он принят с соблюдением конституционных процедур, подписание закона и его опубликование.

Порядок направления принятых Парламентом Республики законов на подписание регламентируется Конституционным законом о Парламенте и статусе его депутатов. Принятые Парламентом законы в течение десяти дней со дня их принятия, предварительно скрепленные подписью Председателя каждой из Палат Парламента, а также, если проект закона вносился Правительством, подписью Премьер-Министра, представляются на подпись Президенту Республики, который подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение одного месяца, обнародует его либо возвращает закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. Согласно НПКС РК от 18 октября 2010 года № 3 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44 Конституции Республики Казахстан в части установленного месячного срока для подписания законов Президентом Республики Казахстан» нормы Конституции в той части, что Президент Республики Казахстан «подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение одного месяца, обнародует закон...» следует понимать таким образом, что они устанавливают месячный срок исключительно для подписания закона Главой государства. Сроки обнародования закона при необходимости могут быть определены в специальном законе, регламентирующем порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных актов.

В Конституционном законе о Парламенте и статусе его депутатов предусмотрен особый случай, когда закон не подписывается и не возвращается Главой государства в месячный срок. Однако это не означает наложение Президентом вето на законодательный акт. В таком случае закон признается подписанным. Право вето предусмотрено во многих государствах. В отдельных странах закреплено абсолютное вето, когда глава государства без каких-либо пояснений на неопределенное время откладывает подписание закона.

Рассматриваемая норма Конституционного закона означает отсутствие абсолютного вето в законодательстве Казахстана.

В законодательной практике подобное место имел Конституционный закон Республики Казахстан от 14 июня 2010 года № 289-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан - Лидера Нации», который был скреплен подписями Председателями Сената и Мажилиса Парламента, Премьер-Министра Республики, что свидетельствовало о юридической корректности данного конституционного закона и о юридической ответственности этих должностных лиц за его законность.

62.3. Важность регулируемых Конституцией общественных отношений, необходимость обеспечения ее стабильности и верховенства в системе нормативных правовых актов, их соответствия нормам Конституции требуют и ее особой правовой охраны. Такая охрана направлена на достижение незыблемости общественного и государственного строя, закрепленного в Основном законе каждой страны, стабильности правового статуса личности, на неуклонное выполнение норм Конституции всеми субъектами конституционного права и предусматривает усложненный порядок ее изменения. В силу чего в конституциях практически всех государств устанавливается особый порядок внесения в них изменений и дополнений. Например, процедура внесения поправок в Конституцию США предусматривает, что поправка сначала принимается Конгрессом большинством в две третьих голосов каждой из Палат, затем поправка должна быть одобрена не менее чем тремя четвертых законодательных собраний всех штатов.

Согласно ст. 91 Конституции Республики, Парламент вправе по предложению Президента Республики на совместном заседании Палат вносить изменения и дополнения в Конституцию. Изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента.

Детальное регулирование процедур внесения конституционных поправок посредством принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию осуществлено в Регламенте Парламента, в соответствии с которым Председатель Мажилиса при поступлении предложения Президента по внесению проекта изменений или дополнений в Конституцию созывает совместное заседание Палат Парламента для рассмотрения их в первом чтении. Порядок рассмотрения предложений Президента в Парламенте определяется Президентом Республики.

Конституцией Республики установлен запрет изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики.

Подобное ограничение в международной конституционной практике не уникально. В конституциях многих государств запрещается изменять заложенные в них конституционные принципы. Конституции Греции, Италии, Франции, Алжира и ряда стран запрещают отмену республиканской формы правления. Основные законы некоторых федераций не допускают изменений федеративной формы государственного устройства. Конституцией Греции запрещен пересмотр статьи, провозглашающей свободу совести.

62.4. Особенность конституционных законов состоит в том, что они принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

В Казахстане конституционные законы выполняют роль органических законов. Они отличаются тем, что не вносят каких-либо изменений в Конституцию, а только дополняют и развивают ее положения в соответствии с прямыми указаниями норм Основного закона. Занимая промежуточное положение между Конституцией и обычными законами, конституционные законы регулируют особо значимые общественные отношения, вытекающие из содержания конституционных норм.

Главное юридическое свойство конституционных законов видится не столько в том, что они регулируют одинаковые с Конституцией объекты, оставаясь структурно обособленными частями единого конституционного организма, сколько в том, что данный вид нормативных правовых актов призван уточнять и дополнять Конституцию не собственно конституционными нормами, а конституционно-правовыми, т.е. рангом ниже, поскольку конституционный императив юридически выше, значимее, мощнее.

Фактически, после введения в действие Конституции, принято девять конституционных законов. Из них семь Конституционных законов прямо указаны в Конституции Республики Казахстан: Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» (п.п. 1 и 3-1 ст. 41, п.п. 2 и 3 ст. 50 un. 5 ст. 51 Конституции); Конституционный закон РК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (п. 4 ст. 49, п. 5 ст. 52 Конституции); Конституционный закон РК от 18 декабря 1995 года № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» (п. 4 ст. 64 Конституции); Конституционный закон РК от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» (п. 6 ст. 71 Конституции); Конституционный закон РК от 20 июля 2000 года № 289-IV «О Первом Президенте Республики Казахстан - Лидере Нации» (п. 4 ст. 46 Конституции); Конституционный закон РК от 25 декабря 2000 года № 132-П «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» (п. 4 ст. 75 un. 3 ст.8 2 Конституции) и Конституционный закон РК от 4 июня 2007 года № 258-Ш «О государственных символах Республики Казахстан» (ст. 9 Конституции).

Два конституционных закона прямо не указаны в Конституции, но приняты в рамках содержания конституционных норм: Конституционный закон РК от 2 ноября 1995 года № 2592 «О республиканском референдуме» и Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан». Форма конституционного закона в вопросах правовой регламентации статуса Президента и порядка проведения референдума была предопределена значимостью регулируемых отношений, а именно ролью и функциями Главы государства в системе государственной власти, важностью референдума как формы осуществления непосредственной демократии.

ПКС РК от 3 июля 2000 года № 16/2 разъяснено, что конституционные законы, названные таковыми в тексте Конституции, определены ею не исчерпывающе.

Конституционные законы считаются одобренными, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Мажилиса, принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Сената.

Отклонение в целом проектов конституционного закона и закона осуществляется Палатами большинством голосов от общего числа депутатов Палаты.

62.5. Законодательные акты Парламента и его Палат принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палат, если иное не предусмотрено Конституцией. Речь, прежде всего, идет о трех видах законов (законах о внесении изменений и дополнений в Конституцию, конституционных и обычных законах), для принятия которых необходимо квалифицированное либо простое большинство голосов депутатов. В любом случае ориентиром в этом вопросе являются конституционные нормы, которым должны соответствовать нормы производных правовых актов, регулирующих процессуальные аспекты законодательной деятельности Парламента.

Для определения итогов голосования в Регламенте Сената применяются следующие понятия:

общее число депутатов Сената - число депутатов, избранных представительными органами и назначенных Президентом Республики;

число присутствующих на заседании - депутаты Сената, зарегистрировавшиеся вначале каждого заседания и перед проведением голосования;

простое большинство голосов - число голосов, превышающее, в зависимости от рассматриваемого вопроса, половину от общего числа депутатов Сената, от числа депутатов, присутствующих на заседании;

квалифицированное большинство голосов - число голосов, в зависимости от рассматриваемого вопроса, составляющее три четверти либо две трети от общего числа депутатов Сената.

62.6. Как указано выше, в комментарии к п. 3 ст. 62 Конституции, усложненный порядок внесения поправок в Основной Закон обусловлен его особой ролью и характеризует конституционное законодательство многих стран. В Италии законы, изменяющие или дополняющие Конституцию, принимаются в каждой из Палат после двух голосований, проведенных с промежутком не менее трех месяцев, и одобрения абсолютным большинством каждой из Палат при втором голосовании. Поправки в Конституцию выносятся на референдум по требованию не менее одной пятой членов одной из Палат или пятисот тысяч избирателей или не менее чем пятью областными советами.

Согласно Регламенту Парламента, процедура рассмотрения такого законопроекта осуществляется поэтапно. Пунктом 31 Регламента Парламента установлено, что при проведении первого чтения председательствующий предоставляет слово инициатору внесения проекта изменений и дополнений в Конституцию или его представителю, а затем депутатам в порядке установленной очередности. В первом чтении проект изменений и дополнений в Конституцию обсуждается концептуально.

По результатам обсуждения Парламент принимает постановление об одобрении в первом чтении внесенного проекта изменений и дополнений в Конституцию и подготовки их ко второму чтению или их отклонении. Голосование при этом проводится большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.

По итогам голосования во втором чтении Парламент большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат принимает изменения и дополнения в Конституцию, если не принято решения о проведении третьего чтения. В случае, если голосованием не набрано установленное количество голосов, предложения Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию считаются отклоненными.

Понятие «чтение» в конституционно-правовом законодательстве не определяется, тем не менее его содержание можно вывести из составных элементов данной процедуры; чтение - это обсуждение законопроекта и принятие по нему процессуального решения, осуществляемое в раздельных либо совместных заседаниях Палат Парламента.

62.7. В данной норме утверждается высшая юридическая сила Конституции, ее приоритет перед законами и иными актами органа законодательной власти, а также провозглашается примат законов перед постановлениями Парламента и его Палат. В целом речь идет о принципиальных позициях построения иерархии нормативных правовых актов.

В этой конституционной формулировке выражен принцип верховенства закона, действующий как в сфере нормотворчества, так и в правоприменительной деятельности Парламента.

62.8. Понятие «специальный закон» в Конституции употребляется дважды: в этом пункте ст. 62 и в ст. 93. В ст. 93 Конституции речь идет о Законе о языках. Можно предположить, что оба положения в значительной степени носят процедурный характер, поэтому законы названы специальными. Не исключается и иная интерпретация характера и назначения специальных законов, но с юридической точки зрения это обычные законы.

Специальным законом, регламентирующим указанные в данной норме общественные отношения, является Закон нормативных правовых актах. Он определяет общие принципы и основные стадии нормотворческой деятельности в стране, устанавливая правовые основы планирования, подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов, порядок проведения научной экспертизы, принятия, опубликования, введения в действие и действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц. В нем также регламентируются вопросы официального толкования, систематизации и учета нормативных правовых актов. Вне сферы регулирования данного Закона находятся процедуры принятия, изменения и прекращения действия Конституции, нормативные правовые акты негосударственных организаций и государственные организаций, не являющихся уполномоченными органами.

В соответствии с НПКС РК от 6 марта 2013 года № 1 «Об официальном толковании норм пункта 8 статьи 62 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 ст. 62 Конституции. В него могут быть включены и другие вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе регулирования порядка разработки и принятия правовых актов, не являющихся нормативными. При необходимости законодатель вправе сделать это, используя полномочия, предусмотренные Конституцией.

Регламенты Парламента и его Палат, являясь по содержанию преимущественно процессуальными источниками конституционного права, определяют процедуры организации и деятельности Парламента и Палат. Сферы регулирования Регламентов Парламента различаются в зависимости от статуса Палаты, специфики функций в законодательном процессе, особенностей осуществляемых ими полномочий и производных от них парламентских процедур.

Детализируя процессуальные формы осуществления полномочий Парламента, значительно развивая конституционные нормы и положения Конституционного закона о Парламенте и статусе его депутатов, Регламенты дополняют правоприменительную правовую базу необходимыми процессуальными средствами реализации.

Регламент Парламента, Регламенты Сената и Мажилиса приняты постановлениями Парламента и его Палат соответственно, поэтому они занимают промежуточное положение в иерархии нормативных актов между обычными законами (приравненными к ним актами Президента) и нормативными указами Президента.

СТАТЬЯ 63

63.1. Роспуск Парламента - чрезвычайно ответственное и серьезное решение. Такое право предоставлено только Президенту Республики как Главе государства, не относящемуся ни к одной ветви государственной власти и выступающему в подобных неординарных обстоятельствах в качестве арбитра. Именно Президент должен заботиться о политической стабильности своего государства, о нормальном функционировании всех ветвей государственной власти, принимать меры для недопущения конфронтации ветвей государственной власти между собой, а в случаях возникновения такой ситуации - принимать адекватные действия, исходя из интересов государства.

После внесенных в 2007 году изменений в Конституцию новая редакция п. 1 настоящей статьи сохранила институт досрочного прекращения полномочий законодательного органа, применяемый в странах с парламентарной или смешанной формами правления.

Президенту предоставляется право самостоятельно решать вопрос о роспуске Парламента в целом или только Мажилиса. Необходимыми процедурами для использования данного права Президентом страны Конституция указывает на консультации с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром.

Положения п. 1 ст. 63 Конституции не предполагают самороспуска ни одной из Палат Парламента. Президентом может быть распущен как Парламент в целом, так и его отдельная Палата - Мажилис. Как самостоятельная Палата, Сенат не может быть распущен отдельно. Конституция не прописывает основания, которые могут служить поводом для роспуска Парламента или Мажилиса.

Возможный роспуск только одной Палаты - Мажилиса вызван превращением его в Палату партийного представительства, победившей на выборах партии и главного партнера Правительства по реализации общей программы деятельности. Современный многопартийный Мажилис имеет три фракции, которые осуществляют конструктивную конкуренцию и стремятся к качественному правовому регулированию жизнедеятельности общества и государства.

При роспуске одной Палаты - Мажилиса в период подготовки и проведения выборов в Мажилис законодательная деятельность Парламента не прерывается и продолжает осуществляться Сенатом согласно п.п. 5) ст. 55 Конституции.

Процедура роспуска Парламента предполагает необходимость проведения консультаций с руководителями Палат и Премьер-Министром.

Введение в процедуру подобных консультаций позволяют наиболее глубоко изучить причины возникновения кризисной ситуации, также вопросы о возможности или, наоборот, невозможности выхода из экстраординарной ситуации без использования крайнего политического средства - роспуска.

В силу специфики вопроса в конституциях зарубежных стран не всегда прописываются конкретные основания роспуска парламента (Французская Республика, Япония, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Италии и др.).

Право роспуска Парламента Президентом является абсолютным, то есть Президент - единственный субъект, который имеет право на роспуск Парламента. В то же время следует иметь в виду, что данное право не распространяется на лицо, временно принявшее на себя полномочия Президента.

По Конституции, Президент Республики, как Глава государства и высшее должностное лицо, определяет основные направления внутренней и внешней политики (п. 1 ст. 40 Конституции), обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом (п. 3 ст. 40 Конституции). В этой связи Президенту, как символу и гаранту народа и государственной власти, предоставляются преимущественные полномочия принимать единоличные решения. Президент Республики Казахстан не возглавляет исполнительную власть (как это установлено во многих странах), не является частью одной из ветвей власти, не представляет их интересы.

Между тем, Президент наделен полномочиями оказывать влияние на все ветви власти и в этой связи вправе применять и другие рычаги регулирования, например, по собственной инициативе может принимать решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена (п. 7 ст. 70 Конституции).

63.2. Редакция п. 2 ст. 63 по результатам конституционной реформы 2007 года была изменена и содержит ряд обстоятельств, исключающих возможность применения к Парламенту или Мажилису Парламента процедуры роспуска. Парламент или Мажилис Парламента не могут быть распущены:

а) в период чрезвычайного или военного положения;

б) в последние шесть месяцев полномочий Президента;

в) в течение одного года после предыдущего роспуска.

Согласно законодательству Республики, в периоды чрезвычайного или военного положения устанавливается особый режим, который вводится и отменяется указом Президента. Действуют нормативные правовые акты, которые регулируют правовой порядок особого режима и могут быть приняты ранее или же принимаются в периоды возникновения чрезвычайного или военного положения.

Очевидно, что в подобных ситуациях роспуск Парламента или Мажилиса Парламента еще более осложнил бы положение. При таких ситуациях полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной ветви власти. В такой период роль Парламента в сохранении стабильности демократических институтов возрастает.

Не допускается роспуск Парламента или Мажилиса также и в последние шесть месяцев пребывания Президента Республики в должности. Этим исключается ситуация, когда Президент на этот срок может остаться единственной нормотворческой инстанцией, издающей законодательные акты, что не гарантирует стабильность существования демократических институтов.

Данная конституционная норма также не позволяет Президенту перед оставлением своей должности заставить страну проводить в короткий срок две избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить президентские и парламентские выборы. Это серьезно осложнило бы положение и кандидатов, и избирателей, и в целом ситуацию в стране, так как для государства проведение президентских и парламентских выборов в короткий промежуток времени является огромной нагрузкой и затратной задачей, которая потребует выделения немалых средств из бюджета.

Установленный Конституцией такой механизм балансирует не только отраслей власти, но и соблюдает равновесие в формировании института президентской власти.

Ограничение о запрете роспуска Парламента или Мажилиса Парламента в течение года после предыдущего его роспуска гарантирует стабильность деятельности высшего представительного органа и исключает частые огромные финансовые затраты как государства, так и участников избирательных кампаний.

Раздел V

ПРАВИТЕЛЬСТВО

СТАТЬЯ 64

64.1. Правительство в системе разделения единой государственной власти олицетворяет собой ее исполнительную ветвь. В современных условиях в мировой практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего, президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата. Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства¹. Конституционную модель исполнительной власти в Республике Казахстан можно отнести к дуалистической форме.

В юридической литературе понятие и сущностные характеристики исполнительной власти нашли широкое отражение в трудах ведущих казахстанских и российских ученых², в которых обосновывается, что исполнительная власть - есть необходимая ветвь государственной власти, без которой не может существовать государство. Исполнительная власть - это самостоятельная ветвь государственной власти, представляющая собой подзаконную, властно-оперативную, организационно-распорядительную деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемую системой государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями по решению политических и социально-экономических вопросов развития страны и подконтрольных органам законодательной и судебной власти, наделенных правом издавать акты общеобязательного значения в целях полной реализации гражданами своих прав и свобод, создания наиболее благоприятных условий для обеспечения безопасности и благополучия личности, общества, государства, реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов, защиты их от противоправных посягательств.

__________________________

¹ См. подр. : Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 811.

² Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2010; Макарейко Н.В. Административное право. Конспект лекций. М., 2009; Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе / Под ред. С.З. Зиманова. Алматы, 2002.

По уровням управления исполнительная власть представлена высшим исполнительным органом (само Правительство, в некоторых странах также Президент), центральными и местными исполнительными органами.

В структуру исполнительной власти традиционно отнесены органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции (Правительство) осуществляют полномочия в разных сферах государственной жизни, органы специальной компетенции (министерства, агентства) - только в определенных сферах и отраслях.

В соответствии с Конституцией РК 1993 г., исполнительная власть была разделена между Президентом и Кабинетом Министров (Правительством). При этом Президент возглавлял единую систему исполнительной власти.

Однако, по Конституции РК 1995 г., Глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, поэтому исполнительную власть возглавило само Правительство. Поскольку исполнительная власть построена на принципах иерархии, т.е. подчинения нижестоящих органов управления вышестоящим, логичным является руководство со стороны Правительства деятельностью нижестоящих исполнительных органов.

Необходимо подчеркнуть, что не все центральные и местные исполнительные органы подчинены только Правительству. Есть ряд органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан (см. комментарий к ст. 44 Конституции). Акимы, возглавляющие местные исполнительные органы, являются представителями Президента и Правительства РК, соответственно, подчинены и подотчетны им обоим.

Руководство со стороны Правительства касается только подчиненных ему исполнительных органов и выражается в том, что Правительство определяет приоритетные задачи их деятельности, направляет и координирует ее, дает им поручения и иные обязательные указания, вправе отменять их акты.

64.2. Введение в Конституцию положения о коллегиальном составе Правительства неслучайно. Тем самым подчеркивается принцип коллективного принятия решений Правительства его членами и принцип их коллективной ответственности за проводимую высшим исполнительным органом политику. Так, согласно п. 2-1 ст. 6 Конституционного закона о Правительстве «освобождению от занимаемой должности подлежат члены Правительства, не согласные с проводимой Правительством политикой или не проводящие ее».

Необходимо различать политическую ответственность Правительства, т.е. ответственность за проводимую политику, которая наступает перед Главой Государства (при некоторых смешанных формах правления и в президентской республике) и Парламентом (при парламентарных и смешанных формах правления), и юридическую ответственность, которая наступает за совершение правонарушений¹.

Политическая ответственность рассматривается в юридической литературе как разновидность конституционной ответственности, как институциональное выражение взаимоотношений субъектов политической системы, как ответственность за нерешение или неправильное решение вопросов государственной жизни государственными органами².

При этом ответственность Правительства перед Президентом Республики означает, что Глава государства может не только определять и корректировать деятельность Правительства, но и решать его дальнейшую судьбу, как в отношении всего его состава, так и отдельных его членов, путем прекращения их полномочий либо наложения дисциплинарных взысканий на конкретных должностных лиц³.

Конституционной реформой 2007 года, наряду с ответственностью Правительства перед Президентом, введена его ответственность в случаях, предусмотренных Конституцией, - перед Мажилисом Парламента и Парламентом. Речь в данном случае также идет о политической ответственности.

Как отмечается в литературе, парламентская ответственность правительства реализуется посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. Вотум недоверия является результатом парламентской инициативы. Поэтому в интересах стабильности Правительства эта процедура в конституциях многих стран усложнена путем требования ее инициирования от более или менее значительной группы парламентариев и необходимостью подачи за резолюцию недоверия абсолютного или квалифицированного большинства голосов. Отказ в доверии имеет место при постановке Правительством вопроса о доверии в связи с актом, принятия которого оно добивается от Парламента. Это довольно эффективный способ давления на Парламент. С другой стороны, отказ Парламента принять такой акт может лишить Правительство возможность проводить свою политику или затрудняет ее проведение⁴.

Однако в Конституции Казахстана эти процедуры имеют специфические особенности. В прежней редакции Конституции вотум недоверия мог быть выражен большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, если Парламент повторно отклонял Программу Правительства (пп. 6 ст. 53), если имелась инициатива не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента (пп. 7) ст. 53), а также при постановке Премьер-Министром вопроса о доверии Правительству в связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона (п. 7 ст. 61).

После внесенных в 2007 году изменений и дополнений в Конституцию, вместо повторного отклонения Парламентом Программы Правительства внесено такое основание как неутверждение отчета высшего органа исполнительной власти об исполнении республиканского бюджета (пп. 2) ст. 53).